VIII SA/Wa 548/24

VIII SA/Wa 548/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Mazur
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. ,145 par. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie utwardzenia placu z ekranami dźwiękoszczelnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 21 lutego 2024 r.; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z 21.05.2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z 21.02.2024 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek S. J. w sprawie utwardzonego placu z ekranami dźwiękoszczelnymi, częściowo zadaszonego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości O. gm. J..
Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym.
Przedmiotem sprawy są wnioski S. J. (dalej: skarżący) z 3.01.2019 r. i 18.01.2019 r. dotyczące obiektów i urządzeń usytuowanych w O. gm. J.. Przedstawiając przebieg postępowania MWINB wskazał m. in. na wyrok WSA w Warszawie z 24.02.2022 r. VIII SA/Wa 601/21 uchylający wyrok WSA w Warszawie z 18.11.2021 r., postanowienie MWINB Nr [...] z 28.05.2021 r. oraz postanowienie PINB w R. Nr [...] z 12.04.2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, nadto wyrok WSA w Warszawie z 25.07.2019 r. VIII SA/Wa 352/19 uchylający postanowienie MWINB Nr [...] z 20.03.2019 r. i postanowienie PINB w R. Nr [...] z 11.02.2029 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Podniósł, iż PINB w R. zawiadomieniem z 14.09.2022 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego m. in. w sprawie utwardzonego placu z ekranami dźwiękoszczelnymi, częściowo zadaszonego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości O. gm. J.. W/w decyzją z 21.02.2024 r. organ I instancji umorzył postępowanie uznając, iż skarżący nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania lecz interes faktyczny.
W odwołaniu skarżący zarzucił, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę tez zawartych w wyroku VIII SA/Wa 352/19 wskazujących, że gdyby nawet działka skarżącego nie sąsiadowała bezpośrednio z zakładem to z okoliczności tej nie wypływa uprawniony wniosek o braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o zbadanie legalności wykonanych na terenie zakładu robót związanych z funkcjonowaniem określonej działalności gospodarczej generującej uciążliwości w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiednich, nie tylko bezpośrednich. Nadto podniósł, że interes prawny można wywodzić nie tylko z norm prawa administracyjnego materialnego lecz i prawa cywilnego i innych gałęzi prawa. Objęcie nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie zaś oznaczało, ze właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postepowaniu, niezależnie od tego czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję MWINB powołując się na art. 153 p.p.s.a. przytoczył tezy z w/w wyroków WSA i podzielił stanowisko BINB w R. o braku przymiotu strony skarżącego. Podniósł, że skarżący w swym piśmie z 6.02.2019 r. wskazywał na uciążliwości stwarzane przez zakład znacznie wykraczające poza granice zajmowanego przezeń terenu – wzmożony hałas do późnych godzin nocnych, drgania i zapylenie wywołane pracą maszyn i urządzeń, emisję spalin wywołaną przez nadmierny ruch samochodów ciężarowych itd., a zatem niedozwolone immisje w rozumieniu art. 144 k.c. MWINB wskazał, że skarżący jest właścicielem działki o nr ew. [...], która znajduje się w odległości ok. 77m od działki o nr ew. [...] oraz ok. 179 m od najdalej wysuniętego obiektu na działce nr ew. [...] (węzła betonowego). Przedmiotowy plac utwardzony z ekranami dźwiękoszczelnymi znajduje się w odległości ok. 209 m od nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Przeprowadzona (na wniosek Starostwa Powiatowego w R.) w [...] spółka z o.o. kontrola wykazała, że na terenie zakładu występuje emisja zorganizowana z instalacji technologicznej służącej do magazynowania surowców do produkcji betonu (cement, popiół) składająca się z 3 silosów podczas której nie stwierdzono naruszeń decyzji Starosty R. [...] z 1.03.2017 r. udzielającej pozwolenia na wprowadzanie zanieczyszczeń pyłowych do powietrza z instalacji technologicznej. Występująca emisja niezorganizowana obejmująca magazynowanie materiałów sypkich (surowców) luzem, w pryzmach na placach magazynowych oraz ruch pojazdów na terenie zakładu nie wymaga uregulowania formalno – prawnego. Przeprowadzona kontrola nie wykazała pylenia z miejsca magazynowania surowców, składowania kruszywa kamiennego, na wysokości działki skarżącego nie stwierdzono śladów siwego pyłu mogącego pochodzić z terenu zakładu, nie stwierdzono pylenia z terenu zakładu – emisja niezorganizowana. Słyszana była natomiast praca instalacji do produkcji betonu (odgłosy pracy taśmociągu), w trakcie oględzin prowadzona była produkcja betonu. Spółka nie posiada decyzji określającej dopuszczalne poziomy emisji hałasu do środowiska. Obecne przepisy przewidują, że postepowanie w przedmiocie wydania decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu jest wszczynane i prowadzone z urzędu przez starostę i dopiero po wydaniu takiej decyzji możliwe będzie przeprowadzenie przez pracowników WIOŚ kontroli przestrzegania warunków określonych w takiej decyzji.
