VIII SA/WA 54/25

VIII SA/Wa 54/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Justyna Mazur
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 10 ust. 1, 2 i 5c
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. Z. na uchwałę Rady Powiatu w R. z dnia 4 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Powiatu w R. (dalej jako "organ" lub "Rada Powiatu") w dniu 4 października 2024 r. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie pozbawienia kategorii odcinka drogi powiatowej nr [...] położonego na terenie powiatu r. na terenie gminy W. (od km 0+930 do km 1+630) i na terenie gminy Z. (od km 0+000 do km 0+930 i od km 1+630 do km 2+060) o łącznej długości 2 060 m.
Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, dalej jako "ustawa o samorządzie powiatowym") w związku z art. 10 ust. 1, 2 i 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej jako "ustawa
o drogach publicznych"). W § 1 uchwały przewidziano, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej, odcinek drogi powiatowej nr [...] położony na terenie powiatu r. na terenie gminy W. (od km 0+930 do km 1+630) i na terenie gminy Z. (od km 0+000 do km 0+930 i od km 1+630 do km 2+060) o łącznej długości 2 060 m. Położenie oraz przebieg powyższego odcinka drogi oznaczony jest na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. § 2 uchwały stanowi, że zgodnie z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych odcinek wymieniony w § 1 zostaje zaliczony do kategorii dróg gminnych. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu R.. Zgodnie z § 4 uchwały, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. . W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały organ wskazał, że 8 stycznia 2024 r. Zarząd Województwa M. poinformował o podjęciu przez Sejmik Województwa M. uchwały nr [...] z 21 listopada 2023 r. informującej
o pozbawieniu na terenie powiatu r. kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi nr [...] M. - S. - droga [...]położonego na terenie gm. K. i gm. S. biegnącego od [...]w m. M. do drogi krajowej nr [...] w m. S. o łącznej długości 11,160 km. Podjęcie niniejszej uchwały spowodowane było oddaniem do użytkowania nowego odcinka drogi ekspresowej [...] O. – P. i tym samym pozbawieniem z mocy prawa kategorii dotychczasowego odcinka drogi krajowej nr [...] o długości 36,544 km, który stał się odcinkiem drogi wojewódzkiej. Działając na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych Sejmik Województwa M. mógł pozbawić kategorii odcinki dróg wojewódzkich o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanego. Takie odcinki zostają wówczas zaliczone do kategorii dróg powiatowych. W związku z powyższym podjęcie przez Sejmik uchwały nr [...], która weszła w życie z dniem 15 grudnia 2023 r. spowodowało, że odcinki dróg na terenie powiatów p., p., r., k., g. i g. zostały pozbawione kategorii dróg wojewódzkich i zaliczone do kategorii dróg powiatowych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, Rada Powiatu może, w drodze uchwały pozbawić kategorii dróg powiatowych, odcinki dróg
o proporcjonalnej długości do odcinka otrzymanego. Takie odcinki dróg powiatowych zostają zaliczone wówczas do kategorii dróg gminnych. O powyższym zamiarze Zarząd Powiatu informuje właściwego wójta bądź burmistrza co najmniej 30 dni przed podjęciem ww. uchwały. Droga powiatowa nr [...] relacji J. – W. – S. zlokalizowana jest na terenie powiatu r., na terenie gm. W.
i gm. Z. i rozpoczyna swój przebieg od km 0+000 (od skrzyżowania z drogą powiatową nr 3 503W) a kończy na km 6+479 (na skrzyżowaniu z drogą krajową nr 12). Odcinek drogi powiatowej nr [...] przeznaczony do pozbawienia kategorii drogi powiatowej, który zostanie zaliczony do kategorii dróg gminnych położony jest na dz.
