VIII SA/Wa 526/23

VIII SA/Wa 526/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna
Iwona Szymanowicz-Nowak
Renata Nawrot /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 403. ust. 4 i 5
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 23 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności w części uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 27 kwietnia 2023 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą nr [...] z 23 maja 2023 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej: Kolegium RIO, organ) na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023 r. poz. 40, ze zm., dalej: u.s.g.), art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust.1 pkt 4 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1668 ze zm.), orzekło o: nieważności w części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej
w K. z dnia 27 kwietnia 2023 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowych ze środków budżetu Gminy K. na dofinansowanie budowy lub przebudowy wiat śmietnikowych, tj.:
- § 3 ust, 5 załącznika Nr 1 do ww. uchwały;
- § 3 ust. 9 załącznika Nr 1 do ww. uchwały;
- § 3 ust. 10 załącznika Nr 1 do ww. uchwały;
- § 4 zdanie drugie, załącznika Nr 1 do ww. uchwały "Dotacja dotyczy dofinansowania budowy lub przebudowy wiat śmietnikowych służących do gromadzenia odpadów komunalnych z co najmniej 15 gospodarstw domowych, bądź 15 miejsc, w których powstają odpady komunalne.";
- § 5 ust. 3 załącznika Nr 1 do ww. uchwały;
- § 5 ust. 4 załącznika Nr 1 do ww. uchwały;
- § 5 ust. 6 pkt 5 załącznika Nr 1 ww. uchwały w zakresie wyrazu "w szczególności";
- załącznika Nr 3 do ww. uchwały, rozdział VI pkt 3;
z powodu istotnego naruszenia art. 403 ust. 4, 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z póżn. zm., dalej: "p.o.ś.") oraz § 6 w związku z § 143 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r, w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U z 2016 r. poz. 283).
W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO w pierwszej kolejności wyjaśniło, że z § 1 badanej uchwały wynika, iż Rada Miejska w K. przyjęła Regulamin określający zasady udzielania dotacji celowych ze środków budżetu Gminy K. jak w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały na dofinansowanie kosztów przedsięwzięcia polegającego na budowie tub przebudowie wiat śmietnikowych, które przeznaczone będą na umieszczenie w nich pojemników służących do gromadzenia odpadów komunalnych dla mieszkańców Gminy K..
W § 3 ust. 5 załącznika Nr 1 do badanej uchwały Rada Miejska w K. postanowiła cyt.: "Dotacja na budowę lub przebudowę danej wiaty śmietnikowej przysługuje tylko raz na daną nieruchomość.". W ocenie Kolegium RIO powyższą regulacją Rada Miejska w K. wykroczyła poza delegacje przepisu kompetencyjnego określonego w art. 403 ust. 5 ustawy – p.o.ś., do czego nie miała prawa.
Następnie Rada Miejska w K. w § 3 ust. 9 załącznika Nr 1 do badanej uchwały postanowiła cyt.: "Wybudowana wiata śmietnikowa zostanie oznaczona
w widocznym miejscu przez wnioskodawcę tabliczką z napisem "Budowa wiaty śmietnikowej dofinansowana ze środków Gminy K.", "Koszt tabliczki jest kosztem niekwalifikowanym." oraz w § 3 ust. 10 załącznika Nr 1 do badanej uchwały postanowiła cyt.: "Na wiacie śmietnikowej zostanie również zamieszczona tablica informująca o sposobie segregacji śmieci. Koszt umieszczenia powyższej tablicy jest kosztem niekwalifikowanym. Szczegółowy wygląd tablic zostanie ustalony z Gminą K..".
Zdaniem organu powyższe zapisy wykraczają poza delegację art. 403 ust. 5 ustawy – p.o.ś. Obowiązkiem organu stanowiącego wynikającego z art. 403 ust. 5 przywołanej ustawy jest określenie zasad udzielania dotacji, obejmujących
w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu jej rozliczania. Regulacje
w zakresie promocji gminy, informacji o segregacji śmieci nie należą do zasad udzielania dotacji i tym samym świadczą o przekroczeniu przez Radę Miejską
w K. zakresu upoważnienia ustawowego.