W ocenie MWINB nie naruszone zostały warunki techniczno-budowlane (zachowane normy odległościowe) oraz warunki ochrony środowiska (protokolarne potwierdzenie braku pylenia), zaś pozostałe przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie mają zastosowania w sprawie. Jednocześnie zdaniem MWINB w stanie faktycznym sprawy nie występują żadne immisje (pomiary hałasu można wykonać dopiero po wydaniu decyzji j/w), zatem nie można uznać, że skarżący ma własny, zindywidualizowany interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący podczas prowadzenia postępowania nie przedstawił dokumentacji na potwierdzenie swojego stanowiska, w szczególności pomiarów hałasu. Organ podniósł, że organ administracji publicznej przed którym toczy się postępowanie z urzędu obowiązany jest ustalić czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie (art. 61 § 4 kpa). Odnośnie przedstawionych zarzutów z odwołania wskazał, że nie zawierają one informacji o faktycznych ograniczeniach i utrudnieniach w korzystaniu z nieruchomości skarżącego, zatem nie zasługują na uwzględnienie.
W skardze do WSA w Warszawie skarżący zarzucił, że charakter zabudowy zakładu i prowadzonej w nim działalności nie ma funkcji tożsamej z otaczającą zabudową, w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu istnieje zabudowa zagrodowa – budynki mieszkalne i gospodarcze. Budowa zakładu nie stanowiła kontynuacji funkcji występującej na tym obszarze. Ze względu na stwarzane przez działalność zakładu uciążliwości skarżący nie zgadza się z poglądem o braku zindywidualizowanego interesu prawnego w sprawie, obszar oddziaływania jednoznacznie wykracza poza granice zainwestowanego terenu. Emisja hałasu, zanieczyszczeń generowanych przez zakład stanowi bowiem istotną uciążliwość dla zabudowy zlokalizowanej na okolicznych działkach, nawet tych nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Podniósł też, że MWINB nie dokonał wszechstronnej analizy sprawy i należycie jej nie uzasadnił. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji (pismo z 29.08.2024 r. k.48 – 53 akt).
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, Sąd podkreśla, że sprawa zainicjowana wnioskami skarżącego z 3.01.2019 r. i 18.01.2019 r. dotyczącymi obiektów i urządzeń usytuowanych w O. gm. J.. z była już przedmiotem kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z 25 lipca 2019 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 352/19 uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 marca 2019 r. Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 11 lutego 2019 r. Nr [...].
W rozważaniach Sąd podkreślił, że z pism skarżącego inicjujących przedmiotowe postępowanie nie wynika fakt bezpośredniego sąsiedztwa z działkami na których zlokalizowane są sporne obiekty, a twierdzenie że działki te oddziałują na nieruchomość, którą skarżący użytkuje. Zauważył, że gdyby nawet działki te nie sąsiadowały bezpośrednio z działką skarżącego to z okoliczności tej nie wypływa jednak jeszcze uprawniony wniosek o braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu mającym na celu zbadanie legalności dokonanych na działce nr [...] i [...] robót zwłaszcza, iż związane są one z funkcjonowaniem określonej działalności gospodarczej, generującej uciążliwości w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiednich (nie tylko - jak twierdzi skarżący bezpośrednich).
Sąd w uzasadnieniu wyroku nie podzielił również poglądu organów, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego skarżącego jedynie z norm prawa administracyjnego materialnego. Wskazał, że zadaniem organów w przedmiotowym postępowaniu jest ustalenie, przy uwzględnieniu rodzaju i charakterystyki spornych obiektów, wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tymi obiektami ograniczenia zagospodarowania znajdującego się w jego otoczeniu terenu, oraz wyznaczenie na ich podstawie obszaru oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego jak również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w Kodeksie cywilnym i innych ustawach. Sąd zauważył, że zachowanie norm odległościowych tej inwestycji od nieruchomości skarżącego jest tu z pewnością kryterium niewystarczającym i podkreślił, iż sama tylko potencjalna możliwość negatywnej ingerencji planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią (niekoniecznie bezpośrednio stykającą się z działką na której inwestycja ta ma być realizowana) skutkuje powstaniem, po stronie właścicieli działki sąsiedniej, statusu strony postępowania w sprawie której przedmiotem jest samowola budowlana na działce sąsiedniej. W ocenie Sądu objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem, również niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Zaprezentowaną wyżej ocenę podzielił WSA w wyroku z 24.02.2022 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 601/21) podnosząc też, że dla oceny przymiotu strony nie ma znaczenia okoliczność ewentualnego braku ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji, zatem w niniejszej sprawie nie można wykluczać, że także w odniesieniu do kwestii immisji pośrednich tj. hałasu, zapylenia, zadymienia, nadmiernej emisji spalin związanego z działalnością betoniarni skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalności budowy tego zakładu.
