VIII SA/Wa 569/17

VIII SA/Wa 569/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 31/19 - Wyrok NSA z 2022-11-23
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
art. 7 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 29
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części oraz odmowy przyznania płatności obszarowych na 2007 rok oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka", wnioskodawca", "skarżąca", "strona"), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję z 18 stycznia 2017 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji"). Przedmiotem tych decyzji było umorzenie w części postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007 oraz odmowa przyznania tych płatności.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przez spółkę w dniu [...] maja 2007 r. W przedmiotowym wniosku strona zadeklarowała prowadzenie działalności rolniczej na kilkudziesięciu działkach rolnych położonych w województwach: [...],[...],[...] i [...]. W dniu [...] grudnia 2007 r. do Kierownika ARiMR wpłynęło oświadczenie strony o cofnięciu wniosku w części dotyczącej działki oznaczonej literą E (nr 431), położonej w woj. [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]. Z kolei [...] stycznia 2008 r. strona złożyła dokument nazwany zmiana wniosku, którym wycofała z płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych deklarację część gruntów rolnych.
W dniu [...] czerwca 2008 r. do organu I instancji wpłynęły wnioski 11 spółek cywilnych na rok 2007, w którym jako cel zaznaczono przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia części działek. W przedmiotowych wnioskach ww. spółki cywilne wnioskowały o wstąpienie w miejsce strony do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności na rok 2007 do gruntów rolnych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
W dniu [...] sierpnia 2010 r. organ I instancji umorzył postępowanie w części dotyczącej jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych dla działki rolnej E. W pozostałej części Kierownik ARiMR odmówił przyznania płatności bezpośredniej na 2007 r., a także nałożył sankcje wieloletnie. Na skutek odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] października 2010 r. orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Od tego orzeczenia skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego, którą następnie cofnął, więc WSA w Warszawie postanowieniem z 20 kwietnia 2011 r. umorzył postępowanie sądowe w sprawie VIII SA/Wa 1190/10.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, pismem z dnia [...] maja 2013 r. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni: kto wykonywał prace rolne w 2007 r. na gruntach deklarowanych do płatności i czyim sprzętem oraz złożenia dokumentów ierdzających posiadanie tych gruntów (różnego rodzaju umowy z innymi osobami i podmiotami na wykonywanie prac rolnych, dokumenty potwierdzające zlecenie wykonania prac rolnych, protokoły odbioru prac, protokoły powykonawcze, faktury, rachunki za wykonanie usług, prac rolnych, faktury i rachunki potwierdzające założenie i utrzymanie uprawy, zagospodarowanie plonów, np. zakup materiału siewnego, środków ochrony roślin, sprzedaż plonów).
W odpowiedzi na powyższe prezes zarządu skarżącej P. M.
w pismach z [...] czerwca 2013 r. i [...] lipca 2013 r. (data wpływu do organu) złożył wniosek o przesłuchanie na powyższe okoliczności świadków: R. M., D. P. oraz M. D., z uwagi na zakreślony krótki termin na zgromadzenie stosownych dokumentów i upływ czasu od daty złożenia wniosku o dopłaty w przedmiotowej sprawie (ponad 6 lat).
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2013 r. umorzył postępowanie w części oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich na 2007 rok. Organ I instancji wskazał, że w związku ze złożeniem w dniu 7 grudnia 2007 r. przez spółkę wycofania części wniosku, należało na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. umorzyć postępowanie administracyjne w części dotyczącej jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych, dla działki rolnej E. Kierownik ARiMR wskazał ponadto, że strona, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia - sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności.
Decyzją z [...] grudnia 2013 r. organ II instancji utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika ARiMR, uznając ustalenia poczynione przez organ I instancji za prawidłowe jednocześnie przyjmując je za własne.
W dniu 25 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem o sygn. akt VIII SA/Wa 227/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika ARiMR, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd za dowolne, a co najmniej przedwczesne, uznał stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Wskazał, że w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności w odwołaniu, celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego w przedmiotowym wniosku gospodarstwa rolnego oraz jego samodzielnego prowadzenia, jak również ocenić zebrany materiał dowodowy w sposób wszechstronny, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
Mając na uwadze wytyczne Sądu, organ I instancji podjął próbę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Wezwał stronę postępowania do wskazania wszystkich wspólników skarżącej na przestrzeni lat 2005-2015 z podaniem daty dotyczącej każdej zmiany wspólników podmiotu. Akta sprawy zostały uzupełnione o zestawienie podmiotów zarejestrowanych w 2007 r. w ewidencji producentów z podaniem roku rejestracji, ich wspólników oraz siedzib. W dniu [...] maja 2015 r. wyznaczył termin przesłuchania wnioskowanego świadka na dzień [...] czerwca 2015 r. Wyznaczone przesłuchanie w związku z dostarczeniem przez świadka kolejnego zwolnienia lekarskiego nie odbyło się. Do akt spraw dołączono dokumentację ze spraw rejestrowych, tj. wniosków o wpis do ewidencji producentów spółek: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. [...] sp. z o.o., [...] S.A., [...],[...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] S.A. Wezwano również reprezentanta strony postępowania P. M. na przesłuchanie. Na wyznaczone terminy przesłuchania reprezentant strony postępowania oraz jej pełnomocnik jednak się nie stawili.