W ocenie Kolegium RIO również Rada Miejska w K. wykroczyła poza delegacje przepisu kompetencyjnego określonego w art. 403 ust. 5 p.o.ś. - w § 5 ust. 3 załącznika Nr 1 do badanej uchwały cyt.: "Po złożeniu wniosku, przed podpisaniem umowy, wnioskodawca jest zobowiązany do przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji z Gminą K. w zakresie wielkości, wzoru, kolorystyki i lokalizacji wiaty śmietnikowej ’' oraz w § 5 ust 4 załącznika Nr 1 do badanej uchwały cyt.: "W przypadku gdy parametry określone w ust. 3 nie zostaną zaakceptowane przez Gminę, Gmina może zaproponować wzór wiaty śmietnikowej dostosowanej do potrzeb wnioskodawcy.".
W ocenie organu nadzorczego brak jest podstawy prawnej do regulowania
w badanej uchwale ww. postanowień. Przekroczenie tego upoważnienia stanowi istotne naruszenie przepisu kompetencyjnego.
W § 4 w zdaniu drugim, załącznika Nr 1 do badanej uchwały Rada Miejska
w K. postanowiła cyt.: "Dotacja dotyczy dofinansowania budowy lub przebudowy wiat śmietnikowych służących do gromadzenia odpadów komunalnych z co najmniej 15 gospodarstw domowych, bądź 15 miejsc, w których powstają odpady komunalne.".
W ocenie Kolegium RIO, warunkując udzielenie dotacji od gromadzenia odpadów komunalnych z co najmniej 15 gospodarstw domowych, bądź 15 miejsc, w których powstają odpady komunalne, Rada Miejska w K. ograniczyła możliwość otrzymania dofinansowania budowy lub przebudowy wiat śmietnikowych osobom fizycznym, osobom prawnym, przedsiębiorcom, jednostkom sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Tak przytoczony zapis badanej uchwały, powoduje w ocenie organu nadzorczego zawężenie kręgu podmiotów mogących otrzymać dotację, wynikających
z art. 403 ust. 4 p.o.ś.
Kolejny zarzut Kolegium RIO dotyczy § 5 ust. 6 pkt 5 załącznika Nr 1 do badanej uchwały, w którym Rada Miejska w K. postanowiła cyt.: "Do wniosku
o przyznanie dotacji wnioskodawca jest zobowiązany dołączyć; 5) wizualizację przedsięwzięcia, w szczególności; rysunki techniczne, szkice elewacyjne, karty katalogowe;".
W ocenie Kolegium RIO, organ stanowiący wprowadził zapis cyt.:
"w szczególności", który może prowadzić do wystąpienia niedozwolonego luzu interpretacyjnego oraz uznaniowości dokonującego oceny w tym zakresie, natomiast używanie zwrotów niedookreślonych jest niedopuszczalne. Badana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zatem jej uregulowania winny być formułowane w sposób wyczerpujący, czytelny i zrozumiały dla przeciętnego adresata oraz w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Regulacje zawarte w badanej uchwale, wydanej na podstawie art. 403 ust. 5 p.o.ś., powinny być określone jasno i ściśle na podstawie normy ustawowej. Organ podkreślił, że zgodnie z § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", przepisy prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Brak precyzyjnych zapisów powoduje powstanie luzu interpretacyjnego, a używanie zwrotów niedookreślonych jest niedopuszczalne.
Ponadto w załączniku Nr 3 do badanej uchwały, w rozdziale VI pkt 3, Rada Miejska w K. postanowiła cyt.: "przejmujemy wszelkie obowiązki w zakresie utrzymania wiat. W ocenie Kolegium RIO powyższą regulacją Rada Miejska
w K. wykroczyła poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 403 ust. 5 p.o.ś. Przytoczone postanowienie uchwały zdaniem organu wykracza poza delegację art. 403 ust 5 p.o.ś., gdyż organ stanowiący podejmuje uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 403 ust. 5 ustawy ww.
Końcowo wobec ww. uregulowania, Kolegium RIO zauważyło, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego znajdują zastosowanie przepisy § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące sprawy z przekazanego upoważnieniem zakresu. Oznacza to, że akt podjęty na podstawie ustawowego upoważnienia może regulować tylko i wyłącznie sprawy przekazane tym upoważnieniem. Przekroczenie tego upoważnienia stanowi istotne naruszenie przepisu kompetencyjnego, na co wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Przepis art. 403 ust. 5 p.o.ś., nie daje podstaw do wprowadzenia przez organ stanowiący gminy,
w aktach prawa miejscowego, zobowiązania do złożenia oświadczenia o przyjęciu obowiązków w zakresie utrzymania wiat.
