VIII SA/Wa 543/24

VIII SA/Wa 543/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna
Justyna Mazur
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 28, art. 105  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 9a, art. 215 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. Z. oraz M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] maja 2024 r. Wojewoda M. (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 poz. 344 ze zm.; dalej: "u.g.n.") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]W. (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") nr [...] czerwca 2023 r. orzekającą o umorzeniu postępowania dotyczącej nieruchomości położonej w W. przy ul. W. ozn. hip. "[...] [...]", dz. [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Wnioskiem J. Z. i M. P. (dalej: "strony", "wnioskodawczynie", "skarżące") z [...] grudnia 2005 r. (sprecyzowanym pismem z [...] marca 2008 r.) wystąpiono o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości
o pow. [...] m² położonej w W. w rejonie ul. W., hip. "[...] [...]" dz. [...].
Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie działania dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (D.U. Nr 50, poz. 279 - dalej też jako "dekret" lub "dekret warszawski"). Stała się z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., własnością Gminy m. [...], a następnie przeszła na własność Skarbu Państwa (w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r.
o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. 1950, Nr 14, poz. 130). Następnie grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy - Gminy W. – M., na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z kolei, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r.
o ustroju m.st. Warszawy Dz. U. z 1994 r., Nr 48, poz. 195), grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy W.C.. Na mocy zaś art. 20 ust. 1 ww. ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy, grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność m.st. Warszawy.
Jak wynika z opracowania geodezyjnego wykonanego w dniu [...] stycznia 2022 r. obecnie, grunty odpowiadające granicom dawnej nieruchomości oznaczonej hip. "[...] [...]", dz. [...], obejmują działki ewidencyjne
o numerach [...] i [...]cz. z obrębu [...].
Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. nr [...] z [...] stycznia 1949 r. wynika, że zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomości "[...] [...]" tytuł własności uregulowany był przez zastrzeżenie odnośnie działki gruntu [...] o powierzchni [...] m² na imię F. i C. K. z C. małżonków W., na mocy aktu z [...] lutego 1944 r. [...] z nabycia od J. i P. małżonków K..
W dniu [...] maja 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] W. Wydziału Polityki Budowlanej wpłynął wniosek F. i C. małż. W. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości
w W. S. P. Nr hip. [...].
Aktem notarialnym z [...] października 1957 r., Repertorium Nr [...], F. i C. W. przelali na Z. i M. Z. - po połowie - wszelkie swoje prawa i roszczenia z tytułu przejęcia przez Państwo na własność ww. nieruchomości, a Z. i M. Z. przelew ten przyjęli, stwierdzając, że nabycia dokonali za pieniądze pochodzące ze spłat rodzinnych, stanowiły więc te udziały majątek osobisty każdego z nich.
W przedmiotowym postępowaniu, z wniosku stron z [...] grudnia 2005 r., organ I instancji ustalił, że swoje prawo do udziału w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n. za przedmiotową nieruchomość, wywodzą one z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] października 2002 r., sygn. akt [...]. Zgodnie z tym postanowieniem, spadek po Z. P. Z., zmarłym dnia [...] kwietnia 2002 r. w B., na podstawie ustawy nabyli żona J. Z. w 1/4 części oraz dzieci: J. Z., A. R. Z., H. R. B. i M. E. P. po 3/16 części każde z nich.
Decyzją nr [...].z [...] czerwca 2023 r. Prezydent [...] W., na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1817), art. 104 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. , art. 4 pkt 9 b1 art. 11 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 215 ust. 2 u.g.n., umorzył postępowanie
w przedmiocie przyznania odszkodowania za część nieruchomości o pow. [...] m² położonej w W. w rejonie ul. W., hip. "[...] [...]" dz. [...]. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 uznał, że nabywcy praw i roszczeń nie posiadają interesu prawnego dotyczącego postępowania w zakresie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania z art. 215 u.g.n. i nie powinni być uznani za strony postępowania administracyjnego dotyczącego roszczeń odszkodowawczych z art. 215 u.g.n. Uprawnionym do złożenia wniosku jest bowiem dawny właściciel lub jego spadkobierca, nie zaś osoba wywodząca swój interes prawny z czynności cywilnoprawnej w postaci nabycia roszczeń dekretowych po dniu 21 listopada 1945 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły skarżące.
W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z 13 maja 2024 r. Wojewoda przytoczył treść art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a., jak i przedstawił rozważania
w przedmiocie rozumienia posiadania interesu prawnego. Wyjaśnił, że kwestia nabycia praw i roszczeń wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] oraz występowania jako strony postępowania w sprawie o odszkodowanie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22. Cytując ww. uchwałę wskazał, że NSA orzekł, że przelew wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, nie prowadzi do powstania po stronie nabywcy roszczenia odszkodowawczego (cesjonariusza) interesu prawnego w domaganiu się od organu administracji publicznej ustalenia należnego odszkodowania. Organ odwoławczy, odwołując się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2875/20, I OSK 2034/20, I OSK 707/20, I OSK 1717/20, podniósł, że Sąd orzekł, iż nabywcy roszczeń reprywatyzacyjnych nie mogą być stroną postępowań administracyjnych. Wywiódł m.in., że przepisy dekretu warszawskiego nie normują skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osoby, które zawarły umowy przeniesienia roszczeń. Przedmiotem tych umów nie jest bowiem prawo własności gruntu nieruchomości warszawskiej, skoro według art. 1 powołanego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy
z dniem wejścia w życie tego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. Skutki prawne wspomnianych wyżej umów w sferze podmiotowej dla wydania decyzji na podstawie dekretu warszawskiego o przyznaniu praw określonych w tym dekrecie należy zatem ocenić przez pryzmat przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przez pryzmat art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu należy przy tym odróżnić skutki prawne czynności cywilnoprawnej od podmiotowości w prawie administracyjnym. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. [...] Strony umowy cywilnoprawnej nie mogą zatem oczekiwać, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, że skutkiem tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim. W związku z powyższym, umowy przenoszące roszczenia nie legitymowały – w rozumieniu prawa administracyjnego (w tym art. 28 k.p.a.) - osób wskazanych w tych umowach, jako nabywcy praw
i roszczeń - w rozumieniu prawa cywilnego - do skutecznego ubiegania się
o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego do gruntu nieruchomości warszawskiej określonej w decyzjach Prezydenta. Uznanie tych umów za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw powołaną decyzją osobom wskazanym w tych umowach, jako nabywcom praw i roszczeń, stanowiło zatem rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej.
Wojewoda podkreślił także, że ww. wyroki NSA z 29 sierpnia 2022 r. dotyczą praw nabywców roszczeń z tytułu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Jednakże treść tych wyroków niewątpliwie koresponduje i jest zgodna z uchwałą wydaną przez Naczelny Sąd Administracyjny z 30 czerwca 2022 r. odnoszącą się do praw nabywców roszczeń o ustalenie odszkodowania za nieruchomość (art. 128 u.g.n.). Co prawda uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 zapadła w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 u.g.n., to niemniej jednak brzmienie art. 215 u.g.n. pozwala wywieść skutki dla nabywców roszczeń w nim określonych takie same, jak w omawianej uchwale.
Organ odwoławczy, odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, wskazał, że warunkiem podmiotowym, normy prawnej wynikającej zarówno z art. 128 u.g.n., jak
i z art. 215 u.g.n. jest to, że odszkodowanie przysługuje na rzecz osoby, która była właścicielem w chwili przejęcia/wywłaszczenia nieruchomości lub jego następcom prawnym w drodze spadkobrania bowiem roszczenie odszkodowawcze związane jest ściśle z rekompensatą skierowaną do właściciela za przejęcie nieruchomości przez podmiot publiczny. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym może być wyłącznie norma prawa materialnego, a interesu tego (o ile nie przewiduje tego norma prawna) nie kreuje dokonana przez podmioty czynność prawna mająca oparcie wyłącznie w prawie cywilnym (art. 509 Kodeksu cywilnego). Wojewoda powołał się także na wyroki NSA z 7 lutego 2023 r. I OSK 1363/21 oraz I OSK 1444/21, cytując ich obszerne fragmenty. Jednocześnie wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność na tle wykładni art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, polegająca na różnej ocenie skuteczności zbycia roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego opartego na tym przepisie, wnioskiem z 6 lutego 2023 r. na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu
z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279, ze zm.) przysługuje przymiot strony
w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.) w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu?". Wojewoda zauważył, że rozpoznając ww. wniosek, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu" (uchwała NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt. I OPS 1/23).
Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a.
w związku z art. 215 ust. 2 u.g.n. organ I instancji słusznie uznał, że z wnioskiem
o odszkodowanie za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] W., położoną przy ul. W. ozn. hip. "[...] [...]", dz. [...] wystąpiły osoby nieposiadające przymiotu strony postępowania, ponieważ uprawnionym do złożenia wniosku jest dawny właściciel lub jego spadkobierca, nie zaś osoba wywodząca swój interes prawny z czynności cywilnoprawnej w postaci nabycia roszczeń dekretowych po dniu 21 listopada 1945 r.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenił właściwie i szczegółowo także wyjaśnił motywy jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy.