Organ I instancji uzupełnił akta sprawy o tabelaryczne zestawienie położenia gruntów zgłaszanych przez podmioty powiązane z P. M. w 2007 r. oraz R. M. i P.M.. Akta sprawy uzupełniono o zestawienie historii działek deklarowanych w 2007 r. sporządzonych na podstawie danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), o zestawienie dotyczące własności i dzierżawy działek deklarowanych przez stronę postępowania w 2007 r. sporządzone na podstawie dokumentów posiadanych przez Kierownika ARiMR, a przekazanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych (ANR) oraz o tabelaryczne zestawienie podmiotów zarejestrowanych w ewidencji producentów na 2007 r. z podaniem ich wspólników oraz zmian numerów rachunków bankowych zgłaszanych do ewidencji producentów. Nadto akta sprawy uzupełniono także o kopie wniosków składanych w latach 2005-2014 przez podmioty powiązane z P. M., w których znalazły się działki deklarowane przez skarżącą w 2007 r., o tabelaryczne zestawienie powierzchni gruntów deklarowanych do poszczególnych rodzajów płatności, dla których zastosowanie mają ich modulacje, deklarowanych w 2006 r. przez podmioty powiązane z P. M., o pozostałą część kopii wniosków składanych w latach 2005-2014 przez podmioty powiązane z P. M., w których znalazły się działki deklarowane przez skarżącą w 2007 r.
Decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1-2, art. 19 ust. 1-2 w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm., zwana dalej "ustawą o płatnościach do gruntów rolnych"), art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. WE nr L72 z 14.03.2001 r. str. 6, dalej jako "rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003"), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Kierownik ARiMR umorzył postępowanie w części dotyczącej działki rolnej E oraz odmówił skarżącej przyznania płatności bezpośrednich (jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych) na rok 2007, z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych. Wskazane wyżej warunki nie zostały spełnione ze względu na stworzenie przez P. M. sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych płatności, o których mowa w art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, poprzez sztuczny podział posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 i art. 1 pkt 40 ustawy o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 9 kwietnia 2015r. (Dz.U. z 2015, poz. 658), § 2 pkt 1-4 oraz §10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.), art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych, art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) 1975/2006 (Dz. U.WE nr L 386, z 23.12.2006r., str. 74), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady 2988/95, brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustaleniach stanu faktycznego, naruszenie zasady ciężaru dowodu spoczywającego na organie, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę.
Organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2017 r., utrzymał w mocy decyzję kierownika ARiMR.
W ocenie organu odwoławczego, stwierdzenie sztucznego podziału gospodarstwa prowadzonego przez P. M. (którego część wykazuje w przedmiotowym postępowaniu skarżąca), możliwe było po analizie dokumentacji wszystkich spółek utworzonych przez P. M. w latach 2006-2013, w tym analizy przekazywania poszczególnych działek rolnych pomiędzy spółkami P. M., wykonywania prac na zlecenie spółek przez podmioty powołane przez P.M., analizy numerów kont wskazywanych przez te spółki, a także tożsamości osób zawiązujących te spółki. Dyrektor ARiMR wskazał, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne.
Organ II instancji wskazał, że dokonał analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005-2014 prowadzonych z wniosku kilkudziesięciu podmiotów (spółek cywilnych, spółek z o.o.) w których P. M. jest wspólnikiem, składających odrębne wnioski o przyznanie płatności (zakres analizy obejmował kilkaset teczek aktowych, zgromadzonych w latach wskazanych powyżej). Przedmiotem wskazanej analizy było postępowanie P. M. który, według stanu na 2007 r., wspólnie z członkami najbliższej rodziny, zawiązał sześć spółek kapitałowych, składających odrębne od niego i (jego ówczesnej małżonki) R. M., wnioski o przyznanie płatności, co wykazano w tabeli na str. 33 decyzji organu I instancji.
W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że (według stanu na 2007 r.) P. i R. M., pozostający wówczas w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, zarejestrowali dodatkowo 6 spółek: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o., w których są jedynymi współwłaścicielami lub jedno z małżonków jest wspólnikiem, a drugim wspólnikiem jest [...] S.A. lub z niej wyodrębniony [...] Sp. z o.o. Zarówno małżeństwo Państwa M. jak i wszystkie pozostałe podmioty, złożyły w 2006 r. odrębne wnioski o przyznanie płatności obszarowych.
