VIII SA/Wa 568/16

VIII SA/Wa 568/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Marek Wroczyński
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej wysokości opłaty za usługi opiekuńcze uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ II instancji", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. (dalej: "organ
I instancji", Burmistrz) z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2104 r.
w części dotyczącej wysokości opłaty za usługi opiekuńcze świadczone w okresie od [...] marca 2014 r. do [...] maja 2014 r.
Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:
W dniu [...] marca 2014 r. Burmistrz decyzją nr [...] przyznał A. Z. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, strona) świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w zakresie: pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opieka higieniczna wg. załącznika nr [...] do decyzji
w następujący sposób: od dnia [...] marca 2014 r. do [...] maja 2014 r. przez 5 dni roboczych w tygodniu po 2 godziny dziennie. Ustalono przy tym, że koszt jednej godziny usługi wynosi [...] zł, a usługi będą za odpłatnością w wysokości 60 % rzeczywistych kosztów, tj. [...] zł.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Burmistrz zmienił ww. decyzję w części dotyczącej ilości świadczonych usług opiekuńczych
w następujący sposób: w okresie od dnia [...] maja 2014 r. do [...] maja 2014 r. zwiększył przyznany zakres usług opiekuńczych z 2 godzin do 4 godzin dziennie, zgodnie z załącznikiem nr [...] do decyzji. Pozostałe ustalenia zawarte w zmienianej decyzji pozostały bez zmian.
Usługi opiekuńcze dla skarżącej były następnie przyznawane w powyższym zakresie i na podobnych warunkach (4 godziny dziennie przez 5 dni roboczych
w tygodniu) kolejnymi decyzjami Burmistrza: decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] od dnia [...] czerwca 2014 r. do [...] września 2014 r. oraz decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] od dnia [...] października 2014 r. do [...] lutego 2015 r.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżąca wniosła o wnikliwe rozpatrzenie problemu dotyczącego pracy opiekunek w zakresie faktycznego czasu poświęcanego przez nią na bezpośrednią opiekę dla podopiecznej. W swoim piśmie szczegółowo wyliczyła, ile czasu w okresie od marca 2014 r. do listopada 2014 r. opiekunka poświęciła na bezpośrednią opiekę nad nią, a ile czasu na dojście do innego podopiecznego. Uznała, że w ww. okresie opiekunki nie przepracowały u niej 58 godzin i 10 minut, bowiem każde należne jej 2 godziny skracały o 15 minut, aby
w tym czasie zdążyć dotrzeć do kolejnego podopiecznego. W związku z tym nadpłata przez nią za przyznane jej świadczenia wyniosły w powyższym okresie [...] zł.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Burmistrz na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zwrotu nadpłaty za czas "dotarcia" do miejsca świadczenia usług opiekuńczych.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że skarżąca podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzanego na okoliczność przyznania jej świadczeń opiekuńczych na okres od 1 czerwca 2015 r. zwróciła się również
o wydanie decyzji w sprawie zwrotu nadpłaty za czas dotarcia opiekunki do miejsca świadczenia usług opiekuńczych, nawiązując do pisma z dnia 22 grudnia 2014 r. Burmistrz w piśmie z dnia 14 stycznia 2015 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na pismo z dnia 22 grudnia 2014 r. szczegółowo omawiając podniesione w nim zarzuty,
z zaznaczeniem, iż opiekunki świadczące usługi opiekuńcze wykonują pracę u kilku podopiecznych w ciągu dnia i za każdym razem dokładają staranności, aby czas potrzebny na przemieszczenie się od jednego do drugiego podopiecznego był jak najkrótszy, np. przez analizę miejsca zamieszkania, a nadto wykorzystując go do załatwienia innych spraw związanych z opieką dla podopiecznego (np. zakupy, opłaty rachunków). Skarżąca była informowana w trakcie wywiadu środowiskowego
o tym, że opiekunka musi mieć czas na dojście do innego podopiecznego, minimalizując ten czas na rzecz sprawowania bezpośredniej opieki. Ponadto w tym czasie skarżąca potwierdzała na karcie pracy opiekunki określoną ilość godzin świadczonych usług opiekuńczych, nie odwoływała się od decyzji, które stawały się prawomocne.
