VIII SA/WA 510/22

VIII SA/Wa 510/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący/
Justyna Mazur
Marek Wroczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1557
art.19a, art. 19c, art. 19d, art. 19e i art. 19f
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 1 pkt 1 - 4 i art. 189d
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niespełnienie wymagań weterynaryjnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 510/22
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 roku, znak: [...] Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii( organ odwoławczy lub MWLW) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku( Dz.U z 2021, poz. 735 dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą ,, [...] ‘’ od decyzji z dnia 24 stycznia 2022 roku od decyzji nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w G.( dalej PLW) z dnia 4 stycznia 2022 roku w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
W dniu 28 października 2019 roku PLW w G. przeprowadził kontrolę w zakładzie skarżącego, który jest zlokalizowany w miejscowości M., która to kontrola została udokumentowana protokołem ,, Lista kontrolna [...] ‘’ nr [...].
W protokole odnotowano [...] nieprawidłowości. Strona otrzymała protokół w dniu 2 listopada 2019 roku, a w dniu 8 listopada 2019 roku podpisała ten protokół.
Pismem z dnia 9 marca 2021 roku PLW w G. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie możliwości nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli nieprawidłowościami w zakresie przestrzegania wymagań weterynaryjnych przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. PLW w G. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentów dotyczących warunków osobistych, które mogą mieć wpływ na wymiar kary administracyjnej.
W dniu 23 marca 2021 roku wpłynęło pismo strony w którym wniosła o umorzenie postępowania, podnosząc jednocześnie zarzut nieważności potencjalnej decyzji wydanej w jego toku.
Decyzją z dnia 31 maja 2021 roku, nr [...] PLW w G. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości:
-1) 5000,00 zł za niespełnienie wymagań określonych w załączniku II rozdział I,V,IX,
-2) 1000,00 zł za niespełnienie wymagań określonych w załączniku II rozdział VIII,
-3) 5000,00 zł za niespełnienie wymagań określonych w załączniku II rozdział VI,
-4) 1000, 00 zł za niespełnienie wymagań określonych w załączniku II sekcja III rozporządzenia 853/2004,
- 5) 6000,00 zł za niespełnienie wymagań określonych w załączniku III rozporządzenia 853/2004, stanowiące zagrożenie dla zdrowia publicznego,
- 6) 1000, 00 zł za niespełnienie wymagań określonych w art. 5 ust.1 rozporządzenia 852/2004,
-7) 1000,00 zł za niespełnienie wymagań określonych w art. 19 ust.3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o produktach pochodzenia zwierzęcego ( DZ.U z 2020 roku, poz. 1753, dalej jako uppz)
Po rozpatrzeniu odwołania MWLW decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 roku, znak: [...] uchylił decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niespójność pomiędzy opisem nieprawidłowości w protokole nr [...], a zaskarżoną decyzją co uniemożliwiło organowi odwoławczemu merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ winien wszechstronnie i dogłębnie rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne w sprawie, a następnie ponownie przeanalizować możliwość wymierzenia kary w odniesieniu do prawidłowych i skrupulatnych ustaleń poczynionych podczas kontroli oraz jej wysokość z uwzględnieniem sytuacji finansowej w jakiej znajduje się strona na podstawie dokumentów jakimi będzie dysponował organ.
W piśmie z dnia 15 listopada 2021 roku strona wskazała, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha w większości 5 -6 klasa, domu mieszkalnego z 1970 roku i zabudowań gospodarczych z 1980 roku, posiada samochód [...] ( dwudziestoletni) z przyczepą, ciągnik rolniczy [...] z 1990 roku oraz samochód [...] z 2016 roku. Wszystko to są składniki wspólności majątkowej. Ma do spłaty kredyt( pozostało ok. [...] zł) oraz osiąga miesięczne dochody w wysokości około [...] zł.
Decyzją z dnia 4 stycznia 2022 roku, nr [...] PLW w G. wymierzył skarżącemu K. P. – karę pieniężną w wysokości:
-1) 4500,00 zł za niespełnienie wymagań określonych w załączniku II rozdział I,II, V rozporządzenia 852/2004,
-2) 500,00 zł za niespełnienie wymagań określonych w załączniku II rozdział VIII rozporządzenia 852/2004,
-3) 5000,00 zł za niespełnianie wymagań określonych w załączniku II rozdział VI rozporządzenia 852/2004,
-4) 6000, 00 zł za niespełnianie wymagań określonych w załączniku III rozporządzenia 853/2004, stanowiące zagrożenie dla zdrowia publicznego,
- 5) 1000,00 zł za niespełnianie wymagań określonych w art. 5 ust.1 rozporządzenia 852/2004,
-6) 1000,00 zł za niespełnianie wymagań określonych w art. 19 ust.3 uppz.