Następnie Dyrektor ARiMR przedstawił strukturę własnościową następujących podmiotów - [...] sp. z o. o., [...] sp. z o. o., [...] sp. z o. o., [...] sp. z o. o., [...] sp. z o. o., [...] sp. z o. o. Wskazał, że z analizy struktury własnościowej przedstawionych podmiotów (wnioskujących odrębnie o płatności w 2006 r.) wynika, że bezpośrednio jako wspólnicy występują: P. M., R. M., [...] SA oraz wydzielona z niej [...] sp. z o.o. Pośrednio, własność udziałów we wszystkich opisanych wyżej spółkach skupiła się głównie w rękach P. M., oraz w niewielkim wymiarze R. M. (ówczesnej małżonki) i M. M. (ojca). Zatem spółki te są jedynie inną formą prawną posiadanego przez P. M. gospodarstwa. Ponadto, wszystkie opisane podmioty wskazały jako swoją siedzibę ten sam adres tj., ul. [...],[...]-[...][...]. Praktycznie taki sam był również zakres ich działalności (identyczny - poza powstałym wcześniej [...] .sp.z o.o.).
Dyrektor ARiMR zauważył, że przedmiotem ustaleń organu nie jest jednak sam fakt ustalenia praw własności, lecz faktycznego posiadania przez stronę niniejszego postępowania w 2007 r. gruntów rolnych, oraz fakt rzeczywistego prowadzenia na nich jako rolnik odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem uregulowań art. 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych. Wskazał, że zasadnicze wątpliwości organu wzbudził tymczasem fakt, że wszystkie podmioty w których głównym udziałowcem jest P.M., zajmując tą samą siedzibę tj. ul. [...],[...] (woj. [...]), zadeklarowały do płatności grunty rolne położone w innych województwach, dodatkowo w gospodarstwie rozproszonym na kilka powiatów, co ze względu na odległość od siedziby, znacząco zwiększa ponoszone koszty ogólne prowadzenia gospodarstwa ekologicznego (ze swojej natury wysokonakładowego) i podważa sens ekonomiczny takiej działalności. Jednocześnie pomimo rozproszenia, analiza gruntów zadeklarowanych przez całą grupę podmiotów związanych z P. M. wykazała zadziwiającą, a w ocenie organu nieprzypadkową, zbieżność ich położenia. W ocenie organu nie jest możliwe zrozumienie celowości, odrębnego zgłaszania do płatności gruntów położonych de facto obok siebie, przez podmioty mające tego samego właściciela, zajmujące tą samą siedzibę, a przede wszystkim prowadzące identyczny rodzaj działalności.
Organ odwoławczy zauważył, że z analizy (zobrazowanej w zamieszczonej tabeli), wszystkie grunty zadeklarowane do płatności przez skarżącą, stanowią własność Skarbu Państwa (w zasobie ANR) wydzierżawione przez P. M., R.M.lub [...] sp. z o.o., a następnie oddane w poddzierżawę skarżącej, bądź też w sporadycznych przypadkach były użytkowane bezumownie (ustalenia te zamieszono w tabeli na str. 40-52 decyzji organu I instancji).
Jak wynika analizy struktury własnościowej gruntów rolnych będących składową gospodarstwa deklarowanego przez skarżącą w 2006 r., wśród zadeklarowanych 98 działek ewidencyjnych, 8 stanowiła własność P. M., a pozostałe stanowiły własność Skarbu Państwa pozostającą w zasobie ANR, w tym: 2 działki ewidencyjne użytkowane bezumownie przez [...] sp. z o.o., 80 działek ewidencyjnych wydzierżawionych przez P. M., 6 działek ewidencyjnych wydzierżawionych przez R. M., 2 działki ewidencyjne wydzierżawione przez [...] sp. z o.o. Zdaniem Dyrektora ARiMR swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy podmiotami również nie wskazuje, że były one posiadane przez stronę postępowania, gdyż posiadanie powinno mieć charakter trwały.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca składała wnioski o przyznanie płatności w latach 2006 - 2007. W latach kolejnych, regularnie zmieniały się podmioty deklarujące konkretne grunty rolne objęte wnioskiem strony. W analizowanym okresie, o płatności do powyższych gruntów ubiegało się łącznie 34 odrębnie zarejestrowane podmioty, nie zmienia to jednak faktu, że tak czy inaczej działalność na przedmiotowych gruntach nadzorowana i zarządzana (kontrolowana) była przez P. M. jako wspólnika wszystkich wykazanych podmiotów. Zmiany posiadacza następowały na podstawie "umowy przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych" zawartych przez zainteresowane strony, przy czym żadna ze stron nie była posiadaczem samoistnym gruntu. W ocenie organu, umowy przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów zawierane pomiędzy ww. podmiotami miały stanowić jedynie uzyskanie formalnego tytułu do pozornego wydzielenia gruntów. Dyrektor ARiMR zauważył, że pomimo wystosowanego w dniu 20 stycznia 2014 r. wezwania, skarżąca, nie wykazała faktu rzeczywistego posiadania w 2007 r. zadeklarowanych gruntów rolnych oraz prowadzenia na nich własnej działalności rolniczej.
