VIII SA/Wa 549/22

VIII SA/Wa 549/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur
Renata Nawrot
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1152
art. 19 ust. 3
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy w P. (dalej: "organ" lub "Rada Gminy"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U z 2019 r., poz. 506; dalej "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 3 z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U z 2018 r., poz. 1152
i 1629 dalej też jako "u.z.z.w.") podjęła w dniu 9 lipca 2019 r. uchwałę nr [...]
w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P..
Pismem z 30 czerwca 2022 r. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę. Autor skargi zarzucił istotne naruszenie następujących przepisów prawa tj.:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez:
- brak faktycznego określenia w treści § 4 ust. 1 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez gminę w zakresie jakości dostarczanej poprzestając jedynie na wskazaniu obowiązku zapewnienia wody o jakości przeznaczonej do spożycia
w sposób ciągły i niezawodny, co nie wypełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie,
- brak określenia w § 4 ust. 2 regulaminu poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne w zakresie ciśnienia wody, poprzestając jedynie na ogólnikowym sformułowaniu, że gmina zapewnia w posiadanej sieci odpowiednie ciśnienie wody, o wielkości wynikającej z warunków technicznych przyłącza, nie wskazując obowiązku przedsiębiorstwa do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody,
- brak określenia w § 4 ust. 3 regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne w zakresie jakości ścieków, dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń, poprzestając jedynie na zobowiązaniu gminy do odbierania ścieków w sposób ciągły, o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami, w ilości określonej w dokumentacji projektowej i warunkach przyłączenia, nie wskazując szczegółowych parametrów ścieków,
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku art. 19. ust 2 u.z.z.w. poprzez:
- zobowiązanie odbiorcy w § 5 pkt 3 regulaminu do zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych do pomieszczenia, w którym zainstalowany jest wodomierz główny, co stanowi próbę ukształtowania przyszłej odpowiedzialności stron umowy ze zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania,
- zobowiązanie odbiorcy w § 5 pkt 8 regulaminu do informowania gminy
o zmianach stanu prawnego nieruchomości,
- uzależnienie w § 7 ust. 1 i 2 regulaminu zawarcia umowy od spełnienia przez odbiorcę warunków technicznych przyłączenia do sieci oraz wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości lub uprawdopodobnienia faktu korzystania
z przyłączonej nieruchomości przy jej nieuregulowanym stanie prawnym, przez co na przyszłego odbiorcę zostały nałożone obowiązki nie znajdujące odpowiedniego oparcia w ustawie,
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w Regulaminie materii, która powinna zostać zawarta w umowie polegające na wskazaniu w § 10 i § 11 regulaminu warunków zawarcia, rozwiązania, wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie
w wodę i odprowadzenie ścieków, podczas gdy kwestia ta kwestia powinna zostać uregulowana wyłącznie w umowie,
4. art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 19 ust.5 pkt 4 u.z.z.w. poprzez nałożenie
w § 19 ust. 3 regulaminu, który został powtórzony w § 22 ust. 4 oraz z w § 23 obowiązku wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z gminą, bowiem przepis ten nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej,
5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 5 u.z.z.w poprzez:
- ustanowienie w § 21 ust. 1 i 2 regulaminu koniecznych minimalnych elementów wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci oraz koniecznych załączników do tego wniosku, w postaci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapę sytuacyjną, podczas gdy w zakresie delegacji ustawowej nie wynika uprawnienie do określenia w regulaminie formy i treści wniosku
o wydanie warunków technicznych,
6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5pkt 4 i 5 u.z.z.w. poprzez określenie w § 24 ust. 2 regulaminu możliwości odmowy wydania warunków technicznych, co pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., gdyż w świetle regulacji ustawowych gmina ma wyłącznie uprawnienie do wydawania warunków technicznych przyłącza do sieci, technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, nie ma zaś kompetencji do odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci,
7. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez zawarcie w § 25 regulaminu możliwości umownego uzależnienia osoby ubiegającej się
o przyłączenie do sieci od wspólnej realizacji inwestycji, podczas gdy ustawa nie upoważnia do regulowania tej kwestii w regulaminie,
8. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5pkt 8 u.z.z.w. poprzez określenie w § 29 ust. 2 regulaminu, że reklamację dotyczącą ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości opłat za usługi składa się w formie pisemnej, podczas gdy ustawodawca nie określił szczegółowo formy reklamacji,
9. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 31, że zapewnienie dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży, kiedy nie jest możliwe określenie ilości wody pobieranej na cele przeciwpożarowe, a jej zapewnienie jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego i rozliczenia dokonuje gmina na podstawie cen i stawek określonych w taryfie,
10. naruszenie art. 87 Konstytucji RP o hierarchicznym statusie źródeł prawa poprzez określenie w § 33 załącznika do uchwały, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na tej podstawie.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w punkcie II skargi przepisów uchwały Rady Gminy jako naruszających prawo w sposób istotny.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął ww. zarzuty skargi. Wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Również pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na określenie pominiętych elementów regulaminu
w odrębnej uchwale. Przekroczenie delegacji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego stanowi zaś w istocie naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z przepisem ustawy stanowiącym upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu skarga jest niezasadna. Uchwała została bowiem przesłana do Wojewody, który nie zakwestionował jej zapisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 j.t., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz
z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice danej sprawy wyznacza przy tym jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy", jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza bowiem, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze.
Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.
Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne
z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki
z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).
Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 u.z.z.w., z którego wynika, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody
i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).
Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka
i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że
w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale
w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator.
O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego.
Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi.
Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4) warunki przyłączania do sieci;
5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo -kanalizacyjnych;
6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody
i odprowadzaniu ścieków;
9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Sąd zaznacza, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji
w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ww. ustawy przesądzają
o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie
z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19).
Zdaniem Sądu, podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada Gminy faktycznie nie określiła w treści § 4 ust. 1 regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez gminę w zakresie jakości dostarczanej wody poprzestając jedynie na wskazaniu obowiązku zapewnienia wody o jakości przeznaczonej do spożycia w sposób ciągły i niezawodny, co nie wypełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie. W § 4 ust. 2 regulaminu nie określiła poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne w zakresie ciśnienia wody, poprzestając jedynie na ogólnikowym sformułowaniu, że gmina zapewnia
w posiadanej sieci odpowiednie ciśnienie wody, o wielkości wynikającej z warunków technicznych przyłącza, nie wskazując obowiązku przedsiębiorstwa do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody. W § 4 ust. 3 regulaminu brak jest zaś określenia w minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne w zakresie jakości ścieków i dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń. Organ poprzestał bowiem jedynie na zobowiązaniu gminy do odbierania ścieków
w sposób ciągły, o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami,
w ilości określonej w dokumentacji projektowej i warunkach przyłączenia, nie wskazując szczegółowych parametrów ścieków.
W związku z powyższym, prawidłowo wskazał skarżący, że Rada Gminy nie ustaliła minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ciśnienie, ilość, jakość), trafnie powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Regulamin powinien określać minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a w szczególności poziom ciśnienia dostarczanej wody oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody, sposobu odprowadzania ścieków. Brak szczegółowych unormowań w tym zakresie
w konsekwencji stanowi naruszenie powołanego przepisu. Dlatego należy uznać, że Rada Gminy naruszyła w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., bowiem w akcie prawa miejscowego nie określiła koniecznej regulacji wynikającej z upoważnienia ustawowego. Powyższe stanowi pominięcie uchwałodawcze, skutkujące stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały.
Słusznie wskazał skarżący, że zobowiązanie odbiorcy w § 5 pkt 3 regulaminu do zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych do pomieszczenia, w którym zainstalowany jest wodomierz główny stanowi próbę ukształtowania przyszłej odpowiedzialności stron umowy ze zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania. Nie znajduje również uzasadnienia zobowiązanie odbiorcy w § 5 pkt 8 regulaminu do informowania gminy o zmianach stanu prawnego nieruchomości czy też uzależnienie
w § 7 ust. 1 i 2 regulaminu zawarcia umowy od spełnienia przez odbiorcę warunków technicznych przyłączenia do sieci oraz wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości lub uprawdopodobnienia faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości przy jej nieuregulowanym stanie prawnym. Na przyszłego odbiorcę nałożono bowiem obowiązki nie znajdujące odpowiedniego oparcia w ustawie. Jednostronne nakładanie na obywateli obowiązków nie jest zaś dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową i unormowała w regulaminie kwestie, które powinny zostać zawarte w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. W § 10 i § 11 regulaminu wskazano bowiem warunki zawarcia, rozwiązania, wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków, podczas gdy kwestie te powinny zostać uregulowane wyłącznie w umowie
o świadczenie usług. Określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - Rada Gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.