W ocenie organu I instancji, żądanie zwrotu nadpłaty nie może zostać załatwione w formie decyzji administracyjnej, bowiem nie jest to sprawa
o charakterze administracyjnoprawnym. Jest to żądanie o charakterze cywilnoprawnym i jego ewentualne dochodzenie może nastąpić na drodze postępowania sądowego.
Na skutek zażalenia skarżącej, Kolegium zaleciło ponowne rozpatrzenie sprawy i przeanalizowanie kwestii objętej żądaniem strony podnosząc, że organ
I instancji nieprawidłowo określił przedmiot postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca zwracała się o zwrot tej części opłaty za usługi opiekuńcze, która - według jej oceny – została zawyżona przez to, że opiekunka nie sprawowała opieki przez czas wynikający z decyzji, tj. 2 godziny czy 4 godziny dziennie, lecz skracała go, wliczając do czasu sprawowania opieki czas na dojście.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji postanowieniem z dnia
[...] września 2015 r. po raz drugi odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zwrotu nadpłaty za nieprzepracowany czas opiekunek świadczących usługi z uwagi na fakt, iż tak sformułowane żądanie nie jest sprawą administracyjną, tylko cywilną.
Skarżąca od powyższego postanowienia złożyła zażalenie, na skutek którego Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. uchyliło zaskarżone postanowienie oraz zaleciło ponowne rozpatrzenie sprawy i przeanalizowanie kwestii objętej żądaniem strony podnosząc, iż organ I instancji nieprawidłowo określił przedmiot postępowania.
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Burmistrz, odmówił zmiany decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., zmienionej decyzją [...] z dnia [...]kwietnia 2014 r. w części dotyczącej wysokości opłaty za usługi opiekuńcze świadczone w okresie od 21 marca 2014 r. do 31 maja 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wykonując wyraźne wskazanie Kolegium, iż sprawę należy rozpoznać w trybie art. 155 k.p.a., przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność istnienia przesłanek do zmiany decyzji (wywiad środowiskowy, analiza kart czasu pracy opiekunek oraz ich oświadczenia). Burmistrz wskazał, że wyliczenia czasu pracy w pismach skarżącej z dnia 22 grudnia 2014 r. i 27 czerwca 2015 r. są wyłącznie jej oświadczeniem o codziennym wychodzeniu przez opiekunki zawsze 10-15 minut przed czasem, podczas gdy z oświadczeń opiekunek wynika, że co do zasady przestrzegały skrupulatnie czasu pracy, chociaż wychodziły 10-15 minut wcześniej, ale zawsze dbały, aby skarżąca była w pełni zaopiekowana. Opiekunki kończyły pracę zapewniane o tym, że w danym czasie podopieczna nie oczekuje od nich pomocy związanej ze świadczeniem usług i że mogą udać się do kolejnego podopiecznego. Nie zdarzyło się, aby opiekunka wyszła bez wykonania zgłaszanych potrzeb w ramach usług opiekuńczych i bez zapewnienia, że w danym czasie skarżąca nie oczekuje na pomoc.
Jednocześnie organ I instancji dokonał analizy materiału dowodowego pod kątem zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie jest spełniona przesłanka interesu społecznego, gdyż to właśnie
w interesie społecznym jest to, aby wszyscy korzystający z usług opiekuńczych traktowani byli w równy sposób. Zatem, jeśli istnieje potrzeba wcześniejszego wyjścia z uwagi na konieczność dojścia do kolejnego podopiecznego, to każdy z nich niekiedy musi liczyć się z taką sytuacją.
Organ I instancji uznał także, iż w tej sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka słusznego interesu strony, bowiem skarżąca nie poniosła żadnych ujemnych skutków wydanej decyzji. Podpisywanie przez nią kart pracy opiekunek świadczyło o tym, że akceptuje fakt wychodzenia opiekunek przed czasem, przy czym zawsze zapewniała o tym, iż wszystko jest wykonane. Poza tym postawa skarżącej, która dopiero po kilku miesiącach świadczonych usług zgłosiła ten fakt, świadczy o tym, iż nie była szczera wobec usługodawcy, a swoim zachowaniem wprowadzała w błąd, aby następnie zgłosić roszczenie pieniężne. Wobec powyższego, organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, na skutek którego Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza
i zaleciło ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przeanalizowanie kwestii objętej żądaniem strony.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 155 k.p.a., art. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwana dalej: u.p.s.), zgodnie z Uchwałą Nr CI/461/2010 r. Rady Miasta w P. z dnia 18 lutego 2010 r. w sprawie ustalenia szczegółowych warunków przyznawania oraz odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania, odmówił zmiany decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., zmienionej decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej wysokości opłaty za usługi opiekuńcze świadczonej w okresie od 21 marca 2014 r. do 31 maja 2014 r.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że u skarżącej w dniu 15 marca 2016 r. przeprowadzono kolejny wywiad środowiskowy, podczas którego wnioskodawczyni jednoznacznie nadal prosiła o zwrot nadpłaty za nieprzepracowany czas opiekunek w okresie od marca 2014 r. do 28 lutego 2015 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Ponadto poinformowała, że wielokrotnie zwracała się o zwrot tej części opłaty za usługi opiekuńcze, która - w jej ocenie – została zawyżona z uwagi na to, iż opiekunka nie sprawowała opieki przez czas określony w decyzji, tj. 2, a następnie
4 godziny dziennie, lecz skracała go o czas potrzebny na dojście do kolejnego podopiecznego. Organ I instancji odebrał od strony wyraźnie określone przez nią żądanie "zwrotu nadpłaty za nieprzepracowany czas opiekunek świadczonych usługi opiekuńcze". W toku postępowania po raz kolejny przesłuchano stronę oraz
w charakterze świadków opiekunki świadczące u niej pracę. Oprócz ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., Burmistrz wskazał, że
w spornym okresie w pobliżu miejsca zamieszkania skarżącej nie było innej osoby,
u której byłyby świadczone usługi opiekuńcze, dlatego też opiekunka, udając się do kolejnego podopiecznego musiała pokonać około 2-2,5 km, co na rowerze zajmuje około 10 minut. Analogiczna sytuacja miała miejsce i w drugą stronę; opiekunka musiała wyjść nieco wcześniej od innego chorego, aby zdążyć na czas do skarżącej. U podstaw takiej praktyki leży idea solidarności społecznej. Czas na przejście do poszczególnych podopiecznych rozkłada się na wszystkich, u których opiekunka świadczy usługi opiekuńcze.
Organ I instancji uznał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można ponad wszelką wątpliwość ustalić, że opiekunki zawsze wychodziły 15 minut wcześniej, jak twierdzi skarżąca. Jedna opiekunka zeznała, że było to od 10 do 15 minut wcześniej, druga że do 10 minut wcześniej, a trzecia zeznała, że nie było takiej sytuacji, aby wyszła wcześniej niż po upływie czasu, jaki był wskazany na karcie czasu pracy opiekunki. Jednak na wszystkich kartach czasu pracy opiekunek jest potwierdzenie skarżącej wykonania usług w pełnym wymiarze czasu.
Organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do zmiany decyzji ostatecznej
w trybie art. 155 k.p.a., bowiem nie przemawia za tym żadna z przesłanek zawartych w tym przepisie, tj. interes społeczny lub słuszny interes strony.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie.
W uzasadnieniu nadmieniła, że dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej
w P. (dalej: MOPS) w dniu [...] marca 2016 r. zapytała ją, czy ewentualnie wyraża zgodę, aby MOPS zwrócił jej nadpłatę w miesięcznych ratach poprzez obniżenie rachunków za usługi w ciągu kolejnych miesięcy, lecz ona nie wyraziła zgody na takie załatwienie sprawy. Od decyzji faktycznie nie odwoływała się, bo kilkakrotnie rozmawiała telefonicznie z MOPS i jednocześnie miała nadzieję, że poprawa stanu zdrowia pozwoli jej na całkowitą rezygnację z dalszej pracy opiekunek. Ma więc prawo wnioskować, że MOPS za wszelką cenę wskazuje, że nie liczy się obiektywna ocena stanu faktycznego, ale wola urzędnika.
Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji powtórzył przebieg postępowania oraz ustalenia i wnioski zawarte w decyzji organu I instancji, wskazując, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych, określonego w art. 155 k.p.a. Oceniając ustalony przez organ I instancji stan faktyczny, Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie poniosła żadnych ujemnych skutków z powodu wcześniejszych wyjść opiekunek, w zasadzie mało znaczących czasowo w zakresie sprawowanej opieki (około 10-15 minut). Poza tym skarżąca nigdy nie wnosiła uwag do sprawowanej przez nie opieki, co może oznaczać, że wykonywały one przy każdym wejściu wszystkie czynności wskazane w zakresie sprawowanej opieki ustalone w decyzji. Nadto zapewniane były przez skarżącą, że nie oczekuje od nich już pomocy, a dodatkowo to sama skarżąca pilnowała kończącego się czasu pracy, informując je o konieczności spieszenia się do kolejnego podopiecznego już na 15 minut przed upływem czasu wskazanego w karcie pracy.
W ocenie Kolegium, gdyby skarżąca już na początku świadczenia usług poinformowała organ I instancji, że nie godzi się na wcześniejsze kończenie pracy przez opiekunki, to z pewnością pilnowałyby one z wielką dokładnością czasu wyjścia od skarżącej. Tymczasem skarżąca dopiero po kliku miesiącach od rozpoczęcia świadczenia usług zgłosiła uwagi w tym przedmiocie i jednocześnie roszczenie finansowe, co można ocenić jako celowe wprowadzanie przez skarżącą
w błąd opiekunek (dziękowanie za pracę, pilnowanie, aby się nie spóźniły do kolejnego podopiecznego), a następnie żądanie zwrotu nadpłaty za nieprzepracowany przez nie czas u skarżącej.
Kolegium stwierdziło w konkluzji, że za zmianą decyzji w przedmiocie zmiany odpłatności przyznanych skarżącej usług opiekuńczych nie przemawia ani interes społeczny, ani też interes skarżącej. To właśnie w interesie społecznym jest, aby wszyscy korzystający z usług opiekuńczych traktowani byli jednakowo. Skarżąca godziła się na taki stan rzeczy, aby znikomą końcówkę czasu przeznaczonego dla niej opiekunka poświęciła na rzecz innych osób korzystających z opieki. Odnośnie do słusznego interesu strony, to Kolegium nie dopatrzyło się przyczyny wskazującej na interes skarżącej w zmianie decyzji ostatecznej w części dotyczącej wysokości opłaty, bowiem opieka była sprawowana w pełnym zakresie i prawidłowo.
Od tej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji
i zarzucając, iż argumenty wskazane przez Kolegium są niezgodne ze stanem faktycznym i z prawem. Skarżąca nadmieniła, że poprzez skracanie czasu pracy przez opiekunki, wykonywały one mniej obowiązków na jej rzecz przewidzianych
w załączniku nr [...] do decyzji. W ocenie skarżącej, przymusowe płacenie za coś, czego się nie otrzymuje, jest naruszeniem interesu osoby płacącej. Od pierwszego dnia pracy opiekunek skarżąca zwracała uwagę na skracanie czasu ich pracy, ale nie pisemnie, tylko telefonicznie, natomiast MOPS informował ją, że taka praktyka jest zgodna z "ideą solidarności społecznej", "zasadą równości wszystkich obywateli wobec prawa". Stanowisko Kolegium, że złożenie przez skarżącą pisma
z roszczeniami finansowymi dopiero w dniu 22 grudnia 2014 r. było jej celowym wprowadzeniem w błąd, umożliwiającym wykazanie i dochodzenie spornej kwoty, traktuje jako poważne naruszenie jej dóbr osobistych. Podkreśliła, że dyrektor MOPS pośrednio przyznała zasadność przedmiotowych roszczeń, jeśli zaproponowała skarżącej zwrot nadpłaty w miesięcznych ratach.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy administracji
w przedmiotowej sprawie prowadziły postępowanie w trybie art. 155 k.p.a., z którego wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być
w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie administracyjne prowadzone w powyższym trybie jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest weryfikacja decyzji ostatecznej, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Z wykładni gramatycznej ww. przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji;
2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;
3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wystarczy zaistnienie jednej z tych przesłanek).
Zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie; nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą przemawiał "słuszny interes strony" (por. Komentarz do art. 155 k.p.a., Andrzej Wróbel, publ. Lex). Tymczasem w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy brak jest jakiejkolwiek zgody skarżącej na zmianę decyzji ostatecznej Burmistrza
z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]), zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]).
Skarżąca od 22 grudnia 2014 r. domagała się zwrotu nadpłaty za nieprzepracowany czas opiekunek świadczących usługi opiekuńcze na jej rzecz
w oparciu o ww. decyzję ostateczną. Na podstawie tej decyzji od 21 marca 2014 r. do 4 maja 2014 r. skarżącej przyznano świadczenia opiekuńcze w jej miejscu zamieszkania w wymiarze 2 godzin dziennie przez 5 dni roboczych w tygodniu. Natomiast od 5 maja 2014 r. ten wymiar świadczeń opiekuńczych zwiększył się do 4 godzin dziennie przez 5 dni roboczych w tygodniu.
Skarżąca na rozprawie sądowej w dniu 29 grudnia 2016 r. oświadczyła, że zaskarżona decyzja nie była zgodna z jej intencją, ponieważ żądała zwrotu nadpłaty za nieprzepracowany u niej czas pracy opiekunek, który każdorazowo wynosił 15 minut mniej (na każde 2 godziny), aniżeli wynikało to z decyzji ostatecznej. Nie wyrażała zgody na zmianę decyzji ostatecznej (protokół rozprawy - k. 22 akt sądowych).
W związku z powyższym, organ I instancji, który miał wykonać zalecenia Kolegium co do rozpoznania sprawy w trybie art. 155 k.p.a., nie uzyskał w toku ponownego rozpatrzenia sprawy wyraźnej zgody skarżącej na zmianę decyzji ostatecznej w części dotyczącej wysokości opłaty za usługi opiekuńcze świadczone w okresie od 21 marca 2014 r. do 31 maja 2014 r. Kolegium nie zwróciło uwagi na brak tej przesłanki i błędnie utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Burmistrza, naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy, uruchamiając
w przedmiotowej sprawie tryb nadzwyczajny, nie zbadały również innej przesłanki koniecznej dla zastosowania art. 155 k.p.a., tj. czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej.
Stąd, zdaniem Sądu, nie było podstaw w tej sprawie do wydania merytorycznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ organy ustosunkowały się jedynie do jednej przesłanki: czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Organ I instancji w swoich kolejnych rozstrzygnięciach nawiązywał do wytycznych i wskazań Kolegium, które dwukrotnie uchylało postanowienia Burmistrza o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego o zwrot żądanej przez skarżącą nadpłaty oraz jednokrotnie uchylało decyzję Burmistrza o odmowie zmiany decyzji ostatecznej w części dotyczącej wysokości opłaty za usługi opiekuńcze. Jednak, kierując sprawę do Sądu w związku ze skargą skarżącej na decyzję ostateczną z dnia [...] maja 2016 r., nie dołączył do akt administracyjnych następujących orzeczeń Kolegium: postanowienia uchylającego do ponownego rozpatrzenia postanowienie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015 r., postanowienia
z dnia [...] października 2015 r. uchylającego postanowienie Burmistrza z dnia
[...] września 2015 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. uchylającej decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2015 r. W aktach sprawy brak jest również dołączonych zażaleń skarżącej składanych na postanowienie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015 r. i postanowienie Burmistrza z dnia [...] września 2015 r., jak również odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2015 r. Poza tym
w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organy powołują się na pismo skarżącej
z dnia 27 czerwca 2015 r. z kolejnym żądaniem zwrotu nadpłaty, którego również brak w aktach administracyjnych.
Powyższe stwierdzone braki w przedstawionej przez Kolegium dokumentacji administracyjnej w związku ze złożoną przez skarżącą skargą uniemożliwiają Sądowi pełną kontrolę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Przede wszystkim Sąd nie ma możliwości zbadania treści i zakresu wytycznych zawartych w orzeczeniach Kolegium, uchylających rozstrzygnięcia organu I instancji, środków odwoławczych skarżącej oraz jej drugiego pisma z zawartością rozszerzonego żądania o okres od grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2015 r., I SA/Kr 1191/15, publ. Lex nr 1938998).