Organ II instancji wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji sprawy wynika, iż P. M. jako wspólnik skarżącej, zlecał za pośrednictwem prezesa spółki - ówczesnej żony R. M. - wykonywanie prac sobie, jako właścicielowi spółki [...]. Wykonanie zleconych prac, wybiórczo kontrolowała osobiście R. M., a ponadto zatrudniała P. M., który również odpowiedzialny był za nadzór nad ich wykonywaniem. Po jego wypadku, nadzór nad wykonywaniem umowy przejął M. D.. M. D. zeznał, że na początku 2006 r. zatrudniony był przez [...] sp. z o. o., w momencie gdy P. M. miał wypadek, od maja 2006 r. oddelegowany został w celu nadzoru nad wykonywaniem prac polowych przez pracowników [...] SA. Również P. M.- jako prezes zarządu [...] SA zeznał m.in., że w 2006 r. spółka [...] s. a., na podstawie pisemnej umowy świadczyła usługi rolnicze na rzecz skarżącej. Jak zeznała R. M. za przygotowywanie i składanie w imieniu spółki wszelkich wniosków, zmian i korekt przedkładanych w ARiMR odpowiadał P. M..
Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji włączonej do przedmiotowego postępowania zgromadzonej w sprawach prowadzonych dla skarżącej oraz pozostałych analizowanych podmiotów wszystkie te podmioty, niezależnie od województwa w którym położone są grunty wykazywane przez poszczególne podmioty, w 2006 r. zleciły wykonanie usług rolnych [...] S.A. (której jedynymi akcjonariuszami byli P. M. oraz M. M.), a w okresie późniejszym firmie P. M. [...]. Sposób oraz okoliczności wykonywania przez [...]. prac rolnych na zlecenie poszczególnych spółek znane są organowi z przesłuchań jej pracowników przeprowadzanych przez organ w ramach poszczególnych postępowań. Jak wynika z (włączonego do materiału dowodowego) protokołu z przesłuchania z [...] listopada 2015 r., M. W. - pracownika firmy [...], a w okresie późniejszym pracownika [...] sp. z o.o. (kolejna spółka z o.o. zarejestrowana przez P. M. w ewidencji producentów w 2009 r., która poza wykonywaniem na zlecenie prac rolnych zadeklarowała do płatności odrębne gospodarstwo), o wszystkich pracach decydował P. M., swoje decyzje przekazywał kierownikom, a ci przekazywali je pracownikom. P. M. po zakończeniu prac w jednym dniu, informował o miejscu pracy w dniu następnym. M. W. zeznał, że gotówkę na uregulowanie zapłaty otrzymywał od szefa, tj. P. M., a podkreślenia wymaga fakt, iż [...]. była firmą usługową, która nie prowadziła gospodarstwa rolnego. Zdaniem Dyrektora ARiMR znamienne i wiele mówiące jest zeznanie dotyczące pełnienia przez przesłuchiwanego świadka, roli dyrektora zarządzającego w jednej ze spółek. Jak zeznał świadek, w ostatnich latach (jego pracy dla P. M.) był nawet dyrektorem zarządzającym w spółce [...] sp. z o.o., o czym zdecydował P. M.. Pieczątkę otrzymaną od P. M. użył najprawdopodobniej raz, przy czym jego praca w dalszym ciągu polegała na wykonywaniu prac polowych. Jak wskazał, poza dopilnowaniem jednego zlecenia, innych zadań nie miał.
Dyrektor ARiMR wskazał, że strona przedmiotowego postępowania, jak i pozostałe analizowane podmioty nie okazały żadnego dokumentu mogącego świadczyć o relacjach handlowych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (sprzedaż/zakup usług lub płodów rolnych) z jakimkolwiek podmiotem spoza grupy podmiotów które łączy wspólnik – P. M.. Zauważył, że P. M., wniósł o przesłuchanie w przedmiotowym postępowaniu świadków: M. D., R. M., D. P. oraz P. M., na okoliczność na czyją rzecz, rachunek oraz w imieniu kogo gospodarstwo zgłoszone we wniosku było prowadzone, jednak żaden z wezwanych świadków nie stawił się na przesłuchanie.
Organ odwoławczy uznał, że istotna w niniejszej sprawie jest również wykazana "decyzyjność" P. M.. To P. M.brał udział w załatwianiu wszystkich spraw analizowanych spółek, związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw, a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR.
