VIII SA/Wa 527/22

VIII SA/Wa 527/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur
Leszek Kobylski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 454 ust. 1-3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, , Protokolant Starszy specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z tytułu odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. ( dalej jako: "SKO" ,"organ odwoławczy" ) z dn. 11 maja 2022r. znak [...], na podstawie której ww. organ, działając na podstawie art. 138§1 pkt.1 ustawy z dn. 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego ( DZ U z 2021r. poz. 735 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty R. ( dalej jako: "organ I instancji") z dn. 26 stycznia 2022 r. znak [...]ustalającej dla Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w R. obowiązek poniesienia świadczenia pieniężnego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w Z., reprezentowanej przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w P. za 2020 r. w wysokości 6.910,00 zł z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń spółki poprzez odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr [...]za pośrednictwem rowu melioracyjnego R-E.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Przedmiotowa sprawa została wywołana wnioskiem Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P. z dnia 17 grudnia 2020r., dotyczącego określenia dla PZDP w R. świadczenia finansowego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w Z. z tytułu korzystania z urządzeń Spółki, poprzez odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr [...] relacji M.-J.-C.-R.w miejscowości G., za pośrednictwem rowu melioracyjnego R-E stanowiącego własność rolników zrzeszonych w Gminnej Spółce Wodnej w Z., poprzez obciążenie korzystającego obowiązkiem świadczenia należności rocznej za 2020 r. w kwocie 15 862,58 zł, będącej wg. wnioskodawcy ekwiwalentem pokrycia kosztów konserwacji rowów melioracyjnych na łącznej długości 1199mb, wg. kosztorysu załączonego do wniosku.
W przebiegu postępowania zostały przeprowadzone rozprawy administracyjne oraz oględziny w terenie, a także stosowne dowody dokumentacyjne na podstawie których zostały wydane decyzje organu I instancji, które w rezultacie złożonych środków odwoławczych zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ pierwszej instancji powołał biegłego S.J., w celu sporządzenia opinii dotyczącej określenia zasięgu oddziaływania wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr [...], określenie wielkości partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji rowu przez PZDP w R. oraz sporządzenia kosztorysu rocznych prac konserwacyjnych rowu melioracyjnego na odcinku oddziaływania wód z drogi powiatowej nr [...].
Z opinii sporządzonej w dniu 10 grudnia 2021 r. wynika, że PZDP w R. odnosi korzyści z urządzeń spółki wodnej, bowiem odprowadza wody opadowe i roztopowe powstające w obszarze drogi powiatowej nr [...]w miejscowości G., gm. Z. za pośrednictwem rowów przydrożnych i urządzeń kanalizacji deszczowej do rowu melioracyjnego R-E. Wprowadzanie wód do rowu melioracyjnego odbywa się za pomocą wylotów kanalizacji deszczowej posadowionych w działce nr [...] (wylot nr 1) oraz w działce nr [...](wylot nr 2). Biegły ustalił zasięg oddziaływania wód opadowych z drogi powiatowej nr [...]na rów melioracyjny R-E, który wynosi 585 m dla wylotu nr 1 i 360 m dla wylotu nr 2. Łączna długość rowu R-E, na który oddziałują wody opadowe z drogi powiatowej wynosi 945 mb.
Roboty konserwacyjne na rowach melioracyjnych obejmują wykonanie następujących czynności:
1) Wykoszenie skarp i dna rowów - 1 raz w roku,
2) Wygrabienie wykoszonych porostów ze złożeniem w kopki - 1 raz w roku,
3) Mechaniczne odmulenie dna rowów - 1 raz na 3 lata,
4) Rozplantowanie urobku po mechanicznym odmuleniu dna rowów - 1 raz na 3 lata.
