VIII SA/Wa 507/22

VIII SA/Wa 507/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Leszek Kobylski
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1- 5, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...]kwietnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 kwietnia 2022 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ II instancji", "SKO", "Kolegium") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a", po rozpoznaniu odwołania K. W. od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji") z dnia 17 lutego 2022 r., Nr [...]odmawiającej ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ewid. [...] i [...](obręb [...] – I., arkusz [...]) przy ul. S. B.w R., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że zostało ono wszczęte na wniosek złożony w dniu 25.03.2021 r. przez K. W. i W. S. – właścicieli działek inwestycyjnych. Planowana inwestycja polega na budowie piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ewid. [...] i [...](obręb [...] - I., arkusz [...]) przy ul. S. B.w R.. Działki nr ewid. [...] i [...]nie są objęte ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Teren objęty decyzją nie jest zabudowany, przylega do pasa drogowego drogi publicznej kategorii gminnej - ul. S.B.. Ponadto teren inwestycji znajduje się w strefie ochrony pośredniej dla ujęcia komunalnego wód podziemnych R.-M.- zgodnie z rozporządzeniem Nr 3/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 212 poz. 6097 ze zm.). Ne jest objęty żadną ważną decyzją
o warunkach zabudowy.
Po przeanalizowaniu zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji decyzją z 17 lutego 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji budowlanej ze względu na niespełnienie warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p").
Wskazał, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5, 6 u.p.z.p. Wyjaśnił, iż brak zabudowy na obszarze analizowanym uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Zwrócił uwagę, że działki nr ewid. [...] i [...]w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R." {uchwała Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia 29.12.1999 r. ze zm.), nie stanowią terenu przeznaczonego pod zabudowę. W ocenie organu I instancji ustalenie warunków zabudowy dla działek nr ewid. [...] i [...]doprowadziłoby w istocie do stworzenia zupełnie nowego ładu przestrzennego w postaci nowej zabudowy na terenach otwartych przeznaczonych pod łąki i nieużytki, a także obszary biologicznie czynne, wolne od zabudowy. Tym samym zostałaby przełamana zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Ponadto uzasadniając swoje stanowisko zaznaczył, iż celem normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., II OSK 3043/14, LEK nr 2034106).
Pojęcie zabudowy istniejącej należy odnieść do aktualnej, faktycznie istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Odniósł się do orzecznictwa sądów administracyjnych w szczególności do wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Według organu I instancji wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest zasadne, jeśli służyć on ma ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś by uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy. W przedmiotowej sprawie wielkość obszaru analizowanego spełnia wymagania zawarte w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przy braku planu miejscowego.
Z kolei odnosząc się do zasady dobrego sąsiedztwa wyjaśnił, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany
w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów
o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym {ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech
i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy
i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. W. zarzucając, iż przeprowadzona analiza oparta jest na błędnych założeniach. W odwołaniu mającym charakter opisowy, odwołujący odniósł się do zapisów "studium", które nie stanowi prawa miejscowego. Odniósł się również do Miejskich Konsultacji Społecznych, wypracowania szkicu planu urbanizacji terenów inwestycyjnych. W jego ocenie nie sposób ustalać zagospodarowanie terenu działki [...] i [...]nie patrząc na przeznaczenie dziatek sąsiednich, wiedząc że posiadają wydane i prawomocne warunki zabudowy, pozwolenia na budowy, podziały geodezyjne, warunki przyłączy, czy ich rozbudowy- czy inne fakty wskazujące na przyszłe przeznaczenie terenu pod zabudowę jednorodzinną. Ponadto wcześniej czy później tereny zostaną zabudowane.
Strona odwołująca podniosła, że sąsiednie działki [...] (obecnie podzielona na działki [...] dostały decyzje o wydanie warunków zabudowy (WZ) w oparciu o najbliższą zabudowę tj. działki [...] oraz [...], zatem wydanie warunków zabudowy dla działek wnioskodawcy tj. [...] i [...]w oparciu o te same działki [...]; [...] byłoby kontynuacją funkcji, gdyż analiza oparta zostałaby na tych samych założeniach co w przypadku wcześniej wspomnianych działek sąsiednich [...] (obecnie [...]), [...].
Rozpoznając odwołanie SKO, zaskarżoną, opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Na wstępie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu przed nowelizacją. Zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), nie wymagania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Jak wskazało SKO celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.