Zdaniem Dyrektora ARiMR sposób zorganizowania przez P. M. formy działalności podmiotów w których jest wspólnikiem prowadzi do stwierdzenia, że to nie wnioskująca o płatność skarżąca jest rolnikiem posiadającym zadeklarowane w przedmiotowym wniosku grunty rolne. Samo założenie kolejnego podmiotu prawa handlowego (np. kolejnej spółki z o.o.) przez tą samą grupę osób, prowadzącego działalność rolniczą, nie będzie oznaczać automatycznie wykreowania nowego rolnika i gospodarstwa. Fakt, że nowa osoba prawna jest założona przez grupę osób fizycznych lub prawnych posiadającą już status rolnika, w świetle ww. definicji rolnika i gospodarstwa, wyklucza uznanie takiej osoby za nowego rolnika, w sytuacji zarządzania tym "nowym" gospodarstwem przez te same osoby czy grupę osób. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej, a także prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, parku maszynowego wskazuje, że skarżąca , znajdując się w grupie osób fizycznych lub prawnych zawiązanych przez P. M. prowadzącego jedno, spójne gospodarstwo, nie była w 2007 r. rolnikiem prowadzącym (posiadającym) gospodarstwo rolne. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że wnioskodawca nie spełnił warunków do przyznania wnioskowanych płatności określonych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych.
Dokonując analizy powiązań podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem, zarejestrowanych odrębnie w ewidencji producentów, organ odwoławczy uznał, że to P. M. jest rolnikiem prowadzącym działalność rolniczą w posiadanym przez niego gospodarstwie. Działalność ta była działalnością zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek. To P. M. uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, którego część była przedmiotem deklaracji we wniosku złożonym przez stronę niniejszego postępowania. W świetle powyższego, Dyrektor ARiMR stwierdził, że grunty rolne zgłaszane przez stronę postępowania, są de facto zarządzane przez tą samą osobę – P.M., a grunty zgłaszane do płatności odrębnie przez P. M. oraz spółki, w których jest on wspólnikiem, nie stanowią gospodarstw samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Wręcz przeciwnie, wzajemne powiązania osobowe oraz biznesowe dają podstawy do twierdzenia, że podmioty te zostały zawiązane przez P. M. oraz grupę osób z nim związanych jedynie w celu stworzenia sztucznych warunków do otrzymania nienależnych płatności. Podejmowane przez wspólnika skarżącej – P.M. czynności, miały na celu obejście przepisów prawa.
Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 i art. 1 pkt 40 ustawy o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), bowiem stan faktyczny ustalony przez organ I instancji ARiMR na podstawie zgromadzonych dowodów, różni się zasadniczo od stanu faktycznego który był podstawą orzekania przez sądy administracyjne w przedmiotowej sprawie, co obliguje organ I instancji do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem posiadanych informacji.
Konkludując organ odwoławczy stwierdził zatem, że grunty rolne zgłaszane przez stronę postępowania (oraz przez pozostałe analizowane podmioty) są w rzeczywistości zarządzane przez tą samą osobę – P. M., a grunty zgłaszane do płatności odrębnie przez P. M. oraz spółki, w których jest on wspólnikiem, nie stanowią gospodarstw samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Wręcz przeciwnie, wzajemne powiązania prowadzą do stwierdzenia, że skarżąca nie jest rolnikiem, a także nie jest posiadaczem gruntów rolnych zadeklarowanych w przedmiotowym wniosku do płatności. Grunty te stanowią sztucznie wydzieloną część gospodarstwa P. M., zatem przyznanie wnioskowanych płatności doprowadziłoby do uzyskania przez skarżącą nienależnych płatności.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych ze względu na stworzenie przez P. M. sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych płatności, o których mowa w art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, poprzez sztuczny podział posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. Zgromadzona dokumentacja w sprawie wykazała bowiem, że to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo skarżącej zostało utworzone w sposób sztuczny.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora ARiMR. Wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Autor skargi podniósł zarzut niewykonania przez organ wyroków sądu administracyjnego wydanych w sprawach i zasady związania organu oceną prawną i wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku. Organy naruszyły art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 i art. 1 punkt 40 ustawy o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 9 kwietnia 2015 roku (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie i uznanie, że ocena prawna i zobowiązania co do dalszego prowadzenia sprawy wyrażone w wydanych uprzednio prawomocnych wyrokach w sprawie nie wiążą bezwzględnie organu. Nadto strona zarzuciła naruszenie:
- § 2 pkt 1-4 oraz § 10 ust.2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448);
- § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r., Nr 174, poz.1809 ze zm.);
- art. 7 ust. 1 i 2 o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej
- art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003;
- art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 (Dz.U. WE nr L 386, z 23 grudnia 2006 r, str.74);
- art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95;
- brak staranności przy zbieraniu dowodów i ustaleniach stanu faktycznego, naruszenie zasady ciężaru dowodu spoczywającego na organie jako wywodzącym skutki prawne z przyjętej tezy stanu faktycznego, popełnienie fundamentalnych błędów ustaleń faktycznych w oparciu o supozycyjne przypuszczenia i gołosłowne twierdzenia organu, a nie o metodycznie zgromadzone dowody;
- błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, nie przeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z [...] września 2018 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, skarżąca reprezentowana przez prezesa zarządu – P. M. wskazała uzupełniony i rozszerzony katalog zarzucanych naruszeń prawa tj.:
a) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
b) art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie;
c) art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm., zwana dalej: ustawą OB);
d) art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
e) naruszenie art. 7 ust.1 i 2 o płatnościach do gruntów rolnych;
f) art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 przez jego błędne zastosowanie;
g) art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 (Dz. U.WE nr L 386, z 23 grudnia 2006 r., str.74) przez jego błędne zastosowanie;
h) art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego błędne zastosowanie;
i) art. 7 ust 1 ustawy OB przez jej błędne zastosowanie w sytuacji gdy w sprawie ziściły się wszelkie przesłanki niezbędne do otrzymania płatności;
j) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy OB poprzez: brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy.