Do wyceny robót konserwacyjnych biegły przyjął wskaźniki do kosztorysowania wynikające z Uchwały nr [...] Zarządu Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P. z dnia 22 stycznia 2021 r. w sprawie uchwalenia stawki roboczogodziny oraz Uchwały nr [...] Zarządu Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P. z dnia 22 stycznia 2021 r. w sprawie określenia stawek jednostkowych pracy sprzętu na 2021 r. Stawka roboczogodziny wynosi 28,00 zł, maszynogodziny (koparko-odmularka) 100,00 zł, natomiast koszty pośrednie stosowane w Rejonowym Związku Spółek Wodnych w P. kształtują się na poziomie 30%. Powierzchnia skarp i dna rowu oraz pobocza 2 x 0,5 m = 6,90 m2mb. Następnie biegły przedstawił szczegółowy kosztorys na wykonanie robót konserwacyjnych, przyjmując podane wyżej stawki oraz długość rowu podlegającego robotom utrzymaniowym. Zgodnie z wyliczeniami wartość rocznych prac konserwacyjnych i utrzymaniowych na rowie melioracyjnym R-E w ramach partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji rowów przez PZDP w R. wynosi 6 910 zł/rok.
Zastrzeżenia do opinii złożył PZDP w R. kwestionując w szczególności sposób obliczeń dokonanych przez biegłego podnosząc przy tym, że w pierwszej kolejności należy ustalić nakłady i koszty jakie poniosła Spółka Wodna w okresie za jaki ubiega się o opłatę, a następnie ustalić proporcję pomiędzy tym, w jakim stopniu nakłady i koszty poniesione przez spółkę mają pokryć jej członkowie, a w jakim osoby niebędące jej członkami oraz ustalenie proporcji wynikającej z powierzchni gruntu chronionego przez prawidłowo działające urządzenia melioracyjne w stosunku do powierzchni gruntu zajmowanego przez podmiot odnoszący korzyści z tego tytułu.
Wyjaśnienia do powyższych uwag biegły przedstawił w piśmie z dnia 7 października 2021 r. między innymi wskazując, że przedmiotowy rów melioracyjny nie został zaprojektowany i wykonany dla potrzeb odprowadzania wód opadowych z pasa drogi powiatowej. Jego podstawowa funkcja to melioracja gruntów rolnych, czyli regulacja stosunków powietrzno-wodnych w glebie w celu poprawy jej struktury, a przez to zwiększenie plonów rolnych. Fakt odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogi powiatowej to dodatkowa funkcja, którą w chwili obecnej spełnia rów. Oznacza to, ze rów melioracyjny R-E w zasięgu oddziaływania wód spływających z pasa drogi powiatowej pełni funkcję otwartej kanalizacji deszczowej. Stąd obowiązek utrzymania odbiornika wód z kanalizacji spoczywa wyłącznie na PZDP w R.. Tego typu praktyki stosowane są przez organy wydające pozwolenie wodnoprawne w przypadku odprowadzania wód opadowych do cieków wodnych, w tym rowów melioracyjnych. Ponadto biegły potwierdził, że obliczenia wykonane w opinii są teoretyczne, oparte o ogólnie przyjęte normy stosowane przy robotach konserwacyjnych urządzeń wodno- melioracyjnych.
W oparciu o powyższe ustalenia Starosta R. wydał w dn. 26 stycznia 2022 r. decyzję na podstawie której ustalono dla Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w R. obowiązek poniesienia świadczenia pieniężnego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w Z., reprezentowanej przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w P. za 2020r. w wysokości 6 910,00 zł, z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń spółki poprzez odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr [...]za pośrednictwem rowu melioracyjnego R-E.
Od decyzji tej odwołanie złożył w ustawowym terminie Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w R. zwany dalej "PZDP" zarzucając decyzji naruszenie:
- art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art.77§1 K.p.a poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wystarczających czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie ustalenia czy wnioskodawca rzeczywiście zrealizował w 2020r. prace utrzymaniowo- konserwacyjne rowu, ewentualnych kosztów tych prac i uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania był wystarczającą podstawą do ustalenia od PZDP na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w Z. świadczenia pieniężnego w wysokości określonej w decyzji,
- art. 7, 77§ 1 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 84 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę dowodów i ustalenie wysokości świadczenia - głównie w oparciu o opinię techniczną określającą szacunkową wartość prac konserwacyjnych na rowie melioracyjnym R-E, zawierającą obliczenia teoretyczne oparte na założeniach hipotetycznych, z pominięciem ustaleń, czy wnioskodawca rzeczywiście dokonał w 2020r. prac konserwacyjno-utrzymaniowych i w związku z tym poniósł koszty i ewentualnie w jakiej wysokości, w sytuacji gdy materiał dowodowy wskazywał, że prace te nie zostały wykonane, co wnioskodawca sam przyznał na rozprawie w dniu 28 stycznia 2021r. ' "
- art. 107§3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy sprowadzającego się do braku ustalenia , czy wnioskodawca w 2020r. faktycznie zrealizował prace utrzymaniowo- konserwacyjne urządzeń melioracyjnych, przyjętego sposobu wyliczenia świadczenia opartego na wyliczeniach hipotetycznych opinii, a nie kosztach rzeczywiście poniesionych przez Wnioskodawcę, nie odniesienia się do zarzutów PZDP w zakresie nieudowodnienia powyższych okoliczności oraz sprzeczności wynikających w tym zakresie ze zgromadzonego materiału dowodowego - przyznania przez Wnioskodawcę na rozprawie w dniu 28 stycznia 2021 r., że prace nie były wykonane, kosztorysów przedłożonych za lata irrelewantne dla sprawy, zastosowania wskaźników do wyliczenia dotyczących 2021 r. nie zaś 2020r.
