VIII SA/WA 538/10

II SA/Łd 593/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 323
art.30 ust.1 i ust. 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Dnia 21 listopada 2024 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 roku sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2024 r. znak: SKO 4114.222.2024 w przedmiocie odmowy umorzenia pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 10 maja 2024 r. znak: SOCVI.554.1367MA.2023.182529.ŚR.157.U; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. R. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy ul. [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. MR
Uzasadnienie
II SA/Łd 593/24
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga I. J. na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 4 czerwca 2024 roku (znak: SKO 4114.222.2024), utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie umorzenia skarżącemu pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wydaną na podstawie art.30 ust.1 i ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz.323 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych].
Z akt sprawy wynika, że decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Łodzi z 12 września 2023 roku orzeczono o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz o konieczności zwrotu przez I. J. nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2022 roku do 31 października 2022 roku w wysokości 2.158,40 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania ww. decyzji w wysokości 322,23 zł, co łącznie stanowiło kwotę 2.480,63 zł.
Postanowieniem z 30 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku I. J. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 12 września 2023 r. w sprawie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i obowiązku jego zwrotu, w pkt 1 - odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; w pkt 2 - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu należy dodatkowo zwrócić uwagę, iż z urzędu sądowi jest wiadome, że I. J. złożył skargę na omówione powyżej postanowienie Kolegium, którą zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Łd 119/24. Wyrokiem z 6 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie.
Z akt sprawy wynika także, że 11 stycznia 2024 roku wpłynął do organu I instancji wniosek skarżącego o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2022 roku do 31 października 2022 roku.
Z uwagi na fakt, iż skarżący spłacił już kwotę 1.726,72 zł wniosek strony potraktowano jako wniosek o umorzenie pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2022 roku do 31 października 2022 roku.
Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 8 lutego 2024 roku odmówił umorzenia pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranego spornego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami.
W wyniku rozpoznania odwołania I. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 26 marca 2024 roku uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji jest zobowiązany uzupełnić materiał dowodowy oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i mieszkaniowej wnioskodawcy.
Ponownie prowadząc postępowanie decyzją z 10 maja 2024 roku organ I instancji orzekł o odmowie umorzenia pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za sporny okres.
W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 22 kwietnia 2024 roku wezwał I. J. celem złożenia wyjaśnień w sprawie. Ponadto organ ustalił, że od 13 września 2023 roku, tj. od dnia następującego po dniu wydania decyzji orzekającej o uznaniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń do dnia wydania niniejszej decyzji zostały doliczone odsetki ustawowe za opóźnienie w wysokości 117,29 zł. Wobec powyższego aktualnie kwota do zwrotu wynosi 712,81 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi na dzień wydania niniejszej decyzji w wysokości 158,39 zł, co łącznie stanowi kwotę 871,20 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji I. J. podkreślił, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem, ponieważ w okresie od 16 grudnia 2021 roku do 9 listopada 2022 roku przebywał w Areszcie Śledczym i nie zdawał sobie sprawy, że zasiłek pielęgnacyjny w tym czasie mu nie przysługuje.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.
Kolegium ustaliło, że skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Źródłem utrzymania rodziny strony jest zasiłek stały w kwocie 672,08 zł miesięcznie, zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 156,04 zł miesięcznie, zasiłek celowy, który w kwietniu 2024 roku wyniósł 200,00 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie, żona skarżącego jest osobą bezrobotną. Skarżący zadeklarował, że miesięczne wydatki mieszkaniowe to 193,00 zł. Jednocześnie strona oświadczył, iż ponosi koszt abonamentu telefonicznego w kwocie 50,00 zł miesięcznie. Kolegium podniosło, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ważnym do 30 września 2024 roku. Ponadto strona podniosła, że w związku ze stanem zdrowia ponosi koszty zakupu leków. Dodatkowo organ I instancji informacją z 9 lutego 2024 roku przyznał dla gospodarstwa domowego dodatek osłonowy w wysokości 429 zł.
W ocenie Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy zgodnie z zaleceniami i tym samym poprzednie uchybienia zostały konwalidowane.
Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, iż trudna sytuacja finansowa oraz zły stan zdrowia wymagający leczenia, a w konsekwencji ponoszenia zwiększonych wydatków na zakup leków, nie uzasadnia automatycznie zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności.