Od przedmiotowej decyzji odwołał się K. P. której zarzucał naruszenie:
- art. 8 oraz 12 kpa poprzez wszczęcie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz szybkości i wymierzenie kary pieniężnej po upływie 16 miesięcy od stwierdzenia uchybień;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, braku wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego, pominięcia istotnych kwestii takich jak usunięcie uchybień stwierdzonych w protokole kontroli nr [...] i wydanie zaskarżonej decyzji bez implikacji ostatecznej decyzji MWLW z dnia 28 lutego 2020 roku o wydaniu nakazów oraz dowolnej oceny protokołu kontroli nr [...] z 28 października 2019 roku bowiem naruszenia w nim wskazane nie występowały,
- art. 189d kpa poprzez brak wzięcia pod uwagę przy wymierzaniu kary dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej;
- art. 189f kpa poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu;
Przepisów prawa materialnego:
- art. 19 ust.1 i 3, art. 27 ust.1 uppz, art. 5 ust.1, ust.2 lit.g rozdziału I ust.1,2,4,5 oraz 8, rozdziału II ust.3,6 oraz 5, rozdziału V ust.1 lit.a, d, rozdziału VI ust.1, rozdziału VIII ust.1, rozdziału IX ust.4 załącznika II rozporządzenia(WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie higieny środków spożywczych, rozdziału II załącznika do rozdziałów I i II załącznika III rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, Rozporządzenia Rady(WE) nr 1099/2009 z dnia 24 września 2009 roku w sprawie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania z dnia [...]. 09. 2009 ( Dz.Urz. UE L 2009 nr 303, str.1) poprzez wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej pomimo braku występowania naruszeń.
Strona w uzasadnieniu wskazywała, że organ wymierzył karę pieniężną bez zachowania zasady, iż należy taką karę wymierzyć ,, bez zbędnej zwłoki ‘’, zaś w tym przypadku od kontroli upłynęło ponad 16 miesięcy. Organ nie umotywował wysokości wymierzonej kary, a jedynie ograniczył się do wskazania rozpiętości ich wymiaru.
Według skarżącego jego sytuacja finansowa, brak zagrożenia dla zdrowia i życia konsumentów, brak stwierdzonych uchybień w przeszłości, usuniecie stwierdzonych naruszeń, brak prowadzenia w zakładzie produkcji, a także niski stopień szkodliwości powinny być podstawą do miarkowania wysokości kar, a mając na uwadze, że zatwierdzenie zakładu jest zawieszone organ mógł odstąpić od wymierzania kary i poprzestać na pouczeniu. Strona podnosiła, że kara została nałożona na mały zakład, który wskutek działań Inspekcji Weterynaryjnej nie działa od wielu miesięcy.
Nadto K. P. podnosił, iż protokół kontroli nr [...] został sporządzony w bliżej nieokreślonym czasie i miejscu, bez udziału strony i nie podczas kontroli. Wskazywał, że działanie organu nacechowane było złą wolą i subiektywną niechęcią do osoby skarżącego.
Odnosząc się do uzasadnienia decyzji z 4 stycznia 2022 roku skarżący podnosił, iż PLW w G. pomija własne ustalenia tylko dlatego, że są korzystane dla strony, zaś podczas kontroli pracownicy inspektoratu nie współpracowali z podmiotem, sami przemieszczali się po zakładzie, nie pytając go o pewne rzeczy.
Odwołujący się podnosił, iż w protokole kontroli PLW ocenił pozytywnie projekt technologiczny, a w uzasadnieniu decyzji znajdują się liczne zastrzeżenia do dokumentu. Również w odniesieniu do dobrostanu zwierząt strona powołuje się na pozytywna ocenę organu, podczas w decyzji znajdują się liczne zastrzeżenia. Powoływał się na liczne wcześniejsze kontrole oraz wskazuje, że gdyby dochodziło do kaleczenia się zwierząt lub upadków, wówczas reagowaliby lekarze nie dopuszczając do zakwestionowanych rozwiązań technologicznych, co nie miało miejsca. Wskazywał, że organ pomija przepisy rozporządzenia Rady(WE) nr 1099/2009 z 24 września 2009 roku w sprawie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania, twierdząc, że świnie nie mogą przebywać w magazynie żywca dłużej niż 12 godzin. Ponadto wskazywała, na niespójność pomiędzy protokołem, a zaskarżoną decyzją m.in. pozytywną ocenę dotyczącą zapobiegania możliwości tworzenia się kondensacji lub niepożądanej pleśni, czy właściwej konstrukcji drzwi, podczas gdy w decyzji oceniono je negatywnie. Strona podnosiła, że z treści protokołu wynika, że nie kontrolowano barwienia SRM i kontroli ilości ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego(UPPZ) kierowanych do uprawnionych zakładów, natomiast w decyzji wskazano uchybienia.