- 454 ust.1 i 2 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie , w sytuacji gdy brak było zaistnienia ustawowych przesłanek do jego określenia, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdził zasadności roszczenia na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w Z., tak co do zasady jak i wysokości określonej w zaskarżonej decyzji.
Orzekając, po rozpatrzeniu odwołania, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, SKO w R. przedstawiło następujące stanowisko:
Przede wszystkim wskazało na ramy prawne i podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wynikająca z art. 454 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (tj. Dz.U z 2020r. poz.310 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym, jeżeli osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki.
Świadczenia, o których mowa w ust. 1, mogą mieć charakter należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym (ust.2). Wysokość i rodzaj świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta (ust.3).
Jednocześnie SKO podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wobec braku definicji ustawowej, pojęcie "odnoszenia korzyści" należy interpretować z uwzględnieniem cywilistycznego pojęcia bezpodstawnego wzbogacenia unormowanego w art. 405 k.c.
Odnosząc się do ustalonego stanu sprawy, SKO wskazało, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wody opadowe i roztopowe z drogi powiatowej nr [...]oddziałują na rów melioracyjny R-E objęty utrzymaniem Gminnej Spółki Wodnej w Z. i w związku z tym spełnione są przesłanki określone w ustawie prawo wodne do ponoszenia przez PZDP w R. świadczeń na rzecz gminnej spółki wodnej w Z.. Konkretyzując powyższe Kolegium wskazało, że PZDP w R. korzysta z rowu melioracyjnego Spółki Wodnej w Z., a tym samym odnosi z tego tytułu korzyści, bowiem nie był zmuszony do wykonania własnych urządzeń retencyjnych, a korzysta z istniejących. Powstające w obrębie drogi wody spływające do rowów niosą ze sobą nie tylko duże ilości osadów, które przyczyniają się do zamulania rowów, ale również różnego rodzaju zanieczyszczenia jak chociażby węglowodory, które mogą powodować zanieczyszczenia gruntu. W związku z tym już sam fakt korzystania z urządzeń spółki wodnej uzasadnia obciążenie świadczeniem na rzecz spółki, którego wysokość nie musi opierać się wyłącznie na faktycznie poniesionych w danym roku przez spółkę kosztach utrzymaniowych i konserwacyjnych.