Skarżąca zarzuciła nadto błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, nie przeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę.
Zdaniem strony każde z wymienionych w powyższym katalogu naruszeń prawa popełnionych w niniejszych sprawach przez organy miało istotny wpływ na wydane i zaskarżone rozstrzygnięcie.
Skarżąca wniosła nadto o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodów uzupełniających z zawartych w ZSZiK systemie informatycznym administrowanym przez ARiMR elektronicznych dokumentów urzędowych na okoliczność, że żadna z działek rolnych zgłaszanych do dopłat przez skarżącą w 2006 r. i 2007 r. nigdy wcześniej nie była deklarowana do płatności przez żadną z osób stanowiącą członka domniemanej przez organ grupę osób fizycznych i prawnych, przez tę domniemaną samą grupę a także nawet przez P. M. lub jakikolwiek podmiot z nim związany choćby pośrednio oraz na okoliczność, że przeniesienie posiadania w 2008 r. tychże działek nie było związane z przeniesieniem zobowiązań rolnośrodowiskowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna. Zarówno bowiem zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji organów przez sąd administracyjny.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie umorzenia postępowania w części oraz odmowy przyznania skarżącej płatności obszarowych za 2007 r. Poza sporem w niniejszej sprawie, w związku z wycofaniem przez skarżącą części wniosku o przyznanie płatności, pozostaje kwestia umorzenia postępowania w części. Istota sporu sprowadza się zaś do dokonania przez Sąd oceny, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, skutkujące odmową przyznania przedmiotowych płatności.
Zgodnie z ww. przepisem, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przepis ten stanowi zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego.
Wymaga podkreślenia, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hanower (pkt 52-53).
Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na tle art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, według treści którego, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W motywach wyroku w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna agencija) z 12 września 2013 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonując wykładni stwierdził, że cytowany przepis "należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku."
Istotne jest więc przy stosowaniu generalnej klauzuli obejścia prawa - bez względu na to, na której normie ona się opiera w danym przypadku – rozważenie elementów obiektywnych i subiektywnych. Element obiektywny sprowadza się do rozważenia, czy mimo formalnego przestrzegania wymogów stawianych przez regulacje europejskie, cel tych rozwiązań prawnych nie został osiągnięty, natomiast subiektywny element wymaga zbadania, czy wystąpił zamiar skorzystania z unormowań europejskich poprzez sztuczne wykreowanie przesłanek do skorzystania z nich.
W świetle wskazanych przepisów, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia: stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, w postaci woli uzyskania takich korzyści; wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Przy ocenie kwestii "sztucznego stworzenia warunków" nie można ograniczać się do działań samego wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14 ). Konieczne pozostaje zatem badanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.
Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26). Takie sztuczne stworzenie warunków może polegać na multiplikacji podmiotów, tj. na utworzeniu wielu podmiotów powiązanych, które w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono.
Zatem w rozpoznawanej sprawie, dla zastosowania sankcji wykluczającej możliwości skorzystania z dopłaty rolnej na skutek tego rodzaju nadużycia prawa, organy ARiMR powinny rozważyć wszechstronnie spełnienie przesłanek omawianej klauzuli – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych – wskazujących na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania zwiększonej płatności rolnej, wyrażających się w podziale jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy odrębne podmioty.
Niewątpliwie o naruszeniu art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 można mówić, gdy w toku postępowania administracyjnego zostanie ustalone, że obok osób fizycznych, powołane podmioty, zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez te podmioty na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne.
Analizując zgromadzony materiał dowodowy trzeba przyznać, że organy w rozpatrywanej sprawie rozważyły w wystarczający sposób spełnienie przesłanek omawianej klauzuli – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych. Organy obu instancji dokonując szczegółowej analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zasadnie, zdaniem Sądu doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności na 2007 r., skarżąca nie prowadziła samodzielnie działalności rolniczej.
W ocenie Sądu organy zebrały również w wystarczający do wydania rozstrzygnięcia sposób materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, a tym samym trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale także przeanalizowały istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, jak również pełnione przez P. M.funkcje w poszczególnych spółkach.