Strona podnosiła, że kwestionuje uchybienia dotyczące ochrony przed szkodnikami wskazując na pozytywną ocenę w rozdziale XII pkt 4 protokołu oraz ma zastrzeżenia do listy kontrolnej dotyczącej wymagań rzeźni hodowlanych, wskazując na pozytywną ocenę dotyczącą zapewnienia oddzielnego miejsca albo oddzielenia w czasie czynności:
- ogłuszania i wykrwawiania,
- w przypadku świń oparzenia, odszczeciniania, skrobania i opalania,
- wytrzewiania i dalszego czyszczenia, podczas gdy w decyzji opisano brak spełniania tych wymogów.
Strona podnosiła także jako bezpodstawny zarzut pozostawiania nerek przy tuszy, a jak wskazuje nerki muszą razem z tuszą do momentu zbadania. Według strony zgodnie z protokołem nie kontrolowano zagadnień dotyczących kryteriów mikrobiologicznych higieny procesu, podczas gdy w decyzji zakwestionowano brak badań. Ponadto w odwołaniu strona zawarła swoje ,, zastrzeżenia co do ustaleń przywołanych w uzasadnieniu decyzji ‘’, które są w rzeczywistości zastrzeżeniami do opisu niezgodności zawartych w załączniku nr 1 protokołu [...].
Zdaniem organu odwoławczego strona kwestionuje treść protokołu nr [...] oraz wskazuje na sprzeczność protokołu z treścią uzasadnienia decyzji.
Zastrzeżenia do ustaleń przywołanych w uzasadnieniu decyzji, które strona wymienia w pkt 1 - 57 są w rzeczywistości polemiką z treścią załącznika nr 1 do protokołu nr [...], którego treść przywołana została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy podnosił, iż kwestia ustaleń poczynionych podczas kontroli udokumentowanej protokołem nr [...] z dnia 28 października 2019 roku była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji MWLW z dnia 28 lutego 2020 roku. Decyzją tą organ uchylił decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygnął co do istoty sprawy, gdzie wzięto pod uwagę, że część stwierdzonych uchybień została przez skarżącego usunięta.
Odnosząc się do sprzeczności podnoszonych przez skarżącego, to organ odwoławczy wskazał, że nie można się zgodzić, iż organ pozytywnie ocenił projekt technologiczny, a jednocześnie w załączniku są liczne zastrzeżenia co do tego dokumentu.
Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu decyzji znajdują się liczne niezgodności stanu faktycznego z zatwierdzonym projektem technologicznym.
Również w protokole pojawiają się liczne zastrzeżenia co do dobrostanu zwierząt, co nie jest sprzeczne z protokołem nr [...], ale i wcześniejszymi kontrolami.
Odnośnie czasu przetrzymywania zwierząt w magazynie żywca powyżej 12 godzin strona ponownie podważyła ustalenia protokołu [...], w którym w punkcie 55 załącznika nr 1 do tego protokołu zapisano następującą nieprawidłowość ,, brak przestrzegania przepisów o bezzwłocznym uboju zwierząt przebywających do rzeźni. Zgodnie z instrukcją KGMP – IT – Księga GMP/GHP z 5 października 2007 roku Instrukcja postępowania w magazynie żywca ‘’ czas przetrzymywania zwierząt w magazynach żywca to ok. 24 -48 godzin. A zatem brak jest sprzeczności pomiędzy treścią protokołu a uzasadnieniem decyzji.
Strona w odwołaniu przywołuje również punkty protokołu nr [...], które w jej opinii oceniono pozytywnie, a w uzasadnieniu decyzji wykazano w nich nieprawidłowości. Organ odwoławczy zauważył, iż wszystkie stwierdzone nieprawidłowości, do których odnosi się organ pierwszej instancji i za które wymierzono karę pieniężną, która jest przedmiotem niniejszego postępowania opisane zostały szczegółowo w załączniku nr 1 do protokołu nr [...] z 28 października 2019 roku i nie można stwierdzić niespójności pomiędzy nimi, a uzasadnieniem decyzji.