Wyjaśniając natomiast powody nieuwzględnienia zarzutów odwołania w odniesieniu do wynikającego z opinii biegłego kwotowej wysokości świadczenia na rzecz spółki wodnej w Z., SKO podniosło, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące braku udokumentowania wykonania w 2020r. robót utrzymaniowych rowu melioracyjnego w zasięgu oddziaływania wód opadowych z drogi powiatowej nr [...]. Zgodnie z opinią biegłego utrzymanie urządzeń wodnych w tym rowów melioracyjnych polega na zapewnieniu ich właściwego funkcjonowania czyli spełnienia funkcji, dla której zostały one wykonane. Podstawowym środkiem utrzymania jest konserwacja rowów. Zarząd Spółki Wodnej, w oparciu o corocznie przeprowadzane przeglądy stanu technicznego urządzeń wodnych określa zakres i przedmiar niezbędnych do wykonania robót konserwacyjnych. Wprowadzenie wód powierzchniowych do rowu implikuje konieczność przeprowadzania gruntownych robót konserwacyjnych w cyklach trzyletnich. Same wody infiltracyjne z gruntów zmeliorowanych nie rodzą konieczności wykonywania robót konserwacyjnych z taką częstotliwością. Wprawdzie w trakcie oględzin ustalono, że rów melioracyjny był w niewielkim stopniu zakrzaczony i zarośnięty trawami, to jednak ustalenia powyższe nie świadczą o tym, że rowy nie spełniają swojej funkcji. Przeciwnie ustalono, że rów jest drożny i spełnia swoje funkcje melioracyjne i jest gotowy do przyjęcia wód pochodzących z odwodnienia drogi powiatowej nr [...]. Dodać należy, iż zgodnie z opinią, prace konserwacyjne i utrzymaniowe wykonywane są raz w roku lub raz na trzy lata, stąd stwierdzony w czasie oględzin stan rowów, mogący budzić wątpliwości co do ich utrzymania w należytym stanie. Podkreślenia wymaga jednak fakt, iż w trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono, by rowy nie spełniały funkcji odwadniającej.
Natomiast w odniesieniu do zarzutu dotyczącego zastosowania do wyliczeń, dokonanych w sporządzonej opinii wskaźników odnoszących się do 2021 r. w sytuacji gdy świadczenie ustalane jest na 2020r. Kolegium podzieliło stanowisko biegłego, który wyjaśnił, że Zarząd Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P. w drodze uchwały ustala wskaźniki do kosztorysowania robót konserwacyjnych na kolejny rok swojej działalności w oparciu o średnie stawki roboczogodziny, pracy sprzętu czy koszty pośrednie na podstawie faktycznie poniesionych wydatków, które były stosowane w roku 2020r., czyli w roku za który zostały wyliczone koszty partycypacji utrzymania rowu melioracyjnego R-E dla PZDP w R.. Należy zatem przyjąć, że ustalona w opinii kwota została obliczona w oparciu o wskaźniki do kosztorysowania stosowane faktycznie w 2020 r.
Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania opinia wraz z wyjaśnieniami biegłego wniesionymi w toku postępowania pozwala na przyjęcie, że stanowi ona logiczną i spójną całość, zaś stanowisko biegłego zostało należycie uzasadnione.
W tym stanie Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zasadna, a organ pierwszej instancji wyjaśnił należycie wszystkie istotne okoliczności zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.
Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn. 27 maja 2022r. złożył Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w R. ( dalej jako: "PZDP", "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wystarczający materiału dowodowego w sprawie - niepodjęcie czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia, czy rzeczywiście spółka zrealizowała w 2020 roku prace konserwacyjno - utrzymaniowe urządzenia melioracyjnego rowu R-E, ewentualnie jakie koszty poniosła z tego tytułu; oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na dokumentach prywatnych pochodzących od wnioskodawcy i sporządzonej m. in. na ich podstawie opinii;
2/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 i 84 k.p.a. - poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, polegającą na ustaleniu wysokości świadczenia należnego GSW w Z. na kanwie opinii biegłego S. J., podczas gdy opinia zawiera obliczenia teoretyczne, oparte na założeniach hipotetycznych i danych pochodzących m. in. z dokumentów prywatnych wnioskodawcy (uchwały i zestawienia),
3/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na:
- błędnej ocenie dowodów i ustaleniu, że wnioskodawca rzeczywiście wykonał w 2020 roku prace utrzymaniowo - konserwacyjne urządzenia melioracyjnego R¬E w ustalonej wysokości, pomijając fakt zaprzeczenia przez wnioskodawcę na rozprawie administracyjnej w dniu 28.01.2021 r. wykonania ich w 2020 r. oraz oświadczenia, iż zwyczajowo prace zlecane są podmiotom trzecim, braku weryfikacji tego - co do zasady i wysokości,
- wysunięciu domniemania wykonania przez wnioskodawcę w 2020 roku prac utrzymaniowo-konserwacyjnych urządzenia melioracyjnego rowu R-E na podstawie treści hipotetycznej opinii, opartej m. in. na dokumentach prywatnych wnioskodawcy oraz stwierdzonego podczas oględzin faktu spełniania przez rów swojej funkcji, co zupełnie nie dowodzi ich wykonania,
4/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak zaczerpnięcia przez organ danych zgromadzonych w ewidencji melioracji wodnych w celu ustalenia, czy i jakie grunty skarżącego zostały zmeliorowane za pomocą urządzeń wodnych spółki przy ustalaniu zasadności i wysokości ewentualnego świadczenia;
5/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, polegający na przyjęciu, że Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych odniósł korzyść z urządzeń spółki wodnej w kwocie 6.910,00 zł, spółka wodna wykonała w 2020 r. prace utrzymaniowo - konserwacyjne urządzenia melioracyjnego rowu R-E i poniosła z tego tytułu koszt w wysokości określonej decyzją;
6/ ostatecznie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.) w związku z art. 405 k.c. - poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji uznania zasadności nałożonego na skarżącego świadczenia pieniężnego na podstawie art. 454 ustawy prawo wodne - w sytuacji niespełnienia przesłanek określonych przepisami, w tym w szczególności dotyczącej tego, że opłatę nakłada się na podmiot raz, za prace faktycznie zrealizowane, czego w sprawie niniejszej nie udowodniono, tym samym zasadności roszczenia, tak co do zasady jak i wysokości.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji.