Nieprawidłowe jest także nałożenie obowiązku wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z gminą w § 19 ust. 3, a następnie w § 22 ust. 4 oraz z w § 23 regulaminu bowiem przepisy te nie znajdują oparcia w delegacji ustawowej. Doszło również do naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 i 5 u.z.z.w. poprzez ustanowienie w § 21 ust. 1 i 2 regulaminu koniecznych minimalnych elementów wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci oraz koniecznych załączników do tego wniosku,
w postaci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapy sytuacyjnej. W zakresie delegacji ustawowej nie wynika bowiem uprawnienie do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o wydanie warunków technicznych.
Z regulacji art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci
i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z kolei z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wynika, że umowa, o której mowa w ust. 1 (o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków - przypis Sądu), może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości
o nieuregulowanym stanie prawnym. Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że ustawodawca wyszedł z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy osoba zamierzająca zawrzeć umowę dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości. Inaczej mówiąc analizowany przepis wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Regulacja § 20 regulaminu jest zatem sprzeczna z treścią art. 6 ust. 4 u.z.z.w.
Ustawodawca nie sformułował także żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. Wprowadzenie dodatkowych obowiązków po stronie podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy, nieprzewidzianego przez ustawodawcę, stanowi z jednej strony niedopuszczalną modyfikację unormowań ustawowych, a z drugiej nakłada na obywateli obowiązek aktem podustawowym. Pozbawiony jest zatem podstaw prawnych zapis § 21 ust. 2 regulaminu, w którym wprowadzono wymóg dołączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Ustalenia regulaminu mają zawierać się w delegacji ustawowej do jego uchwalenia, o której stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Uchwała rady gminy nie może rozszerzać tego katalogu o dodatkowe obowiązki.
Trafnie wskazał skarżący, że poprzez określenie w § 24 ust. 2 regulaminu możliwości odmowy wydania warunków technicznych doszło do naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w., bowiem powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. W świetle bowiem regulacji ustawowych gmina ma wyłącznie uprawnienie do wydawania warunków technicznych przyłącza do sieci, technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, nie ma zaś kompetencji do odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci.
Zgodzić się też należy z Prokuratorem, że zawarcie w § 25 regulaminu możliwości umownego uzależnienia osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci od wspólnej realizacji inwestycji narusza prawo, bowiem ustawa nie upoważnia do regulowania tej kwestii w regulaminie.
Ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., wskazując sposób załatwienia reklamacji, nie określił szczegółowo formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Określenie w § 29 ust. 2 regulaminu, że reklamację dotyczącą ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości opłat za usługi składa się w formie pisemnej stanowi ograniczenie formy, w jakiej można dokonać takiej czynności.
W u.z.z..w. brak jest delegacji do określenia w regulaminie dostarczania wody
i odprowadzania ścieków tego typu ograniczeń. Brak jest zatem podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia w odniesieniu wyłącznie do formy pisemnej korespondencji. Ustawodawca nie określił bowiem szczegółowo formy takiej reklamacji. Taka regulacja niewątpliwie ogranicza więc prawa odbiorcy do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług. W ocenie Sądu usługobiorca może złożyć reklamację również ustnie (np. w siedzibie przedsiębiorstwa do protokołu, podpisując zgłoszenie reklamacji). Ograniczenie wyłącznie do formy pisemnej stanowi zaś naruszenie upoważnienia ustawowego.
Wskazanie przez organ w § 31 regulaminu, że zapewnienie dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku
z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. bowiem nie jest możliwe określenie ilości wody pobieranej na cele przeciwpożarowe, a jej zapewnienie jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego i rozliczenia dokonuje gmina na podstawie cen i stawek określonych w taryfie. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne obciąża obowiązek publiczny zapewnienia wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Z upoważnienia ustawowego nie wynika natomiast obowiązek zawierania umów cywilnych z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym przez gminę.
Sąd za zasadny uznał także zarzut skargi dotyczący naruszenia konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa poprzez sformułowanie w § 33 regulaminu zapisu odsyłającego w sprawach nieuregulowanych regulaminem do obowiązujących przepisów prawa, w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę
i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.
Z uwagi na wskazane uchybienia, które stanowią istotne naruszenie prawa, Sąd biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.