o nr ew. [...] i części działki o nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym J. w gminie Z. , dz. o nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym Z. w gminie W. i dz. o nr ew. [...] i [...] w obrębie geodezyjnym Ch. w gminie W. . Przedmiotowy odcinek drogi stanowi funkcję łącznika pomiędzy drogą powiatową nr [...] i drogą powiatową [...] , służący jedynie obsłudze ruchu lokalnego. Nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą
w związku z czym nie spełnia warunków zawartych w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych określających zasady przynależności dróg do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie z art. 10 ust. 5d ww. ustawy Wójt Gminy W. i Wójt Gminy Z. zostali poinformowani o zamiarze podjęcia niniejszej uchwały co najmniej 30 dni przed jej podjęciem. Ponadto odcinek drogi nr [...], którego dotyczy niniejsza uchwała wraz z innymi odcinkami dróg powiatowych i drogami powiatowymi pozbawianymi kategorii łącznie nie przekraczają długości odcinka drogi powiatowej bez nr (dawnej drogi wojewódzkiej nr [...]) otrzymanej w ramach pozbawienia go kategorii. Wobec powyższego zasadne jest podjęcie niniejszej uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę w części dotyczącej pozbawienia kategorii odcinka drogi powiatowej nr [...] na terenie Gminy Z. wniosła Gmina Z. reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego (dalej też jako: "skarżąca"). Skarżąca wniosła
o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania. Autor skargi uchwale w zaskarżonej części zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 5c w związku z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji bezpodstawne przekazanie odcinków drogi powiatowej nr [...] (od kilometra 0+000 do 0+930 oraz od kilometra 1+630 do 2+060) tej drogi Gminie Z. , na skutek błędnego uznania, że:
a) te odcinki drogi powiatowej stanowią funkcję łącznika pomiędzy drogą powiatową nr [...] i drogą powiatową [...],
b) te odcinki drogi powiatowej służą jedynie obsłudze ruchu lokalnego,
c) te odcinki drogi powiatowej nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, w związku z czym przestały spełniać wymagania dotyczące uznania drogi za drogę powiatową, przewidziane w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych i przyjęcie, że stanowią one drogę o znaczeniu lokalnym, podczas gdy te odcinki leżą w ciągu drogi powiatowej [...], stanowiąc połączenie pomiędzy P., Z., W. i R..
2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sposób arbitralny, bez uwzględnienia okoliczności stanu faktycznego, a mianowicie bez uwzględnienia położenia, przebiegu
i funkcji odcinków dróg, których dotyczy zaskarżona uchwała, a także poprzez brak szczegółowego uzasadnienia zaistnienia przesłanek pozwalających na zastosowanie przepisów wskazanych jako podstawa prawna podjęcia uchwały.
Pełnomocnik skarżącej wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z załączników graficznych nr 1 i nr 2 do niniejszej skargi, dla wykazania, że odcinki dróg objęte zaskarżoną uchwałą znajdują się w ciągu drogi powiatowej [...] oraz, że stanowią część ciągu dróg łączących P., Z. , W. , a częściowo także i R.. Wskazał przy tym, że załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w postaci "Planu orientacyjnego" nie obrazuje w sposób dokładny położenia i funkcji odcinków dróg, których dotyczy zaskarżona uchwała, a w szczególności nie pozwala na ocenę rzeczywistego znaczenia tych odcinków jako stanowiących połączenie pomiędzy P., Z. i W., a także R..
W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że uchwała Rady Powiatu,
w zaskarżonej części, jest skierowana bezpośrednio do strony skarżącej - Gminy Z. (w pozostałym zakresie do Gminy W. ) i adresowana do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Jest rozstrzygnięciem normatywnym, wywiera skutki zewnętrzne, co oznacza, że stanowi akt prawa miejscowego. Uchwalona zmiana kategorii odcinków drogi z kategorii drogi powiatowej na kategorię drogi gminnej
i przekazanie tych odcinków skarżącej, wpływa na obowiązki i prawa Gminy Z. jako zarządcy tych odcinków drogi. Okoliczność ta oznacza, że uchwała w zaskarżonej części dotyczy interesu prawnego skarżącej, który z uwagi na niezgodność z prawem uchwały, został poprzez tę uchwałę naruszony.