W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął argumentacje zawartą w zarzutach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Oceniane, z uwzględnieniem powyższych kryteriów sądowej kontroli działalności administracji publicznej, zaskarżone decyzje w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, są zgodne z prawem.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO w R. utrzymująca w mocy decyzję Starosty R. ustalająca dla Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w R. ( określany także jako: "PZDP") obowiązek poniesienia świadczenia pieniężnego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w Z. za 2020r. z tytułu odnoszonych korzyści za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr [...] za pośrednictwem do rowu melioracyjnego R-E stanowiącego własność rolników zrzeszonych w Gminnej Spółce Wodnej w Z..
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 454 Prawa wodnego, zgodnie z którym: "Jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki (ust. 1). Świadczenia, o których mowa w ust. 1, mogą mieć charakter należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym (ust. 2)". Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, w jakiej wysokości należność pieniężną winien ponosić właściciel nieruchomości, w rozpoznawanej sprawie PZDP w R. będący zarządcą przylegającego do rowu melioracyjnego odcinka drogi powiatowej [...] na rzecz rolników zrzeszonych w GSW w Z., która jest właścicielem wspomnianego rowu melioracyjnego.
W wypadku osób nie będących członkami spółki przesłanką przyznania na rzecz spółki wodnej świadczenia celem pokrycia kosztów realizacji jej zadań jest "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki". Jest to pojęcie nieostre, które na dodatek nie zostało zdefiniowane w ustawie. Art. 454 ust. 1 Prawa wodnego nie precyzuje bliżej kryteriów obciążenia właściciela działki świadczeniem na rzecz spółki wodnej, poza sformułowaniem ogólnej przesłanki "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki".
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu, ugruntowany jest już pogląd, że wobec braku definicji ustawowej, pojęcie "odnoszenia korzyści" należy interpretować z uwzględnieniem cywilistycznego pojęcia bezpodstawnego wzbogacenia. W świetle podstawowego przepisu w tym zakresie - art. 405 Kodeksu cywilnego, kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości. Odpowiedzialność z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia obciąża wzbogaconego niezależnie od tego, w wyniku jakiego zdarzenia uzyskał korzyść majątkową. Może ona powstać w wyniku działania wzbogaconego, jak i nawet wbrew jego woli, z jego dobrą lub złą wiarą. Może być także rezultatem czynności zubożonego, osób trzecich, a nawet sił przyrody. Korzyść musi mieć wartość majątkową, możliwą tym samym do określenia w pieniądzu (np. zaoszczędzenie niezbędnych wydatków, nieodpłatne skorzystanie z cudzych usług lub rzeczy, uzyskanie określonej sumy pieniężnej). Jest to więc wartość zwiększająca majątek wzbogaconego bezpośrednio lub, jak to ma miejsce w razie oszczędzania koniecznego wydatku, w sposób pośredni. Korzyść majątkowa musi być uzyskana kosztem innej osoby. Nie oznacza to, że określona wartość musi wyjść z jej majątku. Oznacza to istnienie równoległego powiązania pomiędzy wzbogaceniem po jednej stronie, a zubożeniem - po drugiej, chociaż nie muszą to być zawsze wartości jednakowe. Podkreśla się także, że korzyść, w rozumieniu nadawanym w polskim języku powszechnym oznacza pożytek, zysk, uzyskany zależnie lub niezależnie od woli podmiotu, który uzyskuje przysporzenie. Korzyść można odnieść "niechcący", tj. niezależnie o własnej woli lub własnego działania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12.12.2007 r., III SA/Po 498/07; wyroki WSA w Lublinie z 10.11.2011 r., II SA/Lu 516/11; z 11.10.2012 r., II SA/Lu 624/12; z 23.06.2015 r., II SA/Lu 983/14; J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2010, s. 421).