W ocenie organu sam fakt posiadania stronę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może stanowić samoistnej przesłanki umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, gdyż przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zasadniczo wiąże się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a ta z kolei z koniecznością leczenia. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych dotyczy wszystkich rodzajów świadczeń przewidzianych w ustawie, w tym również zasiłku pielęgnacyjnego. Kryterium niepełnosprawności nie może zatem stanowić samoistnej podstawy uznania, że w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności w rozumieniu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Skoro co do zasady do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego uprawnione są osoby niepełnosprawne, to przy braku stosownego ustawowego wyłączenia wobec takich osób obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, kryterium to nie może być uznane za okoliczność szczególną. Bowiem zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadą jest, iż osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.
Ponadto Kolegium stwierdziło, iż sytuacja zdrowotna i materialna strony niewątpliwie nie jest łatwa, niemniej jednak sytuacji tej nie można uznać za szczególną. Nie każda trudna sytuacja finansowa uzasadnia umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Nie chodzi bowiem o subiektywne przekonanie, co do umorzenia należności, ale o rzeczywisty brak możliwości zapłaty spowodowany nadzwyczajnymi, nieprzewidzianymi zdarzeniami losowymi, do których można zaliczyć klęski żywiołowa powodujące utratę majątku, czy też inne nadzwyczajne względy.
Zdaniem Kolegium trudności finansowe skarżącego nie są rezultatem zaistnienia powyższych okoliczności, zatem w przypadku strony nie zachodzą szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Strona posiada stałe dochody, a więc spłata zadłużenia choćby w niskich ratach nie jest niemożliwa.
Organ uznał, że skarżący jest sam odpowiedzialny za powstanie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto bezspornie obowiązek zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego jest więc konsekwencją jego działań. Żądanie zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami nie może być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako prosty zwrot świadczeń, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu skarżącego. Rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń nie może rodzić jednak przekonania, że trudna sytuacja dochodowa zwalnia osoby pobierające świadczenia z obowiązków nałożonych przez ustawodawcę lub powoduje brak konsekwencji w przypadku ich niedopełnienia.
Kolegium rozważyło, że skarżący pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym i że cierpi na choroby przewlekłe, a opiekę nad nim sprawuje żona, która nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że żona skarżącego jest osobą w wieku produkcyjnym, zdolną do podjęcia w przyszłości zatrudnienia, choćby w wymiarze niepełnego etatu i tym samym poprawienia sytuacji bytowej rodziny. Ponadto w celu poprawy sytuacji finansowej rodziny, jak zauważył organ I instancji skarżący powinien podjąć działania w celu uzyskania prawa do świadczenia wspierającego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wobec powyższego organ uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie pozostałej do spłaty kwoty z tytułu nienależnie pobranego przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego za sporny okres. Niezasadne byłoby bowiem przyznanie umorzenia osobom, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji, ale posiadają obiektywną zdolność do uzyskiwania dochodu pozwalającego na zapewnienie utrzymania, kłóciłoby się to bowiem z fundamentalną dla prawa socjalnego zasadą subsydiarności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł I. J., który jednak nie wskazał nowych okoliczności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 4 czerwca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 10 maja 2024 r. orzekającą o odmowie umorzenia pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 października 2022 r. Materialnoprawną podstawę decyzji odmownej organów obydwu instancji stanowiły przepisy art. 30 ust. 1, ust. 2 i ust. 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych].
Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 przywołanej ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W ust. 2 tego przepisu wyjaśniono, co należy rozumieć pod pojęciem świadczeń nienależnie pobranych. W myśl art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:
1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;
1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c;
2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;
3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;
4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;
5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.
W odniesieniu do skarżącego zastosowanie miał pkt 1 przytoczonego przepisu wobec zaistnienia przesłanki "okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia". W tym zakresie, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ w decyzji o uznaniu za nienależnie pobranego świadczenia wskazał bowiem na treść art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym "Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie". Skarżący natomiast w okresie od 17 grudnia 2021 r. do 9 listopada 2022 r. przebywał w Areszcie Śledczym w P..