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że organy orzekające w tej sprawie nie rozpoznały istoty sprawy, tj. żądania, które skierowała do nich skarżąca.
Z uzasadnienia kontrolowanych decyzji wynika, że tryb postępowania w celu rozpoznania tegoż żądania został zdeterminowany wytycznymi Kolegium (których Sąd bliżej nie zna z uwagi na brak decyzji uchylających w aktach). Jednak, jak już wyżej wskazano, nie rozważono wszystkich koniecznych przesłanek, które muszą zaistnieć łącznie, do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Niewątpliwie nie było w toku postępowania złożonego przez skarżącą wniosku o zmianę decyzji przyznającej jej usługi opiekuńcze za okres od 21 marca 2014 r. do 31 maja 2014 r. w części dotyczącej wysokości opłaty za świadczone w tym czasie usługi opiekuńcze. Natomiast wszczęcie z urzędu takiego postępowania ma charakter uznaniowy.
Skarżąca de facto nie kwestionowała wysokości stawki określonej w decyzji ostatecznej, tj. [...] zł za pełną godzinę świadczonych usług z uwzględnieniem obniżenia tej odpłatności wobec niej do 60 % rzeczywistych kosztów, tj. [...] zł. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że w MOPS w P. istniała taka organizacja pracy opiekunek, że mogły one wychodzić kilkanaście minut wcześniej od podopiecznego, aby dotrzeć na czas do kolejnej osoby. Tę stosowaną tam praktykę organy orzekające uznały za prawidłową, realizowaną w ramach interesu społecznego, aby wszyscy korzystający z usług opiekuńczych traktowani byli w równy sposób.
Sąd nie podziela stanowiska organu, że słuszny interes strony oraz interes społeczny przemawiają za tym, żeby skarżąca ponosiła odpłatność za pełną godzinę świadczonych usług opiekuńczych w sytuacji, kiedy opiekunka przepracowała u niej mniej, aniżeli tę godzinę. To właśnie tzw. "słuszny interes strony" wymaga, aby skarżąca płaciła tylko za rzeczywisty czas pracy opiekunek.
Ośrodek pomocy społecznej ustala w decyzji administracyjnej zakres usług opiekuńczych, okres i miejsce świadczenia, uwzględniając szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze (art. 50 ust. 6 i ust. 7 u.p.s.
w związku z art. 106 ust. 1 u.p.s.). Wszelkie rozliczenia związane z odpłatnością wynikającą z takiej decyzji administracyjnej powinny odbywać się więc również
w trybie administracyjnym (art. 104 § 1 k.p.a.), a nie cywilnym, jak to pierwotnie wskazywał Burmistrz, odmawiając wszczęcia postępowania. W szczególności w tej sprawie warunki odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze ustalane są na podstawie uchwały Rady Miasta P. z dnia 18 lutego 2010 r., Nr CI/461/2010 (§ 7
i § 11 ust. 2).
W związku z powyższym Sąd uznał, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy, bowiem nie zbadały wszystkich przesłanek niezbędnych do uruchomienia trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a. i nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego, który miałby odzwierciedlenie w kompletnych aktach administracyjnych, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 54 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji w pierwszej kolejności uzupełni brakującą ww. dokumentację w aktach administracyjnych, odbierze od skarżącej wyraźne stanowisko, czy zgadza się na zmianę przedmiotowej decyzji ostatecznej, jeśli tak, to w jakim zakresie, a po uzyskaniu zgody strony rozważy czy rozpoznanie jej roszczenia zrealizuje się przez zastosowanie trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a. dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej w części dotyczącej wysokości opłaty za świadczone w tym czasie usługi opiekuńcze, z uwzględnieniem wskazań Sądu.
W sytuacji braku zgody skarżącej, organ I instancji rozpozna przedmiotowe żądanie na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 50 ust. 6 i ust. 7 u.p.s. w związku z § 7
i § 11 ust. 2 Uchwały Rady Miasta P. Nr CI/461/2010 z dnia 18 lutego 2010 r., dokonując wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145
§ 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.