Skarżąca przytaczając treść art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych wskazała, że zmiana kategorii dróg regulowana ww. przepisami ustanawia system zwany "kaskadowym" przekazywaniem dróg. Podkreśliła przy tym, że dla zastosowania trybu kaskadowego z art. 10 ust. 5c powołanej ustawy, nie jest wystarczające jedynie to, aby uprzednio uchwałą sejmiku województwa odpowiednio - o proporcjonalnej długości droga lub odcinek drogi, został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej i stał się drogą powiatową. Konieczne jest bowiem również spełnienie przesłanki, aby droga lub odcinek drogi nie spełniał wymogów określonych w definicji drogi powiatowej wynikających z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosowanie trybu "kaskadowego", nie daje organom swobody, pozwalającej na stosowanie swoistego automatyzmu w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, tylko na tej podstawie, że odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka uprzednio "kaskadowo" przekazanego temu organowi. Dopuszczalność "kaskadowego" przekazania, uzależniona jest od spełnienia przez przekazywaną drogę przesłanek zawartych odpowiednio w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że dla pozbawienia zaskarżoną uchwałą odcinków drogi nr [...] kategorii drogi powiatowej, konieczne było wykazanie, że po pierwsze, odcinki te przestały spełniać kryteria określone w art. 6a ust. 1 ustawy
o drogach publicznych. Po drugie zaś, konieczne było wykazanie zaistnienia związku funkcjonalno - użytkowego, pomiędzy odcinkami drogi przekazanymi Powiatowi R. uchwałą Sejmiku Województwa M. , a odcinkami przekazanymi Gminie Z. uchwałą Rady Powiatu. Dla prawidłowego zastosowania trybu "kaskadowego" konieczne jest bowiem zaistnienie związku funkcjonalno - użykowego w tym znaczeniu, że odcinki pozbawiane kategorii drogi powiatowej, przestały spełniać funkcje drogi powiatowej, a spełniają warunki do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych właśnie w związku z pozbawieniem kategorii drogi wojewódzkiej przekazanej powiatowi. To zaś, że spełnione zostały wskazane wyżej przesłanki, wynikać powinno z treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Obowiązek taki, co do prawidłowego wykazania zasadności i zgodności z prawem uchwały podejmowanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego, wynika
z jednej strony z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z drugiej zaś strony, obowiązek sporządzenia uzasadnienia, wykazującego spełnienie przesłanek podjęcia uchwały wynika wprost z § 131 w związku z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową oraz wykazania, że dany odcinek drogi powiatowej jest proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Takiego uzasadnienia brak jest zaś w odniesieniu do zaskarżonej uchwały.
Skarżąca wskazała, że z treści lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej uchwały w ogóle nie wynika, w oparciu o jakie dane czy analizy Rada Powiatu dokonała ustaleń, że odcinki drogi pozbawione kategorii drogi powiatowej służą jedynie obsłudze ruchu lokalnego. Przede wszystkim jednak okoliczności faktyczne związane z położeniem
i przebiegiem odcinków dróg, wskazują na wprost przeciwne wnioski, niż założenia przyjęte przez Radę Powiatu. Wbrew uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, objęte zaskarżeniem odcinki drogi nie stanowią łącznika pomiędzy drogą powiatową nr 3503W i 3570W. W rzeczywistości bowiem odcinki te stanowią ciąg drogi powiatowej nr [...]. Jak to bowiem wyraźnie wynika z treści załącznika nr 1 do niniejszej skargi, odcinki pozbawione kategorii drogi powiatowej, stanowią ciąg (stosunkowo niewielką część) całości drogi powiatowej nr [...], która w pozostałej, przeważającej części, która nie została pozbawiona kategorii, pozostaje drogą powiatową. Droga powiatowa nr [...] biegnie z południowego wschodu w kierunku północno - zachodnim,
a w końcowym jej biegu, z przyczyn niedających się prawnie i racjonalnie uzasadnić, na pewnym odcinku stać by się miała drogą gminną - Gminy Z. , następnie - Gminy W. , a następnie ponownie Gminy Z. . Już zatem sam fakt pozbawienia statusu drogi powiatowej końcowego fragmentu (odcinków) tej drogi, które mają takie same parametry i spełniają taką samą funkcję jak pozostała część drogi powiatowej nr [...], przeczy zasadności pozbawienia tych odcinków kategorii drogi powiatowej.