Pismem z 29 czerwca 2023 r. Gmina K. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na ww. uchwałę, zaskarżając w części uchwałę Nr [...] Kolegium RIO,
w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w § 1 tiret ,2, 3, 4, 5, 6 zaskarżonej uchwały RIO.
Zaskarżonej Uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie :
art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przez niewłaściwą wykładnie i błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności w części uchwały [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 27 kwietna 2023 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowych ze środków budżetu Gminy K. na dofinansowanie budowy lub przebudowy wiat śmietnikowych, pomimo nieistotnego naruszenia prawa przepisów badanej przez RIO uchwały Rady Miejskiej w K.;
art. 403 ust. 4 w zw. z art. ust. 5 p.o.ś. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia nadzorczego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
a) Rada Miejska w K. przekroczyła delegację przepisu kompetencyjnego określonego w art. 403 ust. 5 p.o.ś. poprzez wprowadzenie w regulaminie niedopuszczalnego zapisu dotyczącego, konieczności oznaczenia wybudowanej wiaty śmietnikowej tabliczką z napisem ,,Budowa wiaty śmietnikowej dofinansowana ze środków Gminy K." (§ 3 ust. 9 Regulaminu..) oraz tablicą informującą o sposobie segregacji śmieci (§ 3 ust. 10 Regulaminu.,);
b) Rada Miejska w K. przekroczyła delegację przepisu kompetencyjnego określonego w art. 403 ust. 5 p.o.ś. poprzez wprowadzenie w regulaminie niedopuszczalnego zapisu dotyczącego, obowiązku przeprowadzenia konsultacji z Gminą K. w zakresie wielkości, wzoru, kolorystki i lokalizacji wiaty śmietnikowej (§ 5 ust. 3 Regulaminu...) oraz zapisu dotyczącego możliwości zaproponowania przez Gminę wzoru wiaty śmietnikowej dostosowanej do potrzeb wnioskodawcy w przypadku braku zaakceptowania przez Gminę parametrów wiaty określonych w ust. 3 ( § 5 ust.4 Regulaminu..);
c) w stosunku do podmiotów wymienionych w art, 403 ust. 4 p.o.ś. niedopuszczalne jest zmodyfikowaniu kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, poprzez zawężenie kręgu podmiotów mogących ubiegać się o udzielenie dotacji wskutek wprowadzenia zapisu ,że dotacja dotyczy dofinansowana budowy lub przebudowy wiat śmietnikowych służących do gromadzenia odpadów komunalnych z co najmniej 15 gospodarstw domowych, bądź 15 miejsc, w których powstają odpady komunalne ( § 4 zdanie drugie Regulaminu);
Skarżąca wniosła o:
1) uchylenie w zaskarżonej części uchwały Nr 13.208.2023 Kolegium RIO oraz
2) zasądzenie kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła postawione zarzuty, akcentując, że dotacja celowa ma charakter podmiotowo-przedmiotowy.
Może być udzielona określonemu katalogowi podmiotów i na określony cel. Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej zostało przy tym pozostawione - na co wskazuje zwrot "może polegać na udzieleniu dotacji celowej" - decyzji właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 403 ust. 4 w zw. z ust. 1
i ust. 2 p.o.ś.). W konsekwencji bez wątpienia, jak zaznacza skarżąca, Rada Miejska
w K. jako jednostka samorządu terytorialnego ma uprawnienie do określenia katalogu podmiotów, którym dotacja może być udzielona, a mianowicie, czy wszystkim kategoriom podmiotów wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 p.o.ś, czy tylko niektórym
z nich i którym.
Zdaniem skarżącej w świetle powyższego trudno całkowicie bezkrytycznie
i bezrefleksyjnie, przyjąć - jak to czyni w skarżonej uchwale Kolegium RIO - pogląd
o niedopuszczalności modyfikacji w uchwale jednostki samorządu terytorialnego zakresu podmiotowego uchwały do określanej kategorii podmiotów - o określonych dodatkowych cechach - w niniejszej sprawie dodatkowo konieczność gromadzenia odpadów komunalnych z co najmniej 15 gospodarstw domowych, bądź 15 miejsc
w których powstają odpady.