Interpretując użyte w art. 454 ust. 1 pojęcie "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej" z uwzględnieniem wskazań płynących z odwołania do cywilistycznej konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia, można stwierdzić, że chodzi o korzyść, jaką właściciel działki odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną, polegających na wybudowaniu lub utrzymywaniu urządzeń, w tym urządzeń melioracji wodnych.
Nie ulega zatem żadnych wątpliwości istnienie podstaw prawnych do obciążenia właściciela nieruchomości (działki gruntu), na której położone są urządzenia melioracji wodnych (w tym rowy melioracyjne i drenowania) świadczeniem pieniężnym na rzecz spółki wodnej, odpowiadającym wysokości kosztów, jakie spółka poniosła tytułem wykonania prac konserwacyjnych związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych w stanie zapewniającym spełnianie ich funkcji melioracyjnych. Co istotne jednak, jak podkreśla się w orzecznictwie, wysokość świadczenia ma uwzględniać jedynie koszty ściśle związane z wykonywaniem przez spółkę zadań statutowych. Wymaga to przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego, w tym ustalenia struktury wydatków spółki (por. wyrok NSA z 18.08.2017 r., II OSK 2914/15; wyroki WSA w Lublinie z 23.06.2015 r. w sprawach II SA/Lu 980/14, 981/14 i 983/14 oraz z 25.06.2015 r., II SA/Lu 982/14).
Przenosząc powyższe na stan rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że organy zrealizowały powyższe zasady i doprowadziły do prawidłowego ustalenia zarówno stanu faktycznego co do odnoszenia przez PZDP w R. korzyści z rowu melioracyjnego GSW w Z. zlokalizowanego w miejscowości G. z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z położonego w jego sąsiedztwie odcinka drogi powiatowej nr [...], jak i w zakresie wysokości świadczenia na rzecz spółki wodnej.
W sprawie dopuszczono dowód z opinii biegłego/specjalisty z zakresu hydrologii i melioracji wodnych S. J., który opracował opinię/stanowisko dotyczące określenia zasięgu oddziaływania wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi powiatowej nr [...] na rów melioracyjny stanowiący własność rolników zrzeszonych w GSW w Z., określenie wielkości partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji rowy przez PZDP w R. oraz sporządzenia kosztorysu rocznych prac konserwacyjnych ww. rowu melioracyjnego na odcinku oddziaływania wód z odcinka ww. drogi powiatowej.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko organów co do wartości dowodowej powyższej opinii. Przyjdzie zgodzić się z organami, że ww. opinia została ona sporządzona przez osobę posiadają specjalistyczną wiedzę fachową z zakresu hydrologii i melioracji wodnych, w oparciu o materiały źródłowe (tj. mapy, pomiary własne dokonane w trakcie wizji lokalnej), zaś wnioski w niej zawarte są umotywowane i poparte obliczeniami. Dlatego też zarzuty kwestionujące prawidłowość dokonanych w opinii wyliczeń oraz przyjęcia niejako w sposób automatyczny opinii biegłego wraz z kwotą świadczenia nie mogą być uznane za uzasadnione. Kolegium zasadnie także zauważyło, że organ nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną treść opinii, ponieważ nie dysponuje niezbędnymi wiadomościami specjalnymi. Sporządzona opinia jest logiczna, zrozumiała i nie ma, zdaniem Kolegium, podstaw by kwestionować zawarte w niej obliczenia.