Skarżąca wskazała, że nie jest prawdziwe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jakoby odcinki pozbawione kategorii drogi powiatowej, nie stanowiły połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Warunkiem zaliczenia drogi do kategorii drogi powiatowej jest -
w świetle art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, aby stanowiła ona połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą,
a wymóg ten spełniają nie tylko drogi stanowiące "proste" połączenie miast, ale także, odcinki drogi prowadzące do tych dróg. Takie stanowisko zajął bowiem między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2016 r., w sprawie sygn. sygn. akt I OSK 3150/15. Za drogę powiatową należy uznać także takie odcinki drogi, które łącznie
z pozostałymi jej fragmentami umożliwia dojazd do siedzib sąsiadujących gmin. Takie zaś właśnie połączenie stanowią odcinki dróg pozbawione kategorii powiatowej
w zaskarżonej uchwale. Jak zaś wynika z załącznika nr 2 do niniejszej skargi, droga powiatowa nr [...] (w tym też jej odcinki pozbawione kategorii powiatowej zaskarżoną uchwałą) stanowi w istocie element ciągu dróg zapewniających bezpośrednie połączenie pomiędzy W. a P. oraz pomiędzy Z. a W., jak też, stanowi alternatywną drogę do R.. Skoro zatem odcinki drogi pozbawione kategorii powiatowej stanowią ciąg komunikacyjny pomiędzy siedzibami gmin, to jest pomiędzy gminą P. a Gminą W. oraz pomiędzy Gminą Z. a Gminą W. , to oczywistym jest, że odcinki te spełniają przesłanki do zaliczenia ich do kategorii drogi powiatowej - stosownie do art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a zatem pozbawienie ich tej kategorii było nieuzasadnione.
W ocenie skarżącej brak jest także jakiegokolwiek związku funkcjonalnego pomiędzy drogą pozbawioną kategorii wojewódzkiej, która przekazana została powiatowi uchwałą Sejmiku Województwa M. , a odcinkami dróg pozbawionymi zaskarżoną uchwałą kategorii powiatowej. Droga wojewódzka pozbawiona kategorii i przekazana powiatowi biegnie z południa na północ. Droga powiatowa biegnie zaś z południowego wschodu na północny zachód. Na żadnym
z odcinków tych dróg, nie stanowią one alternatywnego połączenia. Nie można zatem mówić, by drogi te miały spełniać te same lub nawet podobne funkcje komunikacyjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 948/21 podejmowanie przez radę powiatu uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, następować może wyłącznie w granicach "odpowiedniości" nie tylko w odniesieniu do długości odcinków lecz także funkcjonalno - użytkowej. Organ ma zatem obowiązek należycie wykazać, że odcinki pozbawiane kategorii drogi powiatowej, w związku
z pozbawieniem kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi (art. 10 ust. 5a w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych), przestały spełniać funkcje drogi powiatowej (art. 6a ww. ustawy), natomiast spełniają warunki do zaliczenia, ich do kategorii dróg gminnych (art. 7 ww. ustawy), co w niniejszej sprawie nie zostało należycie wykazane. Nie jest bowiem wystarczające odwołanie się w powyższym zakresie do przesłanek i okoliczności nieokreślonych precyzyjnie. Oczywistym zaś jest w okolicznościach niniejszej sprawy, że brak jest jakiegokolwiek, związku funkcjonalno - użytkowego, pomiędzy pozbawieniem kategorii drogi wojewódzkiej uchwałą sejmiku, a pozbawieniem kategorii drogi powiatowej zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu.