Jak wynika natomiast z treści powoływanego art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu, jednakże w art. 30 ust. 9 powołanej ustawy złagodzono częściowo stanowczość tej regulacji poprzez przyznanie organom administracji publicznej prawa do umorzenia w całości lub w części kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia terminu ich spłaty bądź też rozłożenia ich na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
Co istotne, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że za nienależnie pobrane świadczenie należy uznać świadczenie, które spełnia 3 przesłanki: - zostało wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części; - osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; - osoba ta miała świadomość, że świadczenie jej nie przysługuje.
Trzeba zatem podkreślić potrzebę odróżniania przez organy administracji świadczenia nienależnego od świadczenia nienależnie pobranego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla ustalenia, od kiedy świadczenia rodzinne są pobierane nienależnie, decydujące znaczenie ma zatem chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, i z którą powinien zawiadomić organ o tej okoliczności, na co wskazuje treść art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (zob. np. wyroki sądów administracyjnych: WSA w Warszawie z 26 października 2010 r., VIII SA/Wa 538/10, WSA w Szczecinie z 13 stycznia 2011 r., II SA/Sz 780/10, WSA w Bydgoszczy z 18 stycznia 2011 r., II SA/Bd 1483/10, WSA w Łodzi z 6 czerwca 2013 r., II SA/Łd 1211/12).
W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja z art. 30 ust. 9 powoływanej ustawy ma charakter uznaniowy, co oznacza, że ustawodawca przyznaje organom administracji publicznej tylko kompetencję do określonego działania, natomiast nie nakłada na nie obowiązku skorzystania z tego prawa. Taka konstrukcja nie może jednak prowadzić do zupełnej dowolności wydawanych przez organy rozstrzygnięć. Wręcz przeciwnie, na organach administracji publicznej ciąży w takim wypadku obowiązek szczególnej dbałości o zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego oraz rozważanie go z perspektywy zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest bowiem ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. i innych przepisach k.p.a., jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. Wnioski te powinny z kolei znaleźć swoje odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, zawierającym w szczególności uzasadnienie odnoszące się do sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej zainteresowanego. Jedynie w ten sposób organ może się bowiem uchylić od zarzutu dowolności (arbitralności) podejmowanych decyzji (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 5 marca 2010 r., II SA/Łd 85/2010, wyrok WSA we Wrocławiu z 28 marca 2012 r., IV SA/Wr 767/11).
Nie ulega też wątpliwości, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że w istocie będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia w ramach systemu zabezpieczenia społecznego (w szczególności z pomocy społecznej). Innymi słowy organ musi zatem ustalić, czy okoliczności takie, jak wiek, stan zdrowia, stan rodzinny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te okoliczności rzutują bowiem na sytuację rodzinną zobowiązanego. Jego szczególnie uzasadniona sytuacja jest bowiem przesłanką możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 listopada 2008 r., II SA/Lu 554/08). Podstawowym kryterium oceny zasadności umorzenia lub rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń jest zatem sytuacja majątkowa i rodzinna zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, jednakże w tym zakresie nie chodzi wyłącznie o możliwości finansowe strony i jej rodziny. Równie istotnym elementem podlegającym ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie jest sytuacja zdrowotna, zdolność do samodzielnej egzystencji bądź konieczność korzystania z pomocy osób trzecich. Wszystkie te okoliczności i aspekty są kwestiami istotnymi w sprawie zastosowania ulg, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 stycznia 2013 r., II SA/Łd 894/12).
Zarazem wspomnieć należy że, w razie zmiany okoliczności - w szczególności sytuacji osobistej lub materialnej - strona, której odmówiono określonej ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń (np. umorzenia całości lub części kwoty nienależności albo rozłożenia na raty), może ponownie wystąpić do właściwego organu o zastosowanie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym o umorzenie całości lub tej części kwoty nienależnie pobranych świadczeń, która pozostała jej do zapłaty.
Wszystkie powyższe uwagi dotyczące udzielenia ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń muszą jednakże w niniejszej sprawie ustąpić pierwszeństwa innemu podstawowemu wnioskowi o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Otóż postępowanie w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie kwoty nienależnie pobranych świadczeń może być prowadzone jedynie w stosunku do takich należności, co do których istnieje po stronie zainteresowanego obowiązek ich zwrotu na rzecz organu.
Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 12 września 2023 r. orzekająca o zwrocie przez I. J. nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 października 2022 r. nie ma waloru ostateczności.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż w dniu 17 listopada 2023 r. wnioskodawca złożył odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z 30 listopada 2023 r. odmówiło I. J. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednakże postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. J. zaskarżył do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 września 2024 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie Kolegium. W dacie wyrokowania przez tutejszy Sąd w niniejszej sprawie wyrok ten miał już klauzulę prawomocności. W konsekwencji zatem stwierdzić należy, iż w praktyce decyzja orzekająca o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz orzekająca o konieczności zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego nie jest decyzją ostateczną.
Tym samym w ocenie sądu decyzja w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia została wydana przedwcześnie, a w sprawie po stronie organów obydwu instancji łącznie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 127 § 1 i art. 130 k.p.a.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji, służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie natomiast z art. 130 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1). Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy:
1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108);
2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (§ 3).
Zgodnie z art. 130 § 4 k.p.a., decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.
W badanej sprawie skarżący wniósł odwołanie i w związku z faktem stwierdzenia przez Kolegium uchybienia terminu do jego wniesienia i odmowy jego przywrócenia wniósł skargę do sądu administracyjnego, która okazała się skuteczna i w efekcie postanowienie o odmowie przywrócenie terminu zostało prawomocnie uchylone. Zatem w dacie rozstrzyganie przez Sąd decyzja orzekająca zwrocie nienależnie pobranych świadczeń nie ma waloru ostateczności, w konsekwencji nierozstrzygnięta pozostaje kwestia, czy wniesione przez skarżącego odwołanie od decyzji nakazującej zwrot pobranych świadczeń zostało wniesione w terminie. Przypomnieć raz jeszcze należy, iż zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Zatem do czasu rozstrzygnięcia przez organy kwestii przywrócenia terminu i w konsekwencji terminowości wniesionego odwołania sprawa nie może być ostatecznie rozstrzygnięta.
Reasumując, decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 12 września 2023 r. wprawdzie weszła do obrotu prawnego, jednak wobec wniesionego od niej odwołania, co do którego wciąż nie zapadło ostateczne rozstrzygniecie, czy zostało ono wniesione skutecznie, uznać należało, że sprawa nie została jeszcze załatwiona decyzją ostateczną w trybie odwoławczym. W konsekwencji decyzja z 12 września 2023 r. jako nieostateczna nie korzysta z wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Przedwczesne jest zatem orzekanie w przedmiocie umorzenia lub zastosowania innej ulgi w spłacie takich świadczeń, których wysokość i obowiązek zwrotu nie zostały jeszcze orzeczone ostatecznie w administracyjnym toku instancji. Przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że o zastosowaniu ulgi w granicach uznania administracyjnego orzeka organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Nie ulega żadnych wątpliwości, że organ ten może orzekać tylko w stosunku do takich świadczeń, co do których wcześniej zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie ustalające ich wysokość.
Odnosząc się jeszcze do przedstawionych uwag dotyczących samego postępowania w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie należności w niniejszej sprawie, należy w zasadzie tylko ubocznie stwierdzić, że opisane powyżej wymogi dotyczące udzielania ulg w tym zakresie nie zostały przez organy obydwu instancji w pełni zachowane. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że niedostatecznie wnikliwie została oceniona aktualna sytuacja osobista i rodzinna wnioskodawcy. Organ I instancji rozstrzygając ponownie sprawę po uchyleniu przez Kolegium pierwotnej decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności wyjaśniających w praktyce, wbrew temu co twierdzi Kolegium, nie wykonał nakazanych czynności mających na celu naprawienie niedostatków pierwotnej decyzji organu I instancji w tym względzie. Organ zaniechał bowiem w praktyce rozważenia całokształtu sytuacji strony, a zatem także okoliczności osobistych i zdrowotnych, na które się strona powoływała w swoich pismach.