Organ podnosił, że w przypadku wymierzenia kary pieniężnej nie ma znaczenia, że stwierdzone w protokole nr [...] uchybienia zostały usunięte. Znaczenie ma bowiem sam fakt naruszenia przepisów. Wymierzenie kary pieniężnej stanowi konsekwencję zaistnienia okoliczności określonych w art. 26 ust.1 uppz i jest następstwem stwierdzonych podczas kontroli uchybień i ma na celu niedopuszczenie w przyszłości do powstania tych samych lub podobnych nieprawidłowości, mogących zagrażać zdrowiu publicznemu. Natomiast kwestie przyczyn i rozmiaru uchybienia, czy zachowanie podmiotu po stwierdzeniu uchybienia nie mają wpływu na zastosowanie sankcji pieniężnej. Mogą mieć znaczenie przy miarkowaniu wysokości wymierzonej kary pieniężnej.
W przedmiocie zarzutu, iż protokół kontroli z 28 października 2019 roku został sporządzony w bliżej nieokreślonym czasie i miejscu, bez udziału strony, nie bezpośrednio podczas kontroli to należy podnieść, że przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku o Inspekcji Weterynaryjnej( DZ.U z 2021 roku, poz. 306 dalej jako ustawa) nie nakładają na organ obowiązku sporządzenia protokołu w trakcie i miejscu sporządzania kontroli. Art. 19d ustawy nakazuje, aby z przeprowadzonej kontroli sporządzić protokół oraz określa elementy jakie powinien zawierać. Również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – art. 67, art. 68 takiego obowiązku też nie nakładają. Obowiązek podpisania protokołu przez stronę oraz przekazania protokołu kontroli podmiotowi kontrolowanemu został przez organ spełniony.
Organ odnosząc się do twierdzenia strony, że kara pieniężna powinna zostać wymierzona bez zbędnej zwłoki wskazuje, że art. 28 ust.1 uppz stanowi, że kary pieniężnej nie wymierza się jeżeli od popełnienia czynu upłynęło 5 lat. W tym przypadku termin ten został zachowany.
Organ odwoławczy argumentował, że decyzja o zastosowaniu określonych środków i decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej nie są wydawane w jednym postępowaniu. Czym innym jest bowiem postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia przez właściwe organy środków, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności( art. 138 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 2017/625 z 15 marca 2017 roku), a czym innym postepowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej ( art. 26 uppz). Organ wskazywał, że protokół kontroli mógł być podstawą do wszczęcia różnych postępowań.
Organ również nie zgadzał się z zarzutem, iż doszło do naruszenia przepisu art. 189d kpa. W wydanej decyzji organ wyczerpująco wskazał przesłanki jakimi się kierował przy określaniu wysokości kary wymierzonej na podstawie poszczególnych przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 czerwca 2017 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego( DZ.U z 2017 roku, poz. 1182 dalej jako rozporządzenie).
Odnosząc się do zebrania materiału dowodowego, to należało zauważyć, że organ odwoławczy zweryfikował materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji, czego dowodem była wydana decyzja MWLW z dnia 28 lutego 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości, której skarżący nie skarżył, a więc zgodził się z rozstrzygnięciem.
Zdaniem organu odwoławczego nie istniała potrzeba włączania protokołów kontroli przeprowadzonych w zakładzie skarżącego w latach 2015 -2019 ponieważ kara w niniejszym postępowaniu została nałożona za nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli udokumentowanej protokołem [...] z 28 października 2019 roku.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wymierzając karę pieniężną wziął pod uwagę dyrektywy wymiaru kary określone w art. 189d kpa i właściwie uzasadnił jej wymiar. W przypadku kar z pkt. 2, 3 i 5 została ona wymierzona w minimalnej dopuszczalnej wysokości.
