VIII SA/Wa 514/24

VIII SA/Wa 514/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Justyna Mazur /sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 14 maja 2024 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "SKO") postanowieniem z [...]maja 2024r., działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia E. P.(dalej: "strona", "skarżąca") na postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent [...]" lub "Prezydent") z [...]marca 2024 r., znak: [...], w części dotyczącej uzupełnienia postanowienia Prezydenta z [...] września 2023 r., znak: [...]o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego - stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Postanowieniem z [...]września 2023 r., znak: [...]Prezydent [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości nr [...] i [...], arkusz 73, obręb [...] z nieruchomościami sąsiednimi.
Pismem z 26 września 2023 r. skarżąca, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. wniosła o uzupełnienie ww. postanowienia z [...] września 2024r. co do rozstrzygnięcia oraz na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie jego treści.
Postanowieniem z [...] marca 2024 r., znak: [...] Prezydent [...], na podstawie art. 111 k.p.a. w pkt 1 i 2 uzupełnił postanowienie własne z [...] września 2023 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego oraz na podstawie art. 113 § 2 i 3 k.p.a. w pkt 3 wyjaśnił jego treść.
W zażaleniu na to postanowienie skarżąca podniosła, iż w punkcie pierwszym postanowienia uzupełniono postanowienie w zakresie punktu drugiego ewidentnie niezgodnie z jej wnioskiem z dnia 26 września 2023 r., nie orzekając co do istoty wniosku skarżącej. W punkcie drugim postanowienia uzupełniono postanowienie Prezydenta z dnia [...] września 2023 r. w zakresie punktu trzeciego z naruszeniem art. 31 ust. 1 Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżąca podniosła także, iż nie uwzględniono jej wniosku o uzupełnienie co do rozstrzygnięcia postanowienia Prezydenta z dnia [...] września 2023 r. poprzez wskazanie podstawy prawnej działania geodety uprawnionego inż. M. S. w imieniu firmy [...] M. O., nie uzasadniając tego. Dodała, iż organ nie orzekł w sprawie wniosku o wyłączenie od czynności rozgraniczeniowych firmy [...] M. O. i ww. geodety uprawnionego. Skarżąca podniosła także, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i zostało wydane z naruszeniem art. 35 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o jego uchylenie w zakresie pkt 1 i 2 i orzeczenie co do istoty, czyli uzupełnienie zgodnie ze zgłoszonymi wnioskami lub jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2024 r., wskazanym na wstępie
i zaskarżonym w niniejszej sprawie na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
Na wstępie uzasadnienia przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania
w sprawie. Wskazało następnie na art. 134 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. Powołało następnie treść przepisów art. 141 § 1, art. 111 § 1, § 1a, § 1b, § 2 k.p.a., art. 142 k.p.a. oraz art. 113 k.p.a. Z ich treści wywiodło, że zażalenie przysługuje na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem czy przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej wyrażone w pouczeniu o prawie wniesienia środka prawnego. Sama
w sobie nie ma także znaczenia ranga rozstrzyganej sprawy procesowej, jeśli ustawodawca nie uznał jej na tyle istotną, by stworzyć możliwość jej kontroli w toku postępowania. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. W żaden sposób uprawienia tego nie można domniemywać.
Wniesienie zażalenia każdorazowo nakłada na organ obowiązek zbadania jego dopuszczalności z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 styczna 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 451/07). Zgodnie
z orzecznictwem sądowo-administracyjnym przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowień) w toku drugiej instancji.
W świetle zaś art. 142 k.p.a. wskazało, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Jak wynika z art. 113
§ 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji błędnie wydał jedno rozstrzygnięcie zarówno w przedmiocie uzupełnienia postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), jak
i wyjaśnienia (na które przysługuje zażalenie). Okoliczność ta, zdaniem Kolegium pozostaje jednak bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności z tego powodu, że jak wskazało strona kwestionuje jedynie pkt 1 i 2 postanowienia Prezydenta [...] z [...] marca 2024 r., znak: [...], tj. w zakresie w jakim Prezydent uzupełnił postanowienie z 11 września 2023 r., na które to rozstrzygnięcie nie przysługuje zażalenie. Nie kwestionuje zaś pkt 3 tego postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia postanowienia z [...] września 2023 r. Ponadto, z uwagi na okoliczność, że zakresem zażalenia objęto pkt 1 i 2 postanowienia z [...] marca 2024 r., na który jak wskazano nie przysługuje zażalenie Kolegium nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego/kasatoryjnego wobec tego rozstrzygnięcia.