W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, uznając zawarte w niej zarzuty za niezasadne. W uzasadnieniu Kolegium RIO szczegółowo odniosło się do poszczególnych zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała Kolegium RIO nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO, stwierdzające nieważność części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej
w K. z dnia 27 kwietnia 2023 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowych ze środków budżetu Gminy K. na dofinasowania budowy lub przebudowy wiat śmietnikowych.
Powodem stwierdzenia nieważności części ww. uchwały jest w ocenie Kolegium RIO istotne naruszenie art. 403 ust. 4 i 5 p.o.ś. oraz § 6 w związku z § 143 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.
w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane
w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
"W świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa" (tak wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16). "Sytuacje, w których naruszone zostały Zasady techniki prawodawczej, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa,
a sytuacje, w których wraz z naruszeniem Zasad techniki prawodawczej doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego" (tak wyrok WSA w Poznaniu
z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1228/12).
Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie
z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji)
i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. akt: K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. akt: K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt: P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego a taka sytuacja nie wystąpiła w sprawie.
W kontrolowanej sprawie Kolegium RIO podniosło zarzut istotnego naruszenia art. 403 ust. 4 i 5 ustawy – p.o.ś. oraz § 6 w związku z § 143 i § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.
w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Zatem mając na uwadze zarzuty skargi, sporne jest, czy przy wydaniu uchwały Rady Miejskiej w K. z 27 kwietnia 2023 r. Nr [...], doszło do istotnego naruszenia prawa, tj. art. 403 ust. 4 i 5 p.o.ś., które winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały. W ocenie Sądu w składzie orzekającym organ zasadnie orzekł o nieważności części ww. uchwały.
Rozstrzygając sporną kwestię odnieść w pierwszej kolejności się należy do treści przepisów regulujących zasady udzielania dotacji celowych na cele ochrony środowiska. Zgodnie z treścią art. 403 ust. 2 p.o.ś., do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy.
W myśl art. 403 ust. 3 p.o.ś. finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4-6. Zgodnie zaś z art. 403 ust. 4 p.o.ś. finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Definicją zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) obejmuje się cały zakres definiowanego pojęcia (§ 153 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "zasady techniki prawodawczej"). Jeżeli nie jest możliwe sformułowanie tego rodzaju definicji, można objaśnić znaczenia danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotem: "w szczególności" (§ 153 ust. 3 zasad techniki prawodawczej).
Ten drugi sposób zastosowano w art. 403 ust. 4 pkt 1 p.o.ś., definiując pojęcie podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych. Wyliczenie rodzaju podmiotów uprawnionych do uzyskania dotacji jest zatem jedynie przykładowe, wskutek czego dotacji można udzielić również innym podmiotom, niewymienionym w art. 403 ust. 4 pkt 1 p.o.ś., jeśli należą do podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych.
Jednocześnie rada gminy ma swobodę w tym sensie, że może określić, że udziela dotacji jedynie jednej z wyraźnie wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. kategorii podmiotów np. tylko osobom fizycznym (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt I SA/Kr 1656/14 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").
Rada gminy nie może natomiast modyfikować (ograniczać) kategorii podmiotów wyraźnie wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. jako potencjalnych beneficjentów dotacji, np. przez zastrzeżenie, że nie wszystkie osoby fizyczne (czy np. nie wszystkie wspólnoty mieszkaniowe, nie wszystkie osoby prawne czy nie wszyscy przedsiębiorcy) są uprawnione do jej uzyskania, ale jedynie te, które posiadają jakąś dodatkową cechę, np. są właścicielami lub współwłaścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych (por.: prawomocne wyroki o sygn. akt I SA/Łd 636/15 i III SA/Po 513/17 - dostępne
w CBOSA).
Określone w art. 403 ust. 5 p.o.ś. upoważnienie nie uprawnia do tego rodzaju modyfikacji i to mimo użytego w tym przepisie zwrotu w szczególności, gdyż rada gminy może stanowić prawo miejscowe jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; i art. 40 ust. 1 u.s.g.), ale jednocześnie nie może modyfikować tego, co już uregulowano w przepisie ustawy (tu: art. 403 ust. 4 p.o.ś.).