Organ również w uzasadnieniu odniósł się w trybie art. 234 kpa do zarzutów skarżącego dotyczących przeprowadzonej kontroli, jego opresyjnego charakteru, sporządzanie dokumentacji fotograficznej aby wyolbrzymić pęknięcia w posadzce, wykonywanie zdjęć bez zgody skarżącego, wykonywanie kontroli bez obecności skarżącego, kwestionowania projektu technologicznego, który został zatwierdzony przez poprzedniego lekarza. W ocenie organu zarzutu są bezzasadne i organ odniósł się do nich w pismach skierowanych do skarżącego, bądź rozpatrywał w ramach postępowania o nakazanie usunięcia nieprawidłowości, zakończonego decyzją z dnia 28 lutego 2020 roku gdzie zostały uznane za bezzasadne. Organ wskazywał, że protokół kontroli nr [...] został podpisany przez skarżącego. Co do nieprawidłowości określonych w wyżej wskazanym protokole, to były oceniane w sprawie zakończonej wyżej powołaną decyzją. MWLW uchylił decyzję organu pierwszej instancji jednak nie z powodu nieprawidłowości i sprzeczności z treścią protokołu, a z uwagi na zmianę stanu faktycznego, tzn. usunięcie przez skarżącego części nieprawidłowości.
Skarżący zarzucał, że kontrola z 28 października 2019 roku została przeprowadzona bez obecności właściciela lub przedstawiciela zakładu. Organ wskazuje, iż skarżący był obecny podczas tej kontroli, w tym stał na taśmie i pracował fizycznie przy uboju. Pismem z 8 listopada 2019 roku wniósł zastrzeżenia do protokołu, które były rozpatrywane w ramach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 28 lutego 2020 roku. W zastrzeżeniach, że kontrola była prowadzona bez obecności skarżącego zarzuty te nie były podnoszone, co więcej w protokole wskazał siebie jako osobę reprezentującą zakład podczas kontroli.
Organ podnosił, że zgodnie z art. 9 pkt 4 rozporządzenia 2017/625 kontrole urzędowe przeprowadza się bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne. Zgodnie z art. 15 rozporządzenia 2017/625 podmioty, w zakresie w jakim jest to niezbędne do przeprowadzenia kontroli urzędowych lub innych czynności urzędowych, jeżeli wymagają tego właściwe organy, umożliwiają im do wyposażenia, środków transportu, obiektów i innych miejsc pod ich kontrolą oraz ich otoczenia, komputerowych systemów zarządzania informacjami zwierząt i towarów będących pod ich kontrolą, swoich dokumentów i wszelkich innych odpowiednich informacji.
Organ zauważył, że z dokumentacji PLW w G. wynika, że skarżący został ukarany przez Sąd Rejonowy w G. za uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli w dniu 7 maja 2020 roku.
W ocenie organu wszystkie protokoły kontroli, od momentu gdy tę funkcję pełni A. K. były oceniane przez organ odwoławczy i organ nie dopatrzył się w nich podnoszonych uchybień.
Zdaniem organu odwoławczego również w zakresie naruszeń przepisów procedury administracyjnej – art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §1 kpa nie miały one miejsca.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł K. P..
Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie:
- art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 oraz 11 kpa poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy organ pierwszej instancji naruszył art. 19d ust.1 pkt 5 w związku z art. 19c ust.1 i 2 ustawy poprzez wydanie decyzji w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o protokół nr [...] tj. protokół nierzetelny albowiem sporządzony bez obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby upoważnionej, a sporządzony nie podczas kontroli, a po upływie czasu od kontroli. Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności nie przeanalizował możliwości wymierzenia kary w odniesieniu do prawidłowych i skrupulatnych ustaleń, które organ winien dokonać a zrobił to w oparciu o protokół, który jest wewnętrznie sprzeczny;
- art. 107 §1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez istotne braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym wydanej decyzji, w szczególności organ zaniechał odniesienia się wewnętrznej sprzeczności protokołu kontroli nr [...] i nie uzasadnił, że ustalenia poczynione w załączniku nr 1 do protokołu są prawdziwe, a te znajdujące się w samym protokole i nie wskazał na podstawie jakich kryteriów dokonał takiego wyboru;
- art. 19 ust.3 uppz, art. 5 ust.1, ust.2 lit.g, ust.1,2,4,5,8 rozdziału I ust.1 lit.d, rozdziału II, ust.1, rozdziału V ust.1, rozdziału Vi ust.1, rozdziału VIII, załącznika II rozporządzenia(WE) nr 852/204 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 roku w sprawie higieny środków spożywczych( Dz.Urz. UE z 2004 roku, poz. 139, str.1 ze zm) ust.1 rozdziału I, ust.1 6 rozdziału II, ust.1 rozdziału IV załącznika III rozporządzenia(WE) nr 853 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego( DZ.U UE z 2004 roku, poz.139, str. 55 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż stan zakładu stanowił naruszenie w/w przepisów w sytuacji gdy protokół kontroli nr [...] został sporządzony ,, z pamięci ‘’ kontrolujących, po upływie czasu od dnia dokonania kontroli, a tym samym nie odzwierciedlał on rzeczywistego stanu faktycznego zastanego w zakładzie podczas przeprowadzonej kontroli,
- art. 138 §1 pkt 2, art. 138 § 2 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa poprzez ich niezastosowanie, tj. nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nieumorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji, pomimo zaistnienia w sprawie podnoszonych okoliczności;
- art. 19d ust.1 pkt 5 w związku z art. 19a oraz art. 19c ust.1 i 2 ustawy w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 §1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy podstawą wydania decyzji może stanowić tylko i wyłącznie protokół kontroli sporządzony w sposób rzetelny.
Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi powtórzył, że organ odwoławczy pominął, że decyzja PLW w G. w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej została oparta na protokole kontroli, który nie powinien stanowić podstawy do dalszych działań organu. Po pierwsze kontrola odbyła się bez obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego wskazanej. Gdyby skarżący był podczas kontroli, to protokół otrzymałby już w dniu 28 października 2019 roku, a nie kilka dni po jej zakończeniu. Stanowi to naruszenie art. 19c ust.1 ustawy. Należy zauważyć, iż w aktach brak jakiegokolwiek materiału dowodowego wskazującego na obecność skarżącego.
Po drugie data otrzymania protokołu tj. 2 listopada 2019 roku przesądza o tym, że protokół nie został sporządzony w dniu kontroli. Stan faktyczny zatem nie był dokumentowany ,, na bieżąco ‘’.
Dalszej części uzasadnienia skarżący wskazywał, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędnie go ustalił, nie przeanalizował możliwości wymierzenia kary w odniesieniu do prawidłowych ustaleń dokonanych podczas kontroli i w oparciu o protokół nr [...], który jest wewnętrznie sprzeczny. Treść załącznika nr 1 protokołu nie zgadza się z treścią ustaleń poczynionych przez kontrolujących w samym protokole. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie mógł przyjąć treści protokołu jako podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Nadto w ocenie skarżącego decyzja organu pierwszej instancji zawierała braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem brak było odniesienia się do zarzutu wewnętrznej sprzeczności protokołu kontroli nr [...]. Protokół kontroli został sporządzony kilka dni po kontroli, a tym samym nie stanowił rzeczywistego odzwierciedlenia stanu faktycznego zastanego w zakładzie oraz uznania, że takie nieprawidłowości wystąpiły i mogły stanowić podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację oraz odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie kontrolne, o którym mowa w art. 19a, art. 19c, art. 19d, art. 19e i art. 19f ustawy nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli weterynaryjnej nie jest postępowaniem w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 kpa. Wskazane przepisy ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej regulują ciąg zdarzeń, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności kontrolowanego podmiotu, nie zaś załatwienie sprawy z art. 1 pkt 1 – 4 kpa. Ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej nie odsyła wprost do przepisów kpa( por. wyrok NSA z 20 grudnia 2017 roku, II OSK 728/16, wyrok NSA z 12 stycznia 2016 roku, II OSK 1122/14).
Zgodnie z art. 19e pkt 1 – 6 ustawy podmiotowi kontrolowanemu przysługuje, przed podpisaniem protokołu kontroli, 1) prawo zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli. 2) zastrzeżenia zgłasza się na piśmie w terminie 7 dni od otrzymania protokołu kontroli, 3) w przypadku uwzględnienia zastrzeżeń wniesionych przez podmiot kontrolowany, kontrolujący dokonuje zmian w protokole kontroli przez opisanie zmiany brzmienia jego poszczególnych fragmentów lub dokonanie skreśleń, 4) podmiot kontrolowany może odmówić podpisania protokołu kontroli, składając w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania wyjaśnienia przyczyn odmowy podpisania, 5) w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, termin odmowy podpisania protokołu wraz z podaniem jej przyczyn biegnie od dnia doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń, 6) odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podpisania go przez kontrolującego i realizacji ustaleń kontroli.
Przenosząc te rozważania na ustalenia w sprawie należy zauważyć, iż protokół kontroli nr [...] z 28 października 2019 roku został podpisany przez skarżącego w dniu 8 listopada 2019 roku. W tym dniu do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo K. P. stanowiące zastrzeżenia do ustaleń ww. kontroli.