Na powyższą decyzję skarżące złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o przyznanie odszkodowania za grunt
o pow. [...] m2 stanowiący część działki ew. nr [...] z obrębu: [...] pas gruntu zajęty pod drogę publiczną ul. W. w W.. Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły rażące naruszenie przepisów prawa i postępowania administracyjnego oraz rażące przedłużanie, bezczynność w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz wprowadzające ich w błąd. Wskazały także, że organ nie wykonał wytycznych zawartych w decyzji uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie, jak i wyroków WSA tj. I SAB/Wa 436/13, I SA/Wa 204/16, I SA/Wa 1224/18. Poza tym podniosły, że wielokrotne lekceważenie, brak dostatecznych działań zmierzających do zakończenia sprawy, wyznaczanie kolejnych bezskutecznych terminów narusza interesy skarżących jako podmiotów prawa i obywateli. Zdaniem skarżących, działania organu pozostają w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego naruszając zapisy art. 12, art. 35 oraz art. 36 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało rozstrzygnięcie organu
o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku skarżących J. Z. i M. P. z [...] grudnia 2005 r. o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344) za część nieruchomości o pow. [...] m² położonej w W. w rejonie ul. W., hip. "[...] [...]" dz. [...].
Powodem umorzenia przedmiotowego postępowania było uznanie przez organy, że wnioskodawczyniom nie przysługuje legitymacja do bycia jego stroną
w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki.
Materialnoprawną podstawę roszczenia skarżących stanowi art. 215 u.g.n., który reguluje kwestie związane z możliwością przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem. Zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. (ust. 1). Przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie ww. dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nim po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działki pod budowę domu jednorodzinnego (ust. 2).
W ocenie Sądu orzekającego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżące inicjując postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 215 u.g.n. nie mogły zostać uznane za strony tego postępowania w rozumieniu ww. art. 28 k.p.a., tj. za osoby "uprawnione" do otrzymania odszkodowania, gdyż nie były współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu ani ich spadkobiercami, a tylko takie osoby mogły kwalifikować się jako "uprawnione"
w rozumieniu art. 215 ust. 2 u.g.n.
Skarżące wywodzą swój interes prawny do występowania w przedmiotowym postępowaniu ze spadkobrania po Z. Z., który nabył od F.
i C. W. udział 1/2 części wszelkich praw i roszczeń z tytułu przejęcia przez Państwo na własność nieruchomości w W. S. P. Nr hip. [...], na podstawie zawartej umowy przelewu zawartej w formie aktu notarialnego
z 2 października 1957 r. (rep. Nr [...]). W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że F. i C. W. przelali na Z. i M. Z. - po połowie - wszelkie swoje prawa i roszczenia z tytułu przejęcia przez Państwo na własność ww. nieruchomości, a Z. i M. Z. przelew ten przyjęli, stwierdzając, że nabycia dokonali za pieniądze pochodzące ze spłat rodzinnych, stanowiły więc te udziały majątek osobisty każdego z nich. Nie budzi również sporu, że wskazana umowa nabycia praw i roszczeń dekretowych do nieruchomości warszawskiej została zawarta po wejściu w życie dekretu z 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., nr 50 poz. 279), to jest po 21 listopada 1945 r.
Zdaniem Sądu, słusznie organy obu instancji oceniły, że skarżące będące spadkobiercami nabywców praw i roszczeń dekretowych nie mogły zostać uznane za osobu "uprawnione" do otrzymania odszkodowania wynikającego z art. 215 ust. 2 u.g.n. Nie są one bowiem byłymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, utraconej w wyniku działania przepisów dekretu z 26 października 1945 r., ani spadkobiercami byłych właścicieli. Tylko zaś takie osoby kwalifikować należy jako "uprawnione" w rozumieniu art. 215 ust. 2 u.g.n.
Wskazać należy, że potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny polega na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego do podmiotu oczekującego ochrony prawnej. Zatem ustalenie interesu prawnego
w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki.
W ocenie Sądu, słusznie zatem organy stwierdziły, że nie istnieje norma prawa materialnego kreująca po stronie skarżących przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Sposób rozumienia art. 215 ust. 2 u.g.n. zaprezentowany przez organy orzekające znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA" z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, w której stwierdzono, że źródłem interesu prawnego,
o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego,
a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.
NSA przesądził, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.)".
Wskazać należy, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego.
Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego,
w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem podjęcia czynności cywilnej skutek w postaci przypisania stronom takiego działania interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej. Sens tej uchwały odnosi się do zanegowania przez NSA umownego, a więc za zgodą stron, przeniesienia określonych praw, aby w ten sposób uzyskać przymiot strony postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego właściwe dla danego typu sprawy administracyjnej, nie kwalifikują nabywcy praw jako strony postępowania administracyjnego. NSA uznał, że umowa cywilnoprawna nie może modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w przepisie prawa materialnego. Zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy.
Skoro ustawodawca zadeklarował w przepisach prawa zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienia ich prawa własności przyznaniem określonych praw pochodnych, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia. Należy bowiem odróżnić dopuszczalność wyrażania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego może być poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalności przypisywania takim umowom skutków modyfikujących normatywną podmiotowość uprawnienia określonego w przepisie prawa materialnego. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom.