W odpowiedzi na skargę, organ reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał je za niezasadne, podtrzymał też dotychczasową argumentację uzupełniając swoje stanowisko w sprawie. Organ wskazał, że w trakcie procedury pozbawiania kategorii odcinka drogi powiatowej nr [...] nie zostały naruszone przepisy prawa. Gmina Z. jako jedna z gmin stanowiących Powiat R. poprzez udział przedstawicieli władz gminy oraz radnych w ramach prowadzonych konsultacji
z władzami lokalnymi oraz współpracy, posiada pełną wiedzę w zakresie planów rozwoju Powiatu, inwestycji drogowych, planów pozbawienia kategorii dróg powiatowych. Na posiedzeniu Zarządu Powiatu w R., które odbyło się w dniu 12 sierpnia 2024 r., Zarząd pozytywnie zaopiniował pozbawienie 5 odcinków dróg kategorii dróg powiatowych na terenie pięciu gmin o łącznej długości 10,172 km. Wśród nich znajdował się odcinek drogi położony na terenie gmin Z. i W. , którego dotyczy skarga. O tym, że Zarząd Powiatu R., pozytywnie zaopiniował pozbawienie odcinka drogi nr [...] relacji Jaszowice – Wacławów - Sławno kategorii drogi powiatowej, Wójt Gminy Z. został powiadomiony w dniu 29 sierpnia 2024 r. pismem z 26 sierpnia 2024 r. Następnie, 4 października 2024 r. Rada Powiatu podjęła uchwały dotyczące pozbawienia kategorii odcinków dróg, których pozbawienie kategorii zostało pozytywnie zaopiniowane przez Zarząd Powiatu 12 sierpnia 2024 r., w tym uchwałę nr [...]dotyczącą odcinka drogi powiatowej nr [...]. Ponadto,
w odpowiedzi na pisma dotyczące stanowiska Wójta Gminy Z. w sprawie pozbawienia kategorii odcinka drogi nr [...] - Urząd Gminy w Z. otrzymał dwukrotnie pisma informujące o zasadności podjęcia uchwały nr [...]. Powyższe pisma zostały skutecznie dostarczone do Urzędu Gminy w Z. 8 października 2024 r. oraz 10 grudnia 2024 r. Wójt Gminy W. również został powiadomiony
o podjęciu uchwały nr [...]i nie wniósł jak do tej pory żadnych zastrzeżeń związanych z pozbawieniem kategorii ww. odcinka drogi.
Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a." dopuścił wniosek dowodowy zawarty w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi
i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego
i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt,
o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Na wstępie Sąd wskazuje, że nie ma wątpliwości, iż przedmiot skargi stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest bowiem skierowana bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowana do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom jednostek samorządu terytorialnego charakter aktów prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13, opublikowany M. P. z 2015 r. poz. 517). Jest to więc akt zawierający rozstrzygnięcie generalne, bowiem pozbawienie drogi określonej kategorii w trybie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie. Pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa
o ruchu drogowym. Zaskarżona uchwała stanowi niewątpliwie akt abstrakcyjny, dlatego może być wielokrotnie stosowany, a ich adresatem może być ktoś teraz lub
w przyszłości. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, gdyż odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany, co potwierdza słuszność zakwalifikowania jej do aktów prawa miejscowego.
Podobnie, nie budzi wątpliwości dopuszczalność drogi sądowej co do zasady. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie
z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednocześnie treść art. 79 ust. 4 ustawy
o samorządzie powiatowym uzasadnia stwierdzenie, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią naruszenia prawa mające charakter istotny.
Legitymację do złożenia skargi ustawodawca oparł więc na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić zasadniczo podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym
a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Jest oczywiste, że zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Okoliczność ta w pełni uzasadnia istnienie interesu prawnego Gminy w sprawie, który wedle skarżącej został naruszony. Oznacza to, że przedmiot skargi oraz naruszenie interesu prawnego wyczerpują razem przesłanki legitymacji przedmiotowej
i podmiotowej do wniesienia skargi w poddanej kontroli sądowej sprawie.