Analizując przedmiotową sprawę organ odwoławczy wskazał, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Dalej podał, że w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistycznej organ pierwszej instancji wyjaśnił, że: "Front terenu objętego wnioskiem, czyli północna granica działek nr ewid. [...] i [...]ma szerokość 76 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 228 m (trzykrotność frontu) od granic terenu objętego wnioskiem. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem stanowiłoby poszukiwanie obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do planowanego zamierzenia, co zdaniem organu jest niedopuszczalne. Ponadto wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest zasadne jeśli służyć on ma ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy.
W ocenie Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego w wielkości wskazanej przez organ I instancji jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione
i wystarczające dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, przyjęta wielkość obszaru analizowanego służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego - daje jego pełen obraz w najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że część graficzna analizy (analogicznie jak i załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji) sporządzone zostały na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, która zawiera potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podniósł ponadto, że organ pierwszej instancji wskazał w analizie, które numery działek wchodzą w obszar analizowany, czy na znajdujących się w analizowanym obszarze nieruchomościach są obiekty budowlane.
SKO dokonując analizy charakterystyki, cech oraz parametrów zabudowy
w obszarze analizowanym, stwierdziło, że brak zabudowy w obszarze analizowanym uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Kolegium wyjaśniło, że zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art, 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów
o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru ) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Elementem, do którego nawiązuje się w ramach zapewnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa", nie mogą być wyłącznie obiekty planowane. Nowa zabudowa powinna być kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników w stosunku do zabudowy już istniejącej, a nie planowanej - należy uwzględnić aktualny stan w chwili prowadzenia postępowania.
W ocenie Kolegium wymagania powyższe przesądzają, że planowana inwestycja o określonym przeznaczeniu i parametrach nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Zatem Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek tzw. kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ust.1 u.p.z.p.
Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że brak spełnienia chociażby jednego
z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązuje organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestorów.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że wnioskowane przez inwestora poszerzenie obszaru analizowanego byłoby celowym poszukiwaniem funkcji zabudowy odpowiadającej zabudowie planowanej przez inwestora.
Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniósł K. W.(dalej skarżący), domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego:
art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej
w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w sytuacji, kiedy istnieje szereg nieruchomości sąsiednich mogących stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości;
§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, kiedy występują uzasadnione podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość krótszego boku działki;
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich jej okoliczności i w konsekwencji wydanie błędnej decyzji,
art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne - zbyt enigmatyczne - uzasadnienie przez organ I instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy,
art. 138 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do wydania decyzji o uchyleniu decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji istnienia szeregu naruszeń prawa administracyjnego materialnego i procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął postawione zarzuty, akcentując przyjęcie możliwości poszerzenia obszaru analizowanego o więcej niż wskazane
w uzasadnieniu skarżonej decyzji 2 m do brakującej zabudowy.
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r.,poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a.( t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 329), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad
w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 14 kwietnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R., odmawiającą ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji budowa piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...] i [...]przy ul. S. B.w R..
Inwestorzy (K. W.i Wiesława S.) wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowa piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...] i [...]przy ul. S. B.w R., podając we wniosku, że jest to teren niezabudowany, określili powierzchnię zabudowy, wskazując jednocześnie że inwestycja nie ma negatywnego wpływu na środowisko.
W niniejszej sprawie niesporne jest, iż działki nr ew. [...] i [...] znajdują się
w terenie, co do którego aktualnie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor przed realizacją przedsięwzięcia zobowiązany jest do uzyskania decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Jak bowiem wynika z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie
i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).
Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).
W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek
o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie. Organ administracji winien w każdym przypadku wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy powinny wynikać przede wszystkim
z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum.
Jak wynika z ustaleń organu I instancji działki nr ew. [...] i [...]przy ul. S. B.w R. – w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R." nie stanowią terenu przeznaczonego pod zabudowę. Prezydent Miasta R. stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy dla powyższych działek inwestora doprowadziłoby w istocie do stworzenia zupełnie nowego ładu przestrzennego w postaci nowej zabudowy na terenach otwartych przeznaczonych pod łąki i nieużytki, a także obszary biologicznie czynne, wolne od zabudowy. Zdaniem organu I instancji zostałaby przełamana zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Podzielając stanowisko organu I instancji, Kolegium stwierdziło jednocześnie, że elementem do którego nawiązuje się w ramach zapewnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa", nie mogą być wyłącznie obiekty planowane – jak wskazuje strona odwołująca (skarżący). Zgodzić się należy zdaniem Sądu ze stwierdzeniem organu odwoławczego , iż nowa zabudowa powinna być kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników
w stosunku do zabudowy istniejącej, a nie planowanej. Uwzględnia się aktualny stan
w chwili prowadzenia postępowania. Zatem sporządzający analizę urbanistyczną prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, wskazał jakie działki znalazły się w granicach obszaru analizowanego i ponadto dokonując analizy stwierdził, że na analizowanym obszarze nie ma nieruchomości zabudowanej w sposób powalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.