Sąd zauważa, że uchwała z 30 czerwca 2022 r. ma charakter uniwersalny. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie o przyznanie odszkodowania za grunt warszawski przejęty na podstawie dekretu. Przepis ten bowiem stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1363/21; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 319/20).
Uchwała ta w różnych sprawach z zakresu nieruchomości jest traktowana jako kierunkowa wypowiedź orzecznictwa sądowego w kwestii posiadania interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 387/20; wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3099/19; wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 267/22; wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1363/210). Naczelny Sąd Administracyjny
w sprawach z zakresu odszkodowań za przejęcie przez Państwo gruntów warszawskich nakazuje uwzględnianie poglądów wyrażonych w uchwale o sygn. akt I OPS 1/22 przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19).
Wskazać należy, że stanowisko zawarte w powyższej uchwale wiąże także na zasadzie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne, w tym Sąd orzekający
w niniejszej sprawie, powinny je respektować.
W konsekwencji powyższego przyjąć za NSA należy, że osoby, które nabyły od byłego właściciela - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - prawa i roszczenia przewidziane w dekrecie, nie mogą być uznane za stronę legitymowaną do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n. Tym bardziej spadkobiercy nabywców praw i roszczeń dekretowych, czyli skarżące, w świetle przywołanej wyżej uchwały NSA nie mogą być legitymowane do złożenia takiego wniosku. Podkreślić należy, że brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający z art. 28 k.p.a. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi bowiem odrębnej, konkurencyjnej wobec art. 28 k.p.a., podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r. sygn. akt I OSK 999/21; z 6 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1578/21).
Podnieść także należy, na co zwrócił uwagę Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w dniu 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, odnośnie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w której stwierdził że "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności
i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu." W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że
w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu umowa nabycia praw i roszczeń dekretowych nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, wydaniem stosownej decyzji. Majątkowy charakter wierzytelności dekretowej określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie został jednak przez NSA zakwestionowany. Wierzytelność ta, w powołanym art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, doznaje jednak podmiotowego ograniczenia w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej tylko byłemu właścicielowi, jako dotkniętemu skutkami dekretu warszawskiego. Wierzytelność wynikająca z art. 7 ust. 1 dekretu, zdaniem NSA, była prawem podmiotowym, ale takim, którego beneficjent został oznaczony co do tożsamości przez użycie
w dekrecie sformułowania "na rzecz dotychczasowego właściciela". Ustawodawca dekretowy w sposób wyraźny zastrzegł bowiem, że prawa do gruntu w zamian za utraconą własność nieruchomości przyznawane będą wyłącznie na rzecz dotychczasowego właściciela. Treścią zaś roszczenia była możność żądania (wnioskowania) od gminy m. st. Warszawy przyznania tych praw wprawdzie przez wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu osoby, ale beneficjentem takiego żądania, jako wierzyciel, był - jak podkreślił NSA - ex lege wyłącznie dotychczasowy właściciel,
a nie inne osoby uprawnione jedynie do złożenia wniosku. Stąd też, jak wyjaśnił to NSA, krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu był ograniczony dekretowo, tj. przez samego dekretowego ustawodawcę, do "dotychczasowego właściciela", ewentualnie jego sukcesorów
w drodze spadkobrania.
Co istotne, w uchwale z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23 NSA odwołał się także do treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 oraz zawartego w niej uzasadnienia, podzielając je w pełni. NSA wyjaśnił przy tym, że nie ma znaczenia, że powołana uchwała (I OPS 1/22) została podjęta w sprawie odszkodowawczej, unormowanej przepisami innej ustawy, a nie dekretem warszawskim. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem, jak wskazał NSA, wykładni pojęcia "interesu prawnego" zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego.
W świetle powołanej uchwały czynność prawna ze sfery prawa cywilnego może być źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym i w konsekwencji tego uzyskania uprawnienia normowanego tym prawem tylko wtedy, gdy ustawodawca dopuścił w prawie administracyjnym taki skutek materialnoprawny czynności cywilnoprawnej. Jak zauważył NSA, takiej normy materialnoprawnej dekret warszawski jednak nie zawiera.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że notarialna umowa przelewu z 2 października 1957 r., rep. [...] nie uprawnia - w rozumieniu art. 28 k.p.a.
w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. – skarżące (lub ich poprzedników prawnych), jako nabywców praw i roszczeń dekretowych spornej nieruchomości warszawskiej do skutecznego ubiegania się o przyznanie odszkodowania.
Z tych przyczyn umorzenie postępowania wszczętego na skutek wniosku spadkobierców nabywcy roszczeń i praw dekretowych nie narusza prawa, o czym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł Prezydent. Nie naruszyła go zatem również decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.
Podniesione w skardze ogólne zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa i postępowania administracyjnego, bez wskazania konkretnych przepisów prawa nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.