W następstwie tego w dniu 8 listopada 2019 roku została przeprowadzona ponowna kontrola. W czasie tej kontroli stwierdzono, że usunięto część uchybień z kontroli z 28 października 2019 roku. Pozostałe uchybienia stwierdzone w protokole nr [...] nie zostały usunięte. Tego protokołu nie podpisał skarżący. Następnie pismem z dnia 12 listopada 2019 roku organ poinformował skarżącego o nieuwzględnieniu złożonych przez niego uwag i zastrzeżeń wraz z uzasadnieniem swojego stanowiska( uzasadnienie decyzji z 28 lutego 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia nieprawidłowości).
W ocenie Sądu należy zauważyć, iż wymagania jakie powinien spełniać protokół kontroli określone zostały w art. 19d ust.1 ustawy. Uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzonych przez uprawnione organy inspekcji weterynaryjnej stwierdzić należy, że istota protokołu kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny.
Należy zgodzić się z organem, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 28 lutego 2020 roku w przedmiocie zobowiązania do usunięcia nieprawidłowości były przez organ oceniane uchybienia zawarte w protokole nr [...], jak również wskazywano, że kontrola z dnia 8 listopada 2019 roku potwierdziła, że tylko część uchybień stwierdzonych w dniu 28 października 2019 roku została usunięta, a pozostała część nie została usunięta. Skarżący z jednej strony nie zgadzał się z zarzutami protokołu nr [...] a jednocześnie – zamontował w oknach ekrany przeciw owadom, zlikwidował magazyn słomy nad magazynem żywca, zamontował drzwi między częścią brudną i czystą, zabezpieczył korytarz przepędu zwierząt do hali uboju przed złymi warunkami atmosferycznymi, bezpośredniego podłączenia urządzeń technologicznych w hali uboju do kanalizacji, naprawił uszkodzoną myjkę biczową w części brudnej uboju trzody chlewnej, usunął korozję na taśmie przesuwu tusz wieprzowych oraz na myjce fartuchów w części czystej uboju trzody chlewnej, zwiększył wydajność wentylacji w hali uboju trzody chlewnej w celu zredukowania skroplin, zainstalował agregat w chłodni dla tusz wieprzowych, wydzielenia miejsca do czyszczenia, mycia i dezynfekcji środków transportu, przeszkolił pracowników z zasad higieny uboju, z obowiązku przestrzegania procedur zakładowych, usunął wykwity z rdzy z drzwi i framugi w chłodni półtusz, uszczelnił drzwi w korytarzu komunikacyjnym nr 20, przeszkolił pracowników z obowiązku bieżącego usuwania raciczek i szczeciny z części brudnej hali uboju, przeszkolił pracowników z przepisów dotyczących przyjmowania zwierząt, poddawania ubojowi zwierząt z prawidłowo i kompletnie wypełnionym łańcuchem pokarmowym. Fakt usunięcia wskazanych uchybień potwierdza ich występowanie. Organ wydając decyzję z dnia 28 lutego 2020 roku przesądził kwestię związaną ze stwierdzonymi uchybieniami. Decyzja w zakresie zobowiązania do usunięcia uchybień nie została zaskarżona i nabrała przymiotu ostateczności. Należy wskazać, iż skarżący w piśmie z dnia 8 listopada 2019 roku – stanowiącym zastrzeżenia do treści protokołu nr [...] nie podnosił faktu, iż przeprowadzono kontrolę pod nieobecność skarżącego i wskazywał siebie jako osobę reprezentującą zakład jako jej przedstawiciel. Fakt, iż w dniu przeprowadzania kontroli tj. 28 października 2019 roku nie został sporządzony dokument protokołu, a został sporządzony później i doręczony skarżącemu w dniu 2 listopada 2019 roku nie może stanowić podstawy do jego dyskwalifikacji. Nadto protokół nr [...] został przez skarżącego podpisany. Należy zauważyć, iż protokół z kontroli w dniu 28 października 2019 roku jest dokumentem obszernym, który stwierdza cały szereg naruszeń, została sporządzona dokumentacja fotograficzna i to wymagało opracowania i przygotowania obszernego dokumentu ze wskazaniem naruszeń, dołączeniem dokumentacji fotograficznej, która potwierdza zaistniałe nieprawidłowości w kontrolowanym zakładzie. Nikt nie kwestionuje, że kontrola w zakładzie skarżącego została przez organ przeprowadzona, a w dniu 2 listopada 2019 roku skarżący miał możliwość zapoznania się z dokumentem. Formalnie organ pismem z dnia 12 listopada 2019 roku odniósł się do zastrzeżeń skierowanych przez skarżącego do protokołu. Protokół jest utrwaleniem przebiegu kontroli, może zostać sporządzony w późniejszym terminie ( por. wyrok NSA z 4 stycznia 2019 roku, II OSK 1865/17).