Spełnione zostały także pozostałe warunki formalne wniesienia skargi. Z art. 53 § 2a p.p.s.a., wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę na wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego można wnieść w każdym czasie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepisy art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej
o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały,
o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d). Brzmienie ww. przepisów zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r.
o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870; dalej powoływanej jako ustawa zmieniająca), która w art. 1 ust. 2 dokonała zmiany brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a w art. 1 ust. 2 wprowadziła po ust. 5 ustępy ust. 5a-5f. Zgodnie ze zmienionym brzmieniem art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Stosownie do art. 10 ust. 5a ww. ustawy, sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b). W ustawie zmieniającej zawarto również przepisy przejściowe, tj. art. 2 ust. 1, zgodnie z którym rada gminy mogła, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym. Z powyższego wynika, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy o drogach publicznych. Zatem drogi te, w ramach tzw. "mechanizmu kaskadowego",
w drodze stosownej uchwały sejmiku województwa, mogły zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego powiatu. Następnie ww. drogi,
w wyniku odpowiedniej uchwały rady powiatu, można było pozbawić kategorii drogi powiatowej i przekazać do odpowiedniej gminy. Przy zastosowaniu powyższego mechanizmu, pozbawienie dróg kategorii drogi wojewódzkiej możliwe było w ramach kręgu dróg wcześniej przekazanych, w konsekwencji stosownej uchwały rady gminy.
Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13, nie zakwestionował zgodności z Konstytucją tej regulacji, przy czym zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów. A zatem organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy
o drogach publicznych definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie ustawy o drogach publicznych,
w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. W ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek co do zasady stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania
z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a rozstrzygnięcia podejmowane
w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy. Innymi słowy przyjęte rozwiązania powinny umożliwiać osiągnięcie właściwej alokacji odcinków dróg między jednostki samorządowe zgodnie
z przyjmowanym konsekwentnie od wielu lat przez ustawodawcę kryterium funkcji
i znaczenia drogi w sieci dróg.
Mając na uwadze powyższe przepisy oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d ustawy o drogach publicznych, czyli tak jak w niniejszej sprawie, wymagało spełnienia - łącznie - następujących przesłanek:
1. droga wojewódzka została pozbawiona kategorii dróg wojewódzkich i zaliczona do kategorii drogi powiatowej na podstawie uchwały sejmiku województwa, podjętej
w oparciu o art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych;
2. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych);
3. odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest
o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych (a uprzednio wojewódzkich);
4. poinformowanie wójta gminy, burmistrza lub prezydenta miasta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
Ogólne zasady i kryteria zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych albo do kategorii dróg gminnych regulują art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.
Pozbawiając określone drogi kategorii drogi powiatowej rada powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek określonych przepisami prawa materialnego. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uzasadnieniu uchwały (wyrok WSA w Krakowie z 31 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 372/21). Przy czym wskazać jednak należy, że zasady techniki prawodawczej łączą uzasadnienie
z projektem aktu prawnego, a nie podjętym aktem. Zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.
z 2016 r. poz. 283), z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I
w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I
w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl § 131 ww. rozporządzenia, do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie.
Z powyższych przepisów regulujących zasady techniki prawodawczej wynika, że uzasadnienie sporządza się tylko do projektu aktu prawa miejscowego, a nie do wydanych aktów prawa miejscowego. Przy czym przyjmuje się, że przepis § 131 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.
w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) stanowi wzorzec poprawnej legislacji (procesu legislacyjnego), który należy rozumieć jako powinność organu samorządu. Niedochowanie tej powinności nie może jednak bezwzględnie skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Akt prawa miejscowego wydany
z naruszeniem zasad techniki prawodawczej "będzie aktem wadliwym, ale ważnym". Dopiero ustalenie, że naruszenie wymagań określonych w zasadach techniki prawodawczej przy wydaniu zaskarżonej uchwały (tj. brak uzasadnienia do jej projektu lub do uchwały) jest na tyle poważne, że uzasadnia zarzut naruszenia nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji (wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i zasady demokratycznego państwa prawnego), mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa (tak NSA m.in. w wyroku z 24 lipca 2020 r., sygn. akt I FSK 3202/19). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym. Brak uzasadnienia uchwały podjętej w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10). W tym przypadku brak uzasadnienia uniemożliwia bowiem dokonanie przez organy nadzoru i sądy administracyjnej kontroli tych aktów (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06). W przypadkach uchwał, które nie mają charakteru uznaniowego, zarówno niedostatki samego uzasadnienia, jak też nawet brak uzasadnienia uchwał poddawanych kontroli nie są traktowane automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania nieważności uchwał (por. wyroki NSA: z 29 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2282/14; z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16; z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3007/18). Przyjmuje się, że sam brak lub lakoniczność uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 856/21). Judykatura podkreśla nadto, że uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną (tak wyrok NSA z 24 lipca 2020 r., II FSK 3202/19).
Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08). Brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK1797/19 i z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21).
Z akt niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z mechanizmem tzw. kaskadowego przekazywania dróg. Zaskarżona uchwała poprzedzona była uchwałą Sejmiku Województwa M. nr [...]
z 21 listopada 2023 r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] M. - S. - droga [...] kategorii drogi wojewódzkiej. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jej treścią przedmiotowy odcinek drogi powiatowej nr [...] pozbawiono kategorii drogi powiatowej (§ 1) i został zaliczony do kategorii drogi gminnej (§ 2). Dołączona do tej uchwały jako załącznik mapa obrazująca położenie i przebieg drogi wskazuje, że uchwała ta dotyczyła odcinka drogi będącego przedmiotem zaskarżonej uchwały.
W niniejszej sprawie, poza treścią przedmiotowej uchwały, Rada Powiatu przedłożyła Sądowi również uzasadnienie tej uchwały. W ocenie Sądu w uzasadnieniu tym przedstawiono wprawdzie dość lakoniczną argumentację wskazującą na spełnienie przesłanek zastosowania ww. przepisu w tym utraty/braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawania jej za drogę powiatową oraz wykazanie spełnienia przesłanki proporcjonalności. Niemniej jednak, analiza treści uchwały oraz znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalają przyjąć, że Rada Powiatu kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kryteriami wynikającymi z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Jak wynika z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu uchwały oraz
w odpowiedzi na skargę, pozbawiony kategorii drogi powiatowej odcinek drogi [...] na terenie gminy W. (od km 0+930 do km 1+630) i na terenie gminy Z. (od km 0+000 do km 0+930 i od km 1+630 do km 2+060) o łącznej długości 2 060 m nie spełnia funkcji drogi kategorii powiatowej, wskazanej w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Odcinek ten nie stanowi bowiem połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, posiada jedynie znaczenie lokalne i stanowi uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom. Odcinek drogi [...] pozbawiony kategorii drogi powiatowej zarówno na terenie gminy Z.
(odcinek o długości 1 360 m) jak i na terenie gminy W. (odcinek o długości 700 m) nie przyczynia się do rozwoju Powiatu i stanowi jedynie dojazd do pól, łąk oraz pojedynczej zabudowy mieszkaniowej.
Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) odcinek drogi [...] pozbawiony kategorii drogi powiatowej nie posiada odpowiedniej klasy drogi tj. klasy "Z" (zbiorcza), którą standardowo powinny posiadać drogi powiatowe. Odcinek drogi [...] pozbawiony kategorii drogi powiatowej posiada klasę "L" (lokalna). Pozostały zaś odcinek drogi powiatowej [...], tj. odcinek prowadzący od drogi powiatowej nr [...] do drogi krajowej nr [...], który nadal zaliczony jest do kategorii dróg powiatowych posiada natomiast parametry techniczne zgodne
z warunkami technicznymi dla dróg publicznych klasy " Z". Droga powiatowa nr [...] do 2019 r. stanowiła odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] łączącej gminę Z. , W. i K.. Przebieg byłej drogi wojewódzkiej nr [...] przedstawia zaś załącznik nr 1 do odpowiedzi na skargę. W 2019 r. Sejmik Województwa, uchwałą nr [...] z 10 września 2019 r. pozbawił kategorii odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] od drogi wojewódzkiej nr [...] w m. Z. (km 0+000) do drogi wojewódzkiej nr [...] w m. P. (km 23+130), który tym samym został zaliczony do kategorii dróg powiatowych i zaczął pełnić istotną funkcję w sieci dróg powiatowych. Odcinek ww. drogi od Z. a (od drogi wojewódzkiej nr [...]) do W.(do drogi krajowej nr [...]) stanowi obecnie drogę powiatową nr [...]. Przekazany w 2019 r. odcinek drogi wojewódzkiej (od drogi powiatowej nr [...] do drogi krajowej nr [...]), z uwagi na jego funkcję w układzie komunikacyjnym Powiatu R. został rozbudowany