Dodało, że z akt sprawy wynika, że postanowienie Prezydenta [...] z 21 marca 2024r. zawiera pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia do SKO, w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Zażalenie przysługuje zaś jedynie na postanowienie wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. (art. 113 § 3 k.p.a.), nie przysługuje zaś na postanowienie wydane w trybie art. 111 § 1 k.p.a. W myśl art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.
Okoliczność, że skarżąca wniosła zażalenie w terminie wskazanym przez Prezydenta na postanowienie z [...] marca 2024 r., w zakresie pkt 1 i 2, tj. w zakresie uzupełnienia na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. postanowienia Prezydenta z [...] września 2023 r., zdaniem Kolegium nie może jednak skutkować rozpatrzeniem tego zażalenia. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Terminy i środki zaskarżenia rozstrzygnięć zostały ustanowione ustawowo
i mają charakter bezwzględnie obowiązujący.
Powołując się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1363/15 Kolegium wskazało, iż: "ochrona przewidziana na podstawie art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak pouczenia) co do prawa, trybu, terminu
i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Mylne informacje lub brak informacji co sposobu wniesienia środków prawnych nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna biegu w ogóle. Przepis art. 112 k.p.a. dla strony błędnie pouczonej stanowi gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu" (por. wyroki NSA z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1640/18, z 23 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1304/12; postanowienie NSA
z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 2030/12). Kolegium podzieliło ww. poglądy.
Końcowo wskazało, że stosownie do art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., organ stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia ma miejsce wówczas, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia lub przepisy prawne nie dopuszczają możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego w toku instancji.
Z tych względów uznało, że wniesienie zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z 21 marca 2024 r. w zakresie pkt 1 i 2, tj. w zakresie uzupełnienia postanowienia Prezydenta [...] z [...] września 2023 r. jest niedopuszczalne.
Tym samym, zdaniem Kolegium zarzuty zawarte we wniesionym zażaleniu nie mogły być uczynione przedmiotem rozpatrzenia.
Na marginesie dostrzegło, że w postanowieniu w przedmiocie uzupełnienia postanowienia Prezydenta [...] z [...] września 2023 r., znak: [...]
o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, organ I instancji nie musiał pouczać strony o treści art. 111 § 2 k.p.a. z uwagi na treść art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne(t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.), który stanowi, że na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie.
W piśmie z dnia 30 maja 2024 r. skierowanym do SKO w [...] skarżąca wniosła o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia SKO z dnia 14 maja 2024 r. znak [...]. Pismem z dnia 25 czerwca 2024 r., w odpowiedzi na wezwanie Kolegium, skarżąca pismem z dnia 25 czerwca 2024 r. wskazała, iż jej pismo z dnia 30 maja 2024 r. jest skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, że ustalenia SKO są niezgodne z prawem, a postanowienie SKO z dnia [...] maja 2024 r. powinno zostać uchylone. Dodała, że złożenie skargi nie wyklucza żądania o wyjaśnienie wątpliwości co do treści zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. i takie żądanie zgłosiła, a wątpliwości zdaniem skarżącej dotyczą następujących ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]:
"Postanowieniem z [...] września 2023 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego" czy w twierdzeniu tym chodzi o doręczenie stronom postanowienia Prezydenta Miasta [...] dnia [...] września 2023 r. znak: [...] czy też o wydanie przez Prezydenta Miasta [...] tego postanowienia, gdyż wydając postanowienie dnia [...] września 2023 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] zgodnie z art. 30 § 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wszczął postępowanie rozgraniczeniowe, natomiast doręczając to postanowienie stronom zawiadomił o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego.
"Na marginesie należy wskazać, że w postanowieniu w przedmiocie uzupełnienia postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2023 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, organ I instancji nie musiał pouczać strony o treści art. 111 § 2 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 19889 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie" przede wszystkim czy w tym twierdzeniu chodzi o postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2023 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, czy też o postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie uzupełnienia postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2023 r. znak: [...], bowiem w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ma mowy o postanowieniu
w przedmiocie uzupełnienia postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego tylko o postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto bez względu na to o jakie postanowienie organowi odwoławczemu chodziło to wyjaśnienie powinno dotyczyć przepisu prawa na podstawie którego organ odwoławczy wywiódł twierdzenie, że organ I instancji nie musiał zamieszczać pouczenia w zarówno postanowieniu Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2023 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, jak i w postanowieniu Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie uzupełnienia postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2023 r. znak: [...] skoro zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. każde postanowienie powinno zawierać pouczenie "czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego". Natomiast ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera unormowań
w zakresie elementów jakie powinno zawierać postanowienie w tym również czy powinno zawierać pouczenie.