Należy zauważyć, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło i wydano zaskarżoną decyzję w momencie gdy decyzją z 28 l lutego 2020 roku organ przesądził, czy i w jakim zakresie doszło do uchybień, jakie uchybienia zostały w międzyczasie usunięte. Należy zauważyć, iż skarżący zgodził się z tymi ustaleniami w toku wyżej powołanego postępowania, a z drugiej strony obecnie podnosi zarzuty odnośnie protokołu nr [...]. Konkludując tę część rozważań wskazać należy, że ustalenia wynikające z protokołu podlegają ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie. Zatem nie jest wykluczone przeprowadzenie innego dowodu, który może podważyć jakieś okoliczności wynikające z protokołu kontroli. W przedmiotowej sprawie K. P. takich dowodów nie zaoferował w toku postępowania. Fakt, iż skarżący neguje przedstawione uchybienia nie może być rozstrzygający. Organ pierwszej instancji wskazuje na konkretne uchybienia wskazując na odpowiednie uregulowania zawarte w rozporządzeniach nr 852/2004 oraz 853/2004 oraz ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Organ pierwszej instancji dokonuje szczegółowej analizy tych uchybień w kontekście przywołanych uregulowań. Nadto materiał z kontroli jest zaopatrzony w obszerny materiał dokumentacyjny – zdjęcia wykonane podczas kontroli.
Zdaniem Sądu zarzuty formalne stawiane przedmiotowemu protokołowi kontroli z dnia 28 października 2019 roku nie znajdują usprawiedliwionych podstaw – należy uznać, iż fakt przedstawienia skarżącemu dokumentu protokołu w dniu 2 listopada 2019 roku i niepotwierdzony zarzut nieobecności skarżącego podczas kontroli nie zasługują na uwzględnienie. Sam skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podnosił, iż ,, w trakcie kontroli pracownicy inspektoratu nie współpracowali z podmiotem, sami przemieszczali się po zakładzie, nie pytali się o różne rzeczy, które kontrolowany mógł im bez problemu wskazać. Jeżeli czegoś nie zauważyli wpisywali to jako brak, tymczasem wystarczyło spytać i pan P. okazał by wytłumaczył sporne kwestie ‘’. Tak więc sam skarżący wskazuje na swoją obecność podczas kontroli w dniu 28 października 2019 roku ‘’
Odnosząc się do zarzutów sprzeczności protokołu z załącznikiem, którego egzemplifikacją ma być sytuacja, że wymagania dotyczące projektu technologicznego zostały ocenione jako prawidłowe, a w załączniku kontrolujący stwierdzili uchybienia w tym zakresie. Należy zgodzić się z organem, że w załączniku nr 1 do protokołu nr [...] wymieniono niezgodności stanu faktycznego z zatwierdzonym projektem technologicznym. Chodzi o odstępstwa jakie faktycznie występowały w tym zakresie. Niezgodności te polegały między innymi na stwierdzeniu, że nad magazynem żywca znajduje się magazyn na słomę, który nie był uwzględniony w projekcie technologicznym, braku drzwi między częścią czystą i brudną hali uboju trzody chlewnej( nieprawidłowości usunięte). Z tego względu nie można uznać trafności zarzutu, że występuje sprzeczność w tym zakresie. Należy też zauważyć, iż organ podnosi, iż faktycznie przyjęte rozwiązania pozostają w sprzeczności z wymogami przepisów – rozporządzenie nr 852/2004 i nr 853/2004, co nie mogło nie zostać zauważone przez organ kontroli.
Należy zauważyć, iż organ dokonując wymiaru grzywny kierował się dyrektywami przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej – art. 189d kpa. Wymiar kary mieści się w widełkach określonych w rozporządzeniu. Nadto organ przeanalizował sytuacje osobistą skarżącego, wysokość kar za poszczególne naruszenia została ustalona w przeważającej części w dolnych granicach wymiaru grzywny. Nadto organ zważył na wagę naruszeń i konsekwencje, które mogły nieść te naruszenia dla bezpieczeństwa obrotu żywnością.
Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.