w latach 2023-2024. Parametry techniczne ww. odcinka są zgodne z wymaganiami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych ( Dz.U.2022 poz.1518). Rozbudowa powyższego odcinka drogi została dofinansowana z budżetu Gminy Z. i Gminy W. . W związku z ww. rozbudową funkcje poszczególnych dróg powiatowych na terenie gmin Z. i W. uległy zmianie. Obecnie ruch odbywa się głównie rozbudowaną drogą powiatową nr [...] oraz rozbudowanym odcinkiem drogi powiatowej nr [...], natomiast odcinek drogi [...] o długości 2060 m pozbawiony kategorii drogi powiatowej utracił znaczenie z punktu widzenia połączenia komunikacyjnego ponadlokalnego i stanowi jedynie dojazd do pól, łąk oraz pojedynczej zabudowy mieszkaniowej.
W związku z powyższym, ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zarzut skarżącej dotyczący tego, że odcinek drogi powiatowej nr [...] pozbawiony kategorii nie stanowi łącznika pomiędzy drogami powiatowymi nr [...]
i [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Jak trafnie wskazał pełnomocnik organu
w odpowiedzi na skargę, przedstawiony przez skarżącą załącznik nr 2 do skargi nie wskazuje istniejącej sieci drogowej, odcinka drogi pozbawionego kategorii ani też rzeczywistych ciągów drogowych stanowiących połączenie między siedzibami gmin, tj. siedzibami gmin Z. , W. oraz P..
Zgodzić się należy z organem, że główny ciąg komunikacyjny z P. do Z. a prowadzi drogą wojewódzką nr [...], z Z. a do W.- drogą powiatową nr [...], natomiast z P. do W. drogą wojewódzką nr [...]
a następnie drogą powiatową nr [...] lub alternatywnie - drogą powiatową nr [...] a następnie drogą krajową nr [...]. Powyższe połączenia obrazuje załącznik graficzny nr 2 do odpowiedzi na skargę (wykaz głównych ciągów komunikacyjnych łączących siedziby gmin Z. , P. i W. ).
Nie można też uznać, że doszło do naruszenia przez Radę Powiatu zasady proporcjonalności w odniesieniu do otrzymanych i przekazanych dróg. Suma odcinków dróg pozbawionych kategorii nie przekracza bowiem długości odcinka otrzymanego
w ramach pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej. W związku z pozbawieniem kategorii odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] (odcinek M. - S.) o długości 11,160 km i tym samym zaliczeniem go do kategorii dróg powiatowych - Rada Powiatu pozbawiła kategorii drogi powiatowej 5 odcinków dróg powiatowych o łącznej długości 10,172 km.
Tym samym, odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. przepisów ustawy o drogach publicznych, tj. art. 10 ust. 5c w związku z art. 6a ust. 1
i art. 7 ust. 1 uznać należy, że procedura pozbawienia ww. odcinka drogi kategorii drogi powiatowej została przeprowadzona zgodnie z prawem. Zaskarżona uchwała zawiera materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia oraz wskazuje, w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Rada Powiatu ustaliła, że sporny odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznanie go za drogę kategorii powiatowej. W sprawie dochowane zostały także pozostałe warunki, tj. dotyczące procedury, w tym poinformowania
Wójta Gminy Z. i Wójta Gminy W. o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
Podsumowując, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zostały spełnione przesłanki zastosowania trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d ustawy o drogach publicznych.
W sprawie nie doszło również do istotnego naruszenia procedury podejmowania uchwał, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Z powyższych względów stwierdzić należało, że zaskarżona uchwała prawa nie narusza, dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzekł
w sentencji wyroku.