Organy obu instancji wskazały, że P. M., według stanu już na 2007 r., wspólnie z członkami najbliższej rodziny, zawiązał sześć spółek kapitałowych, składających odrębne od niego i (jego ówczesnej małżonki) R. M., wnioski o przyznanie płatności. P. i R. M., pozostający wówczas w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, zarejestrowali dodatkowo 6 spółek: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o., w których są jedynymi współwłaścicielami lub jedno z małżonków jest wspólnikiem, a drugim wspólnikiem jest [...] S.A. lub z niej wyodrębniony [...] Sp. z o.o. Wszystkie te podmioty, złożyły w 2006 r. odrębne wnioski o przyznanie płatności obszarowych. Z analizy struktury własnościowej tych podmiotów (wnioskujących odrębnie o płatności w 2006 r.) wynika, że bezpośrednio jako wspólnicy występują: P. M., R. M., [...] S.A. oraz wydzielona z niej [...] sp. z o.o. Pośrednio, własność udziałów we wszystkich opisanych wyżej spółkach skupiła się głównie w rękach P.M. oraz w niewielkim wymiarze R. M. (ówczesnej jego małżonki) i M. M. (jego ojca). Zatem spółki te są jedynie inną formą prawną posiadanego przez P. M. gospodarstwa. Dodatkowo wszystkie opisane podmioty wskazały jako swoją siedzibę ten sam adres tj., ul. [...],[...]. Co również istotne - praktycznie taki sam był również zakres ich działalności.
Słusznie zauważył organ odwoławczy, że analiza gruntów zadeklarowanych przez całą grupę podmiotów związanych z P. M. wykazała nieprzypadkową zbieżność ich położenia. Jak wynika z analizy struktury własnościowej gruntów rolnych będących składową gospodarstwa deklarowanego przez skarżącą w 2006 r., wśród zadeklarowanych 98 działek ewidencyjnych, 8 stanowiła własność P. M., a pozostałe stanowiły własność Skarbu Państwa pozostającą w zasobie ANR, w tym: 2 działki ewidencyjne użytkowane bezumownie przez [...] sp. z o.o., 80 działek ewidencyjnych wydzierżawionych przez P. M., 6 działek ewidencyjnych wydzierżawionych przez R. M., 2 działki ewidencyjne wydzierżawione przez [...] sp. z o.o. Skarżąca składała wnioski o przyznanie płatności w latach 2006, 2007. W latach kolejnych, regularnie zmieniały się zaś podmioty deklarujące konkretne grunty rolne objęte wnioskiem strony. W analizowanym okresie, o płatności do powyższych gruntów ubiegało się łącznie 34 odrębnie zarejestrowane podmioty.
W ocenie Sądu trafny jest wniosek organów, że działalność na przedmiotowych gruntach nadzorowana i zarządzana (kontrolowana) była przez P. M. jako wspólnika wszystkich wykazanych podmiotów. Zmiany posiadacza następowały na podstawie "umowy przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych" zawartych przez zainteresowane strony, przy czym żadna ze stron nie była posiadaczem samoistnym gruntu. Umowy przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów zawierane pomiędzy ww. podmiotami miały stanowić jedynie uzyskanie formalnego tytułu do pozornego wydzielenia gruntów. P. M. jako wspólnik skarżącej, zlecał za pośrednictwem prezesa spółki - ówczesnej swojej małżonki R. M. - wykonywanie prac sobie, jako właścicielowi spółki [...]. Wykonanie zleconych prac, wybiórczo kontrolowała osobiście R. M., a ponadto zatrudniała P. M., który również odpowiedzialny był za nadzór nad ich wykonywaniem. Jak zaś zeznała R. M. za przygotowywanie i składanie w imieniu spółki wszelkich wniosków, zmian i korekt przedkładanych w ARiMR odpowiadał P. M.. Wszystkie podmioty, niezależnie od województwa w którym położone są grunty wykazywane przez poszczególne podmioty, w 2006 r. zleciły wykonanie usług rolnych [...] S.A., której z kolei jedynymi akcjonariuszami byli P. M. oraz M. M., a w okresie późniejszym również firmie P. M. o nazwie [...]. Jak zaś wynika z protokołu z przesłuchania M. W.- pracownika ww. firmy o wszystkich pracach decydował P. M., który to po zakończeniu prac w jednym dniu, informował o miejscu pracy w dniu następnym. M. W. zeznał również, że gotówkę na uregulowanie zapłaty otrzymywał od szefa, tj. P. M..