Ponadto z analizy urbanistycznej wynika, że na obszarze analizowanym nie ma nieruchomości zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren objęty wnioskiem stanowi grunty rolne, podobnie jak pozostałe działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego. W analizie zaznaczono również, że działki nr ew. [...] i [...]nigdy nie stanowiły terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową.
W ocenie Sądu w kontekście sporządzonej analizy urbanistycznej za prawidłowe należy uznać stanowisko organów architektonicznych stwierdzających, iż planowana inwestycja polegająca na budowie 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie będzie stanowić kontynuacji funkcji występującej na obszarze analizowanym.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być zatem rozumiany jedynie w taki sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach i funkcji skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 217/17; z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2056/15; z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/12; z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 644/16 - CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy z przyjętych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego na podstawie analizy urbanistycznej wynika, że na działkach w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, to zasadnie wywiedziono, iż dominującą na analizowanym terenie jest funkcja rolnicza. W takiej sytuacji nie można w sposób uzasadniony twierdzić, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie 15 budynków jednorodzinnych -osiedla domów jednorodzinnych, stanowić będzie kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu o charakterze rolniczym. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może prowadzić do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona, na przykład
z rolniczego w mieszkaniowy. Ustalenie przeznaczenia danego terenu następuje bowiem, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast nowa zabudowa lokalizowana na podstawie decyzji
o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji). Jak zauważył trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 756/16, CBOSA, "Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu [...], o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu".
W wyroku II OSK 626/17 NSA stwierdził, cyt.: "W judykaturze wyrażono wprawdzie również pogląd, że zasada kontynuacji dotychczasowej dominującej funkcji zabudowy nie musi oznaczać nakazu jej mechanicznego powielania, lecz dopuszcza możliwość jej uzupełnienia jednak tylko wówczas, gdy inny sposób zagospodarowania terenu będzie mógł obiektywnie bezkolizyjnie i niezakłócenie współistnieć z obecną już funkcją oraz nie ograniczy jej także w przyszłości (zob. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1440/15; z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2532/11; z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11- CBOSA). Zasada kontynuacji zabudowy nie oznacza też zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, ale jedynie wtedy, gdy można ją pogodzić z funkcją już istniejącą na analizowanym obszarze (zob. wyroki NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2122/16 i z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12 - CBOSA)."
Sad w całości podziela powyższe stanowisko.
W rozpoznawanej sprawie należało podzielić ocenę organów, że wprowadzenie w zastaną funkcję rolniczą funkcji mieszkaniowej w postaci osiedla domów jednorodzinnych nie stanowi dobrego sąsiedztwa. Wobec istniejących okoliczności, Sąd podziela stanowisko SKO, które trafnie wywiodło, że planowana inwestycja skarżącego nie spełnia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Wbrew stwierdzeniom skargi, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zaś materiał dowodowy został oceniony w sposób logiczny, swobodny (a nie dowolny) zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.
Należy zauważyć, że istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa nie można upatrywać jedynie w tym jak twierdzi autor skargi, że poszerzenie obszaru analizowanego doprowadziłoby do uwzględnienia wniosku w związku z tym, że dla innych terenów (sąsiednich) zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, bądź decyzje o podziale działek. Takich dowodów skarżący nie przedłożył na etapie prowadzonego postępowania. Nie można na "siłę" szukać kontynuacji funkcji.
Nie zasługiwały także na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. - orzekające
w sprawie jako organ odwoławczy - rozstrzygnęło bowiem sprawę kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), rozpatrzyło cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a jego ocena nie naruszała art. 80 k.p.a. Nie doszło także do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., zaś sporządzone uzasadnienia decyzji organów nie naruszały art. 107 § 3 k.p.a.
Konkludując stwierdzić należy, że organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z podstawowymi jego zasadami.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Nie doszło także do naruszenia wskazanych
w skardze przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.