Skarga zawiera zarzuty naruszenia art. 403 ust. 4 w zw. z ust. 5 ustawy p.o.ś.
w zakresie zapisu dotyczącego § 4 zdanie drugie, a mianowicie, że dotacja dotyczy dofinansowania budowy lub przebudowy wiat śmietnikowych służących do gromadzenia odpadów komunalnych z co najmniej 15 gospodarstw domowych bądź 15 miejsc
w których powstają odpady komunalne.
Słuszne jest stanowisko Kolegium RIO, sprowadzające się do tego, że powyższym zapisem Rada Miejska w K. ograniczyła możliwość otrzymania dofinasowania budowy lub przebudowy wiat śmietnikowych osobom fizycznym, osobom prawnym, przedsiębiorcom, jednostkom sektora finansów publicznych - zatem zawęziła krąg podmiotów mogących otrzymać dotację, wynikających z art. 403 ust. 4 p.o.ś. Rada nie może modyfikować zawężać kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji. Takie działanie stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji RP.
Za słuszne i prawidłowe należy przyjąć stanowisko organu nadzorczego, że wyrażenie "w szczególności" należy interpretować w ten sposób, że krąg osób wskazany w tym przepisie może zostać co najwyżej poszerzony a nie zawężony.
Przepis § 4 zdanie drugie załącznika do Nr 1 do uchwały - przekracza zatem upoważnienie ustawowe określone w art. 403 ust. 5 w zw. z art. 403 ust. 4 p.o.ś. i to
w istotny sposób. Świadczy o istotnym naruszeniu prawa. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności w części uchwały Nr [...] było najmniejszą ingerencją jaką zastosowało Kolegium RIO.
Sąd podziela stanowisko Kolegium RIO w zakresie zarzutu naruszenia art. 403 ust. 5 p.o.ś. polegającego na wprowadzeniu w regulaminie niedopuszczalnego zapisu dotyczącego konieczności oznaczenia wybudowanej wiaty śmietnikowej z określonym napisem. Po pierwsze zapisy co do § 3 ust. 9 regulaminu i § 3 ust. 10 regulaminu wykraczają poza delegację art. 403 ust. 5 ustawy. Trafnie wywiódł organ nadzoru, że zadaniem Rady Miejskiej w K. było określenie zasad udzielania dotacji obejmujących kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinasowania oraz trybu postepowania w sprawie udzielania dotacji, sposobu jej rozliczania.
Tymczasem regulacja obejmująca § 3 ust. 9 regulaminu i § 3 ust. 10 regulaminu, nie ma żądnego związku z dotacją, a dotyczy sytuacji po zakończeniu procesu inwestycyjnego i w jakimś stopniu poprzez umieszczenie tablic – promocji gminy i sposobu segregacji śmieci. Te kwestie nie są z całą pewnością związane z art. 403 ust. 5 ustawy, a zatem wykraczają poza delegację. Ponadto dotyczą one zapisów takiego procesu inwestycyjnego, który powinien znaleźć się w umowie. Są to wreszcie zapisy zbędne, nie związane w żadnym stopniu z regulacją objętą art. 403 ust. 5 p.o.ś.
Podobne stanowisko Sąd prezentuje w stosunku do zapisów zawartych w § 5 ust. 3 i ust. 4 załącznika Nr 1 regulaminu. W ocenie Sądu brak jest podstawy prawnej do regulowania w kontrolowanej uchwale ww. postanowień. Przekroczenie tego upoważnienia stanowi istotne naruszenie przepisu kompetencyjnego.
Reasumując, stwierdzić należy, że Rada Miejska w K. podejmując uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji celowych ze środków budżetu Gminy K. na dofinansowanie budowy lub przebudowy wiat śmietnikowych dopuściła się istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności
w części podjętej uchwały. W związku z tym zaistniały podstawy do wydania przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Końcowo należy podkreślić, że w świetle art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wyklucza to dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego znajdują zastosowanie przepisy § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące sprawy z przekazanego upoważnieniem zakresu. Oznacza to, że akt podjęty na podstawie ustawowego upoważnienia może regulować tylko i wyłącznie sprawy przekazane tym upoważnieniem.
W tych okolicznościach zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i wobec tego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak
w wyroku.