W odpowiedzi na skargę, SKO wystąpiło o oddalenie skargi wywodząc, jak
w zaskarżonym postanowieniu.
Pismem z dnia 27 lipca 2024 r. skarżąca wniosła o nieuwzględnienie wniosków organu zawartych w odpowiedzi na skargę i podtrzymała dotychczasowe stanowisko
w sprawie.
Przy piśmie z dnia 6 września 2024 r. skarżąca dołączyła odpisy: pisma z dnia 4 listopada 2013 r., z dnia 3 czerwca 2024 r. oraz kserokopię mapy, których oryginały, jak wskazała powinny znajdować się w aktach organu I instancji, a których podczas przeglądania akt sprawy nie było.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności
z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżeniem w niniejszej sprawie objęte jest postanowienie Kolegium z dnia
[...] maja 2024 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2024 r. znak [...] w części dotyczącej uzupełnienia postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2023 r. znak [...] o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Podstawę prawną tego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z brakiem możliwości zaskarżenia mamy do czynienia
w przypadku gdy na decyzję, jak i postanowienie organu I instancji nie przysługuje zażalenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z bowiem
z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 111 k.p.a. nie przewiduje zaś możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie, którego przedmiotem jest uzupełnienie postanowienia. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
Nie ulega zatem wątpliwości, iż na postanowienia, których przedmiotem jest uzupełnienie postanowienia nie przysługuje zażalenie. Zażalenie, które przez organ odwoławczy zostało uznane za niedopuszczalne dotyczy postanowienia w części orzekającej o uzupełnieniu postanowienia Prezydenta z dnia [...] września 2023 r. Postanowienie to bowiem o uzupełnieniu orzeka w punktach 1 i 2, które zostały objęte zaskarżeniem w zażaleniu z dnia 10 kwietnia 2024 r. Wskazuje na to cała treść zażalenia, w tym żądanie uchylenia postanowienia Prezydenta z dnia 21 marca 2024 r. w zakresie jego punktu 1 i 2. Trafnie zatem Kolegium stwierdziło, iż zażalenie skarżącej na postanowienie Prezydenta z dnia 21 marca 2024 r. w części dotyczącej uzupełnienia postanowienia tego organu z dnia 11 września 2023 r. jest niedopuszczalne.
Trafności powyższej oceny nie zmienia przy tym fakt, iż postanowienie Prezydenta z dnia 21 marca 2024 r. zawiera pouczenie, że stronom przysługuje prawo wniesienia zażalenia. W odniesieniu do postanowienia w części dotyczącej uzupełnienia postanowienia jest ono nieprawidłowe, jak to wynika z wcześniejszych wywodów. Wadliwe pouczenie nie daje podstaw do przyjęcia, że wbrew treści k.p.a. zażalenie przysługuje. Pouczenie, o którym mowa jest prawidłowe w odniesieniu do punktu 3 postanowienia z dnia [...] marca 2024 r. w części dotyczącej wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia Prezydenta z dnia [...] września 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 113 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie. Zażalenie wniesione przez skarżącą nie objęło zaskarżeniem postanowienia w części dotyczącej wyjaśnienia. Tym samym Kolegium prawidłowo zastosowało art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. i uznało zażalenie skarżącej na postanowienie w części dotyczącej uzupełnienia postanowienia za niedopuszczalne.
Konieczność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uniemożliwia organowi odwoławczemu odniesienie się merytoryczne do zażalenia. Podobnie w postępowaniu sądowadministarcyjnym ocenie zgodności z prawem podlega jedynie zasadność zastosowania w sprawie art. 134 k.p.a. Nie jest jednocześnie możliwe, jak i zasadne odnoszenie się do argumentacji dotyczącej istoty sprawy, w której zostało wydane postanowienie w przedmiocie uzupełnienia orzeczenia.
Z tych względów orzekając na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, uznając, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w wyroku.