Zarzuty dotyczące braku udokumentowania wykonania robót utrzymaniowych na rowie melioracyjnym w zasięgu oddziaływania wód opadowych z drogi powiatowej nr [...] zasadnie uznano za nieuzasadnione. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie oględzin ustalono, że rów melioracyjny jest zarośnięty trawą, to jednak ustalenia powyższe nie świadczą o tym, że ww. rów nie spełnia swojej funkcji. Przeciwnie rowy melioracyjne są drożne i spełniają funkcje odwadniające. Kolegium podniosło także, iż zgodnie z opinią, prace konserwacyjne i utrzymaniowe wykonywane są raz w roku lub raz na trzy lata. Stąd też stwierdzony w czasie oględzin stan rowów, mogący budzić wątpliwości co do ich utrzymania w należytym stanie. Podkreślił ponownie, że w trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono, by rowy nie spełniały funkcji odwadniającej. Ponadto należy zauważyć, że biegły odniósł się do zarzutów i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony do powyższego opracowania, zarówno przed organem I instancji, jak i przed Kolegium. Powyższe zasadnie w ocenie SKO pozwala na przyjęcie, że złożona opinia stanowi logiczną i spójną całość i spełnia walory dowody opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa.
W kontekście tak zaprezentowanego i ocenionego dowodu z opinii biegłego wykonanej w rozpoznawanej sprawie, jako niezasadne Sąd uznaje zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania polegające na bezkrytycznym przyjęciu przez organ ustaleń biegłego ustalających roczną wartość odniesionych w 2020r. przez PZDP w R. korzyści. Nie można podzielić zasadności ww. zarzutów i tak w odniesieniu, że wysokość świadczenia biegły ustalił w oparciu o wartość robót planowanych do wykonania, a nie robót faktycznie wykonanych i robót które mogły być niewykonane w 2020r. – to Sąd przychyla się do oceny organu, że wizje lokalne poprzedzające wykonanie opinii doprowadziły do ustalenia, że rów melioracyjny był drożny, a zatem spełniał swoje funkcje, i w tym kontekście ustalanie faktycznych dat wykonywania robót utrzymania rowu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, przy założeniu obowiązku zachowania ciągłości prawidłowego stanu jego utrzymania, a taki w sprawie stwierdzono. Przyjęcie stawek cen robót ustalonych przez GZW w Z. miało służyć jak najbardziej obiektywnej wycenie kosztorysowej przyjętego świadczenia, natomiast zarzut braku logiki w stwierdzeniu, że wody opadowe i roztopowe z innych nieruchomości nie zasilały tego rowu, został wyjaśniony przez biegłego wskazaniem, że na podanych odcinkach oddziaływanie wód z pasa drogowego jest nieproporcjonalnie duże w porównaniu do ilości wód gruntowych odprowadzanych z terenów rolniczych.
Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niewszechstronne i niewyczerpujące prowadzenie postępowania polegające na zaniechaniu ustalenia wysokości faktycznie poniesionych przez GSW w Z. kosztów utrzymania rowu melioracyjnego oraz polegające na pominięciu otrzymywania przez GSW w Z. dotacji celkowych na działalność statutową. W odniesieniu do powyższego Sąd wskazuje, że ustawodawca w art. 454 ustawy Prawo wodne nie wskazał zasady, zgodnie z którą w każdej indywidualnej sprawie świadczenia ponoszone przez osoby niebędące członkami spółki wodnej, które odnoszą korzyści z urządzeń tej spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, powinny odpowiadać wysokości składek członków tej spółki wodnej. Inny jest bowiem charakter i tryb ustalania obu świadczeń. Poza tym spółka ma prawo korzystać z pomocy finansowej państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 443), co zazwyczaj jest uwzględniane przez organy spółki przy ustalaniu wysokości składek i innych świadczeń jej członków. Z powyższego wynika, że o ustalaniu tych należności nie muszą w każdym wypadku decydować wyłącznie koszty faktycznie poniesione na realizację poszczególnych zadań spółki, z reguły będą one stanowić wartość uśrednioną, uwzględniającą całokształt działalności spółki (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12.10.2012 r., sygn. II SA/Lu 625/12 i z 25.05.2015 r. sygn. II SA/Lu 982/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z 27.102015 r. II SA/Bd 664/15 powoływane już wyżej).
Mając powyższe na względzie Sąd skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.