W tym aspekcie zauważyć należy, iż w aktach sprawy doręczonych Sądowi brakuje przede wszystkim decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 12 września 2023 r. orzekającej o zwrocie przez I. J. nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 października 2022 r. Jest to o tyle istotne, że w tej decyzji znaleźć miało się pouczenie dla strony, z którego wynikać ma informacja o zaistnieniu sytuacji braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Nie sposób ocenić zatem, czy takowe pouczenie było skarżącemu doręczone, jaką miało ono treść, czy było jasne i zrozumiałe dla strony postępowania. W tym miejscu wskazać także należy na okoliczność, że skarżący jest osobą z orzeczoną niepełnosprawnością i rodzaj tej niepełnosprawności mógł mieć znaczenie dla właściwego zrozumienia pouczenia. Tych okoliczności organy w ogóle nie rozważyły. Także dokonana przez organy analiza sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej pozostawia wiele do życzenia. Pomijając, że w aktach sprawy brakuje aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności skarżącego, zauważyć należy, iż ocena zdolności do podjęcia przez skarżącego pracy i możliwości w przyszłości spłaty zadłużenia oparta jest na co najmniej niejasnych przesłankach, a w praktyce na bardzo ogólnych stwierdzeniach o stanie zdrowia skarżącego bez oparcia się o dokumentację medyczną. W praktyce brak jest rzeczywistej oceny obecnego stanu zdrowia skarżącego. Co do sytuacji materialnej organ oparł się na materiale dowodowym, który również budzi uzasadnione wątpliwości. W uzasadnieniu wskazuje na miesięczne wydatki skarżącego w kwocie 193 zł plus 50 zł na abonament telefoniczny. Do akt załącza natomiast wydruki komputerowe, których wartość dowodowa jest co najmniej wątpliwa (brak możliwości identyfikacji płatności), a z których – w przypadku uznania ich wiarygodności wynikałoby, że skarżący w ostatnim czasie zobligowany był do poniesienia dużych wydatków związanych z zaspokajaniem bieżących potrzeb mieszkaniowych (rachunki za energię elektryczną) w kwotach istotnie przekraczających wskazane kwoty wydatków. Nie bez znaczenia dla oceny możliwości finansowych strony skarżącej jest też fakt, że utrzymuje się ona w praktyce z środków pomocy społecznej (źródłem utrzymania skarżącego jest: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i zasiłek pielęgnacyjny). Podkreślenie natomiast w uzasadnieniu, jako argumentu na możliwość spłaty zaległości, iż żona skarżącego jest osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, jest osobą w wieku produkcyjnym i jest ona zdolna do podjęcia w przyszłości zatrudniania to co najmniej zbyt mało do orzeczenia o odmowie umorzenia należności uznanych za nienależnie pobrane w stosunku do skarżącego.
Wszystkie te uwagi mają jednakże, jak już wspomniano, jedynie wtórne znaczenie, wobec stwierdzenia, że organy procedowały w niniejszej sprawie nad udzieleniem ulgi w spłacie należności, których obowiązek zwrotu przez skarżącego nie został jeszcze rozstrzygnięty ostateczną decyzją administracyjną.
W takiej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ze względu na rodzaj i skutki naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego - art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie w pierwszej kolejności ustalić, czy decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 12 września 2023 r. w przedmiocie orzeczenia o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz o konieczności zwrotu przez I. J. nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 października 2022 r. pozostaje w obrocie prawnym, a następnie dokonać oceny sytuacji skarżącego z uwzględnieniem art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią także przedstawione wskazania i poglądy prawne, a w szczególności winny mieć na uwadze słuszny interes strony postępowania administracyjnego (w ramach słusznego interesu obywatela), który w istocie został w postępowaniu pominięty. Podejmując postepowanie i rozpoznając ponownie sprawę pod kątem spełnienia przesłanek do zastosowania żądanej przez skarżącego ulgi w postaci umorzenia należności organ powinien ustalić bieżącą sytuację osobistą, rodzinną i materialną, co jest niezbędne z uwagi na obowiązek organu rozstrzygnięcia sprawy na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Należy przy tym mieć na uwadze potrzebę rozważenia sprawy kompleksowo, przy ewentualnym udzieleniu skarżącemu niezbędnych wyjaśnień (w tym wyjaśnień co do aktualnej wysokości należności z tytułu odsetek) lub wskazówek prawnych, pozwalających stronie na takie ostateczne ukształtowanie wniosku co do ulgi w spłacie należności, by sprawa została rozpatrzona w odniesieniu do całej kwoty należności aktualnej na orzekania (należność główna i odsetki).
a.tp.