Z powyższego wynika, że trafnie organ odwoławczy uznał, że to P. M. brał udział w załatwianiu wszystkich spraw analizowanych spółek, związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw, a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR. Sposób zorganizowania przez niego formy działalności podmiotów w których jest wspólnikiem prowadzi do stwierdzenia, że to nie wnioskująca o płatność skarżąca jest rolnikiem posiadającym zadeklarowane w przedmiotowym wniosku grunty rolne. Samo zaś założenie kolejnego podmiotu prawa handlowego (np. kolejnej spółki z o.o.) przez tą samą grupę osób, prowadzącego działalność rolniczą, nie będzie oznaczać automatycznie wykreowania nowego rolnika i gospodarstwa. Fakt, że nowa osoba prawna jest założona przez grupę osób fizycznych lub prawnych posiadającą już status rolnika, w świetle ww. definicji rolnika i gospodarstwa, wyklucza uznanie takiej osoby za nowego rolnika, w sytuacji zarządzania tym "nowym" gospodarstwem przez te same osoby czy grupę osób. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej, a także prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, parku maszynowego wskazuje, że skarżąca, znajdując się w grupie osób fizycznych lub prawnych zawiązanych przez P. M. prowadzącego jedno, spójne gospodarstwo, nie była w 2007 r. rolnikiem prowadzącym samodzielnie gospodarstwo rolne. Tym samym, skarżąca nie spełniła warunków do przyznania wnioskowanych płatności określonych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych. Analiza powiązań podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem, zarejestrowanych odrębnie w ewidencji producentów, wskazuje, że to P. M. jest rolnikiem prowadzącym działalność rolniczą w posiadanym przez niego gospodarstwie. To właśnie P. M. uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, którego część była przedmiotem deklaracji we wniosku złożonym przez skarżącą. Grunty rolne zgłaszane przez skarżącą, są de facto zarządzane przez tą samą osobę – P. M., a grunty zgłaszane do płatności odrębnie przez P. M. oraz spółki, w których jest on wspólnikiem, nie stanowią gospodarstw samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Wzajemne powiązania osobowe oraz biznesowe dają podstawy do twierdzenia, że podmioty te zostały zawiązane przez P. M. oraz grupę osób z nim związanych jedynie w celu stworzenia sztucznych warunków do otrzymania nienależnych płatności. Podejmowane więc przez wspólnika skarżącej – P. M. czynności, miały na celu obejście przepisów prawa.
Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez P. M. o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach, skutkowałoby otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składa kilkadziesiąt odrębnych wniosków. Uznać zatem należy, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.
Bezsporne jest, że podział dużego gospodarstwa między podmioty deklarujące do płatności mniejsze powierzchnie prowadzi do uzyskania sumarycznej płatności większej niż wynika to z przepisów o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższy podział jednego gospodarstwa rolnego, w przekonaniu Sądu, może polegać zarówno na przekazywaniu posiadanych i zgłaszanych dotychczas do płatności gruntów gospodarstwa na podstawie umowy dzierżawy innym podmiotom powiązanym, jak i na tworzeniu bądź wykorzystywaniu już istniejących spółek do nabywania gruntów we własnym imieniu, tak aby każdy z powiązanych podmiotów formalnie dysponował powierzchnią zapewniającą maksymalne wykorzystanie ww. płatności. Poza sporem jest, że wartość modulacji w sytuacji występującego podziału gruntów jednego gospodarstwa rolnego będzie niższa niż gdyby grunt ten został zgłoszony do płatności w całości przez jeden podmiot łącznie.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy organy zasadnie wywiodły, że skarżąca nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, a to P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. Słusznie przyjęły, że P. M. prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.
Reasumując, podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, dokumentów przedstawionych przez spółkę, dokumentów z ewidencji producentów rolnych oraz dokumentów włączonych do materiału dowodowego niniejszej sprawy, obrazują w wyczerpujący sposób powiązania personalne, majątkowe i funkcjonalne pomiędzy spółką, a innymi podmiotami, stanowią też istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Ponadto istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.
Skoro zatem działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania takiej korzyści, prowadzą do nieprzyznania korzyści (wedle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 oraz art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 jest oczywiste, że organy działały zgodnie z przywołanymi przepisami prawa wspólnotowego, co w zupełności, bez odwoływania się do pozostałych argumentów, w pełni uzasadniało odmowę przyznania skarżącej spółce wsparcia, o które wnioskowała.
Sztuczny podział gospodarstwa poprzez utworzenie spółek miał na celu zwiększenie maksymalnego limitu pomocy przysługującego jednemu beneficjentowi Zadaniem organów jest każdorazowe badanie, czy stosunki pomiędzy powiązanymi podmiotowo i przedmiotowo osobami są układane w sposób sztuczny w celu uzyskania korzyści finansowej. W wypadku stwierdzenia takiego faktu, organ zobowiązany jest odmówić przyznania dofinansowania.
W przekonaniu Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy ARiMR, stojąc na straży praworządności rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniły przy tym stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Organy ustaliły nowy stan faktyczny w sprawie, co oznacza, że dokonano nowych ustaleń, zatem nie może być mowy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Nawet zaś jeśli organy nie zastosowały się do wszystkich uwag i wskazań zawartych w wyroku tutejszego Sądu z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII Sa/Wa 227/14, nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy. Materiał dowodowy zebrany przez organy w niniejszej sprawie był wystarczający do wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Tym samym, dla wyjaśnienia sprawy nie było niezbędne przeprowadzenie dowodów z dokumentów uzupełniających wskazanych w piśmie procesowym skarżącej stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.