Podkreślić należy, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., gdyż kontrolowane decyzje poprzedzone są przytoczonymi wyżej wyrokami tut. Sądu z 25 lipca 2019 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 352/19) i 24.02.2022 r. (VIII SA/Wa 601/21). Zgodnie bowiem z ww. przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie.
Biorąc pod uwagę wiążący charakter cyt. wyroków, rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku. Jednocześnie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Powyższe wyroki wiązały zatem organy administracji przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu zaskarżonych decyzji oraz wiążą również Sąd rozpoznający skargę strony.
Przepisy kodeksu cywilnego odnoszące się do immisji zostały wówczas uznane za samodzielną normę prawną pozwalającą na weryfikację interesu prawnego strony. Wskazać zatem należy, że skoro stwierdzone podczas oględzin odgłosy pracy taśmociągu generowały hałas związany z pracą instalacji do produkcji betonu, to tak jak przesądził Sąd w w/w wyrokach, dla oceny przymiotu strony nie ma znaczenia okoliczność ewentualnego braku ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji. Zatem już z tej okoliczności wysnuć należy wniosek o istnieniu po stronie skarżącego przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zauważyć też należy, że jak wynika z uzasadnienia decyzji PINB w R. z 21.02.2024 r. w trakcie oględzin nie działało urządzenie dla którego na działce nr ew. [...] wbudowane są szyny, zatem logicznym jest, że do hałasu związanego z pracą instalacji do produkcji betonu dojdzie ten, generowany przez niedziałające w dniu oględzin urządzenie. Okoliczność, że Spółka nie posiada decyzji określającej dopuszczalne poziomy emisji hałasu do środowiska jest więc irrelewantna dla oceny interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu.
Na marginesie zauważyć należy, iż skarżący w swych wnioskach inicjujących postępowanie podnosił też okoliczność wywoływania drgań przez betoniarnię, które oddziaływują na jego nieruchomość, do czego w żaden sposób nie odniosły się organy w kontrolowanych decyzjach nie dokonując ustaleń na tę okoliczność.
Reasumując, zdaniem Sądu, w skardze skutecznie zarzucono nieuwzględnienie ocen prawnych wyrażonych w wyrokach WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 352/19 i VIII SA/Wa 601/21 w zakresie sformułowania własnych ocen prawnych kolidujących z wiążącymi ocenami zawartymi w prawomocnych orzeczeniach, co doprowadziło do nieuprawnionej modyfikacji warunków w jakich organy administracji badały interes prawny skarżącego i w konsekwencji do wydania wadliwych decyzji. Mając powyższe na uwadze, skoro organy nie uwzględniły wynikającej z art. 153 p.p.s.a. zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu przemawia to za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji PINB w R..
Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w decyzji organu I instancji o prowadzeniu przez PINB postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu 7.03.2017 r., tożsamego ze sprawą objętą wnioskiem skarżącego z 17.08.2022 r., co rodzi konieczność umorzenia postępowania wszczętego 14.09.2022 r., gdyż ewentualne decyzje obarczone byłyby wadą stanowiąca przesłankę do ich unieważnienia na podstawie art. 156 § 3 kpa zauważyć trzeba, że MWINB nie zajął w tej kwestii stanowiska, zaś przedmiotowa sprawa zainicjowana jest wnioskami skarżącego z 3.01.2919 r. i 18.01.2019 r., zatem innymi aniżeli wskazuje PINB w R. w swym uzasadnieniu. Nie przesądzając tej okoliczności, zauważyć trzeba, że o ile postępowania te są faktycznie tożsame, skarżący winien mieć status strony w ewentualnie tożsamym postępowaniu wszczętym z urzędu.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzająca ją decyzję (pkt 1 wyroku). Na zasądzoną kwotę 500 zł składa się wpis od skargi (pkt 2 wyroku). Ponownie prowadząc postępowanie organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną.