VIII SA/Wa 50/25

VIII SA/Wa 50/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Mazur
Leszek Kobylski
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OZ 225/25 - Postanowienie NSA z 2025-04-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 par. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 901
art. 61,art. 64,  art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 4
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 29 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji, SKO) z 29 października 2024 r., znak: [...], utrzymująca w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) z 23 sierpnia 2024 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 20213 r. poz. 901 ze zm., dalej: u.p.s.),
1/ zobowiązującą A. M. (dalej: skarżąca, strona, zobowiązana) do zwrotu należności w kwocie 6.399,22 zł za pobyt babki B. M. (dalej: babka)
w Domu Pomocy Społecznej [...] (dalej: DPS) w okresie:
- od 1 lutego 2022 r. do 28 lutego 2022 r. w kwocie 224,08 zł;
- od 1 marca 2022 r. do 31 marca 2022 r. w kwocie 200 zł;
- od 1 kwietnia 2022 r. do 30 kwietnia 2022 r. w kwocie 224,08 zł;
- od 1 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. w kwocie 200 zł;
- od 1 lipca 2022 r. do 31 lipca 2022 r. w kwocie 1.135,08 zł;
- od 1 sierpnia 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. w kwocie 235,08 zł;
- od 1 września 2022 r. do 30 września 2022 r. w kwocie 1.000 zł;
- od 1 października 2022 r. do 31 października 2022 r. w kwocie 700 zł;
- od 1 listopada 2022 r. do 30 listopada 2022 r. w kwocie 1.007,45 zł;
- od 1 stycznia 2023 r. do 31 stycznia 2023 r. w kwocie 1.473,45 zł;
2/ odmawiającą skarżącej odstąpienia od żądania zwrotu należności w wysokości zł za pobyt babki w DPS;
3/ rozkładającą należność skarżącej w kwocie 6.399,22 zł za pobyt babki w DPS na 11 rat w następujący sposób:
- 10 rat po 600 zł;
- 1 ostatnia rata w kwocie 399,22 zł, płatnych do ostatniego dnia każdego miesiąca, począwszy od września 2024 r.
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że organ I instancji decyzją z 22 listopada 2023 r. nr [...] ustalił odpłatność strony za pobyt babki w DPS za okres od 1 lutego 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. w łącznej kwocie 6.399,22 zł. W dniu 25 marca 2024 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne
w sprawie zwrotu ww. należności, ponieważ skarżąca nie uiściła ustalonej opłaty. Tym samym opłatę tę zastępczo wniosła Gmina Miasta [...] i na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s. uzyskała prawo dochodzenia od zobowiązanej zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.
W dniu 24 kwietnia 2024 r. skarżąca wniosła o odstąpienie od żądania zwrotu należności za pobyt babki w DPS, ewentualnie o rozłożenie tej należności na raty. Organ I instancji połączył postępowanie w przedmiocie zwrotu należności i odstąpienia od żądania zwrotu oraz rozłożenia należności na raty. Ustalił nadto, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę. W styczniu 2024 r. jej dochód wyniósł 3.802,10 zł, w lutym 2024 r. – 3.926,98 zł, a w marcu 2024 r. – 4.974,35 zł.
Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji nie znalazł podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu ww. należności. Zdaniem Prezydenta skarżąca jest osobą w wieku produkcyjnym, ma stałe źródło dochodu i możliwości finansowe do pokrycia powstałej należności. Z uwagi na wysokość dochodu zobowiązanej organ I instancji rozłożył należność na 11 rat, tj. 10 rat po 600 zł miesięcznie, natomiast ostatnia rata wyniosła 399,22 zł.
Od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
- art. 64 pkt 7 u.p.s. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wystąpiły okoliczności rażącego naruszenia przez osobę kierowaną do DPS obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty;
- art. 64 pkt 7 u.p.s. przez pominięcie okoliczności podnoszonych przez stronę, że pomiędzy osobą umieszczoną w DPS a jej zstępnymi od kilkunastu lat nie istnieje żadna więź bowiem babka porzuciła rodzinę, zaniechała utrzymywania kontaktów
z dziećmi i wnukami, więc obciążenie obecnie strony opłatą za pobyt w DPS byłoby niezgodne z zasadami współżycia społecznego;
- art. 104 ust. 4 u.p.s. przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności stanowiące przesłankę do odstąpienia od żądania zwrotu, a wskazane fakty dowodzą, że babka nie wywiązywała się
z obowiązków rodzicielskich, co w połączeniu z sytuacją finansową stanowi szczególnie uzasadnione okoliczności przewidziane przez ustawodawcę;
- art. 8 k.p.a. przez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, wydanie decyzji opartej na niepełnym, wadliwie zgromadzonym materiale dowodowym, który oceniono nielogicznie, sprzecznie z doświadczeniem życiowym, a także przez nieodniesienie się do całości zgromadzonego materiału dowodowego;
- art. 10 k.p.a. przez zaniechanie powiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym;
- art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, zaniechaniu przeprowadzenia dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pomimo istnienia takiego obowiązku;
- art. 81 w związku z art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo braku podstaw, wydanie decyzji przed upływem terminu wyznaczonego na zapoznanie się w zakresie przeprowadzonych dowodów;
- art. 86 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu
z przesłuchania stron, podczas gdy niewyjaśniona została okoliczność wywiązywania się z obowiązku zwrotu opłaty przez skarżącą;
- art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewykazaniu dowodów, na których organ oparł swoją decyzję, w szczególności przez brak informacji, dlaczego nie uwzględnione zostały okoliczności, o których mowa w art. 64 pkt 7 u.p.s.;
- art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego co do okoliczności niedochowania obowiązków rodzicielskich przez babkę i przyjęcie za podstawę niepełnego materiału dowodowego, że skarżąca ma realne możliwości ponoszenia odpłatności, podczas gdy po odliczeniu swoich koniecznych kosztów utrzymania pozostaje jej tzw. minimum życiowe,
a w przypadku wystąpienia niespodziewanych czy nadzwyczajnych wydatków kwota pozostająca po uiszczeniu odpłatności byłaby niewystarczająca na pokrycie jej podstawowych potrzeb.
SKO, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, przywołało mające zastosowanie w sprawie regulacje, tj. przepis art. 60 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.s., art. 61 u.p.s. oraz art. 104 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.s. Podniosło, że obowiązek ponoszenia opłaty przez skarżącą został skonkretyzowany w decyzji Prezydenta z 22 listopada 2023 r. nr [...] ustalającej odpłatność zobowiązanej za pobyt jej babki w DPS, która stała się ostateczna 27 grudnia 2023 r. Z uwagi na okoliczność, że skarżąca nie uiściła ustalonej opłaty, to zastępczo opłatę tę poniosła za nią Gmina Miasta [...].
W konsekwencji z mocy art. 61 ust. 3 u.p.s. Gmina uzyskała prawo dochodzenia od zobowiązanej zwrotu poniesionych na ten cel wydatków i wydania decyzji w tym przedmiocie. Charakter przedmiotowej decyzji powoduje, że aktualnie nie podlegają badaniu takie przesłanki, jak: zasadność ponoszenia opłaty, osoby zobowiązane do jej ponoszenia oraz wysokość ustalonej opłaty. Wystarczające jest ustalenie, czy istniał obowiązek ponoszenia opłaty i czy strona wywiązywała się z tego obowiązku.
SKO przytoczyło treść art. 104 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeśli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.
Kolegium podkreśliło uznaniowy charakter decyzji wydanych na podstawie ww. przepisu i wywiodło, że dla jego zastosowania nie wystarcza stwierdzenie trudnej sytuacji bytowej, ale należy ustalić wystąpienie "szczególnego" przypadku, tj. wyjątkowego. Podzieliło ustalenia organu I instancji, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest w wieku produkcyjnym, posiada stały dochód w wysokości od 3.802,10 zł do 4.974,84 zł w miesiącach od stycznia 2024 r. do marca 2024 r., natomiast średnie wydatki kształtują się w wysokości około 2.500 zł do 3.000 zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium zestawienie dochodów i wydatków zobowiązanej prowadzi do wniosku, że wobec niej brak jest "szczególnych" okoliczności dających podstawę do uwzględnienia wniosku. Zwrot wydatków poniesionych z tytułu pobytu babki w DPS za okres ustalony w decyzji Prezydenta z 22 listopada 2023 r.
- w sytuacji majątkowej strony - nie stanowi bowiem dla niej nadmiernego obciążenia, tym bardziej, że należność została rozłożona zgodnie z wnioskiem strony na raty.
Odnosząc się do zarzutu pominięcia art. 64 ust. 7 u.p.s. (powinno być art. 64 pkt 7 u.p.s.) i braku zwolnienia od opłat, SKO wyjaśniło, że na etapie postępowania
w zakresie zwrotu świadczeń ustawa przewiduje odstąpienie od żądania zwrotu (art. 104 ust. 4 u.p.s.). Przesłanki i zakres obu ulg w zapłacie należności zobowiązań są odmienne. Regulacja dotycząca zwolnienia z opłaty w całości lub w części dotyczy możliwości ewentualnego braku obciążenia w postaci opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, nie dotyczy natomiast dochodzenia zwrotu na rzecz organu ustalonych
i poniesionych już kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Brak jest, w ocenie SKO, przesłanek umożliwiających rozciągnięcie stosowania reguł wynikających z art. 64 ust. 7 u.p.s. na kwestie możliwości odstąpienia przez organ od żądania zwrotu należności z tytułu wydatków związanych z pobytem osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Przepisu art. 64 pkt 7 u.p.s. nie można też, zdaniem Kolegium, traktować jako normy o charakterze generalnym, która ustalałaby swego rodzaju ogólne kryteria łagodzące obciążenia wynikające z konieczności zwrotu należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej.
Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że kwestia zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt babki w DPS w okresie objętym niniejszą decyzją była już rozpatrywana (po przesłuchaniu na wniosek strony jej babki) i zakończyła się decyzją z 22 listopada 2023 r. odmawiającą zwolnienia z ustalonej opłaty.
Organ II instancji uznał, że nie została naruszona w przedmiotowej sprawie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu na każdym jej etapie. Skarżąca miała bowiem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie i wypowiedzenia się po zakończeniu postępowania co do zebranych dowodów i materiałów – zawiadomienie z 25 lipca 2024 r. Natomiast kwestia sporządzenia i zapisania kopii dokumentów była rozpatrywana
w odrębnym postępowaniu i zakończona postanowieniem o odmowie uwzględnienia żądania.
Na decyzję Kolegium z 29 października 2024 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
I. prawa materialnego:
1) art. 64 pkt 7 u.p.s. przez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie
w stosunku do zobowiązanej, w sytuacji gdy wystąpiły okoliczności rażącego naruszenia przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty;
2) art. 64 pkt 7 u.p.s. przez pominięcie przy wydaniu decyzji przez organ I instancji podnoszonych przez nią okoliczności, że pomiędzy osobą umieszczoną w DPS
a zstępnymi zobowiązanymi do ponoszenia opłaty za jej pobyt od kilkunastu lat nie istnieje żadna więź, bowiem babka porzuciła rodzinę, zaniechała utrzymywania kontaktów z dziećmi, z wnukami, na przestrzeni kilkunastu lat nie widziała swoich wnuków, którzy obecnie mają pokrywać koszty jej pobytu w DPS, w związku z czym powyższe okoliczności nie pozwalają na obciążenie strony opłatą za pobyt babki
w DPS, ponieważ godziłoby to w normę zawartą w art. 5 kodeksu cywilnego i byłoby niezgodne z zasadami współżycia społecznego;
3) art. 104 ust. 4 u.p.s. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, iż w przypadku strony nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności stanowiące przesłankę do odstąpienia od żądania zwrotu, a wskazane przez nią fakty dowodzą, że babka ojczysta nie wywiązywała się z obowiązków rodzicielskich, co w połączeniu
z sytuacją finansową, wynikającą z konieczności zwrotu poniesionych wydatków, stanowi szczególnie uzasadnione okoliczności przewidziane przez ustawodawcę;
4) art. 61 ust. 1 w związku z art. 14 u.p.s. przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak i zgromadzenia niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie oceny zeznań babki, której zeznania jednoznacznie potwierdzają twierdzenia skarżącej oraz osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za jej pobyt w DPS;
5) art. 103 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 2e i ust. 2f u.p.s. przez brak wyjaśnienia aktualnej sytuacji majątkowej skarżącej co do możliwości partycypowania w kosztach pobytu babki w DPS;
II. prawa procesowego, tj.:
6) art. 8 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronom czynnego udziału w toku postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również polegające na wydaniu decyzji opartej na niepełnym
i wadliwie zgromadzonym materiale dowodowym, który został oceniony w sposób nielogiczny i sprzecznie z doświadczeniem życiowym oraz nieodniesieniu się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
7) art. 10 k.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym zakresie, mimo braku podstaw uzasadniających odstąpienie od ww. uprawnienia skarżącej;
8) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz zaniechaniu przeprowadzenia dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pomimo tego, że na podstawie przepisów k.p.a. organ jest zobowiązany do podjęcia ww. działań;
9) art. 81 w związku z art. 10 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronom postępowania wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów
i uznania okoliczności faktycznych wynikających z przeprowadzonych dowodów za udowodnione, mimo braku podstaw, wydanie decyzji przed upływem terminu wyznaczonego stronom do zapoznania się w zakresie przeprowadzonych dowodów,
a za udowodnione mogą zostać uznane jedynie okoliczności, co do których strona zajęła stanowisko;
10) art. 86 k.p.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z przesłuchania stron, podczas gdy po wyczerpaniu innych środków dowodowych niewyjaśniona pozostała okoliczność wywiązywania się
z obowiązku zwrotu opłaty przez skarżącą, mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
11) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewykazaniu dowodów, na których organ oparł swoją decyzję, w szczególności poprzez brak informacji o tym, dlaczego organ nie uwzględnił okoliczności, o których mowa w art. 64 pkt 7 u.p.s.;
12) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego w zakresie okoliczności podnoszonych w toku postępowania co do niedochowania obowiązków rodzicielskich przez babkę (jednostronne zerwanie relacji z rodziną, porzucenie syna), brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej oraz jej siostry w zakresie podnoszonych okoliczności i przyjęcie na podstawie niepełnego materiału dowodowego, że:
- zarówno skarżąca, jak i jej siostra nie wyraziły woli ponoszenia odpłatności z uwagi na własne zobowiązania finansowe i potrzeby zaspokajania własnych potrzeb, babka utrzymywała relacje z rodziną, podczas gdy powodem odmowy był fakt, że babka ojczysta porzuciła rodzinę, a zatem brak jest podstaw, by skarżąca ponosiła koszty odpłatności swojej babki, której nie zna z jej wyłącznej winy;
- skarżąca ma realne możliwości ponoszenia odpłatności za pobyt babki w DPS
w kwocie 600 zł miesięcznie, podczas gdy po odliczeniu swoich koniecznych kosztów utrzymania pozostaje jej tak zwane minimum życiowe, a w wypadku wystąpienia jakichkolwiek niespodziewanych czy nadzwyczajnych wydatków kwota pozostająca po uiszczeniu odpłatności za pobyt babki w DPS byłaby niewystarczająca na pokrycie jej podstawowych i usprawiedliwionych potrzeb związanych z utrzymaniem.
Stawiając powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi zobowiązana rozwinęła stawiane zarzuty. Podniosła
w szczególności, że organy orzekające nieprawidłowo ustaliły konieczne koszty jej utrzymania, co miało przełożenie na ustalenie wysokości opłaty za pobyt babki w DPS. Nie uwzględniły faktu choroby skarżącej, nie uznały kosztów zakupu soczewek kontaktowych, sprzętu elektronicznego i utrzymania pojazdu mechanicznego, a także kosztów czynszu i jedzenia. Skarżąca podniosła, że osiąga dochód około 3.800 zł miesięcznie, który jest jedynym źródłem jej utrzymania, a z uwagi na koszty utrzymania i prowadzenie gospodarstwa domowego na koniec miesiąca nie pozostają jej środki, które mogłaby przeznaczyć na opłacenie pobytu babki w DPS.
Wskazała, że w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające istnienie przesłanek do zwolnienia strony z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt babki w DPS (protokoły przesłuchań świadków, wywiad środowiskowy). Organy pominęły okoliczność, że między stroną a babką ojczystą umieszczoną w DPS od kilkunastu lat nie istnieje żadna więź, bowiem babka porzuciła rodzinę i zaniechała kontaktów
z najbliższymi krewnymi (skarżąca nie zna babki). Poza tym, w ocenie strony, stan zdrowia babki nie uzasadniał umieszczenia jej w DPS, bowiem jest ona osobą samodzielną, chodzi na targowisko, spotyka się z ludźmi, robi zakupy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym
w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 61 ust. 3 oraz art. 104 ust. 3 u.p.s. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.s. w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a (m. in. wstępnych osoby przebywającej w domu pomocy społecznej) z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu, ustalonego
w decyzji lub umowie, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3 – 8 stosuje się odpowiednio. Natomiast w myśl art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość należności, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.
Wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub
w drodze umowy, zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, publ. ONSAiWSA 2018/5/77).
W ocenie Sądu w sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki do zastosowania powyższych przepisów i wydania orzeczenia we wskazanym trybie. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem ostateczna decyzja ustalająca skarżącej wysokość opłaty za pobyt babki w DPS, tj. decyzja Prezydenta z 22 listopada 2023 r. nr [...], znak: [...], która określiła kwotę 6.399,22 zł za okres pobytu babki w DPS od 1 lutego 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. oraz częściowo zwolniła zobowiązaną z ustalonej opłaty na jej wniosek. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji, jednak po upływie ustawowego terminu, dlatego Prezydent postanowieniem z 7 czerwca 2024 r. znak: [...] stwierdził uchybienie terminu do złożenia tego środka odwoławczego. Poza tym postanowieniem z tej samej daty odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 22 listopada 2023 r.
Bezsporny w sprawie pozostaje również fakt, że skarżąca nie uiściła należnych opłat, pokrywanych zastępczo z budżetu gminy. Organy orzekające w tej sprawie prawidłowo oceniły charakter decyzji, o której mowa w art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. i trafnie przyjęły, że w takiej sytuacji na tym etapie postępowania nie podlega badaniu zasadność ponoszenia opłaty, osoba zobowiązana (jej sytuacja materialna i zdrowotna) oraz wysokość opłaty (ustalonej miesięcznie). Zatem zarzuty skargi zmierzające do kwestionowania decyzji ustalającej z 22 listopada 2023 r., a tym bardziej zasadność umieszczenia babki w DPS, nie mogą skutecznie podważyć zaskarżonej decyzji zobowiązującej do zwrotu kwoty już ostatecznie ustalonej. Jeszcze raz należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie wystarczające jest ustalenie, czy istniał obowiązek ponoszenia opłaty i czy strona wywiązywała się z tego obowiązku.
Istotną dla przedmiotowej sprawy regulacją jest treść art. 104 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych
w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.
Wszczynając z urzędu postępowanie o zwrot poniesionych zastępczo przez gminę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, organ administracji właściwy do wydania decyzji na podstawie z art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., obowiązany jest w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s. ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu należności oraz odstąpienia od żądania ich zwrotu jest bowiem jednym postępowaniem. Użyty w art. 104 ust. 4 u.p.s. zwrot "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" obejmuje całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy. Oznacza to, że organy mogą przejść do oceny, czy w sprawie zachodzą owe szczególnie uzasadnione okoliczności dopiero po wyczerpującym ustaleniu aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej) rodziny wnioskodawcy (vide: wyroki WSA w Gliwicach: z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1088/22, publ. LEX nr 3477084, z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1799/22, publ. LEX nr 3554753, wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 169/2023, publ. LEX nr 3568421).
W przedmiotowej sprawie skarżąca w toku postępowania wszczętego z urzędu
w sprawie nałożenia obowiązku zwrotu należności złożyła wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu należności za pobyt babki w DPS, ewentualnie o rozłożenie należności na raty, podnosząc, że spełnia przesłanki z art. 64 pkt 7 u.p.s. Organy, działając na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., przeprowadziły postępowanie w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu należności poniesionych przez gminę łącznie z postępowaniem dotyczącym odstąpienia od żądania zwrotu tych należności oraz rozłożenia ich na raty. Takie działanie należy uznać za prawidłowe, przyjęte w dotychczasowym wyżej cytowanym orzecznictwie sądowym.
Decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ "może" odstąpić od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie. Oznacza to, że organowi administracji przysługuje swoboda decyzyjna co do wyboru treści rozstrzygnięcia, ale nie dowolność. Nawet spełnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie nie zobowiązuje organu do odstąpienia od żądania zwrotu opłat. Wystąpienie przesłanki przewidzianej w art. 104 ust. 4 u.p.s. jedynie umożliwia organowi zastosowanie wspomnianej ulgi. W razie braku przesłanek uzasadniających zastosowanie ulgi organ zobligowany jest wydać rozstrzygnięcie negatywne, tj. odmówić odstąpienia od żądania zwrotu należności. Organ administracyjny ma zatem swobodę wyboru kierunku rozstrzygnięcia, lecz jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny sprawy, ocenić zgromadzony materiał dowodowy oraz stanowisko strony, a następnie przedstawić tok rozumowania
w uzasadnieniu decyzji. Kontrola sądowa decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego. Sąd nie ocenia słuszności wybranego przez organ rozstrzygnięcia, a prawidłowość samego procesu wydawania decyzji (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 139/23, publ. LEX nr 3520283;
w Białymstoku z 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 433/23, publ. LEX nr 3623390).
Do tego typu decyzji zastosowanie znajduje przepis art. 7 k.p.a., który zakreśla ramy zasady prawdy obiektywnej oraz zasadę załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, publ. LEX 79608).
Należy jednocześnie zaakcentować, że użyty w art. 104 ust. 4 u.p.s. zwrot
"w przypadkach szczególnie uzasadnionych" obejmuje całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy odnosić do przypadków zupełnie wyjątkowych, gdy sytuacja życiowa osoby ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. W konsekwencji nawet trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonywaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w 104 ust. 4 u.p.s. (por. wyroki WSA:
w Lublinie z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 94/20, publ. LEX nr 3078560;
w Warszawie z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2334/21, publ. LEX nr 3360503).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W trakcie postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała okoliczności uzasadniających wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", przy zaistnieniu którego możliwe byłoby odstąpienie od żądania wobec niej zwrotu należności z tytułu opłat za pobyt babki
w DPS. Nie wystarczy bowiem stwierdzenie trudności własnej sytuacji, ale należy wykazać wystąpienie wyjątkowego przypadku, jak stanowi przepis – "szczególnego".
W ocenie Sądu organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w celu rozważenia wniosku strony o udzielenie ulg wskazanych w art. 104 ust. 4 u.p.s.: ustaliły sytuację materialną strony, wskazały jej miesięczne dochody – około 3.800 zł, oceniły sytuację osobistą
i zdrowotną, uwzględniły fakt, że jest osobą w wieku produkcyjnym, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ustaliły też wysokość wydatków skarżącej na podstawie wywiadu środowiskowego z 16 kwietnia 2024 r., które kształtują się
w wysokości od około 2.500 zł do 3.000 zł miesięcznie. Zasadny jest zatem wniosek przyjęty za podstawę wydania decyzji, iż zestawienie dochodów i wydatków prowadzi do ustalenia, że skarżąca ma możliwości spłaty należności, zwłaszcza że należność została rozłożona zgodnie z jej wnioskiem na raty. Tym samym zwrot ustalonej kwoty nie będzie stanowił dla strony nadmiernego obciążenia.
Wbrew zarzutom skargi przyjęte w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji rozstrzygnięcie jest przekonujące i logicznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja SKO nie jest lakoniczna, jej uzasadnienie w pełni wyczerpuje przesłanki z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy przedstawił aktualną sytuację majątkową strony, jej dochody i wydatki, mające pokrycie w dokumentach zebranych
w sprawie (zaświadczenia o wynagrodzeniu strony, jej oświadczenia, wywiad środowiskowy z 16 kwietnia 2024 r.), a więc ustalił stan faktyczny przedmiotowej sprawy w sposób wystarczający do jej rozstrzygnięcia, nie naruszając zarzucanych
w skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu organy zasadnie oceniły, że przypadek skarżącej nie może być uznany za "szczególnie uzasadniony", skutkujący odstąpieniem od żądania zwrotu należności stanowiących przedmiot sprawy. Natomiast na etapie postępowania o zwrot przedmiotowych należności nie ma już możliwości kwestionowania ustaleń związanych z wysokością ustalonej opłaty i przesłankami zwolnienia z konieczności jej uiszczenia.
Tym samym należy podzielić stanowisko Kolegium odnośnie do kwestii braku rozważania w zaskarżonej decyzji zwolnienia skarżącej z ponoszenia odpłatności za pobyt babki w DPS na podstawie art. 64 pkt 7 u.p.s. Zauważyć należy, że ustawodawca na etapie postępowania w przedmiocie zwrotu świadczeń należnych za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej przewiduje odstąpienie od żądania tego zwrotu (art. 104 ust. 4). Przesłanki i zakres obu ulg są odmienne. Regulacja dotycząca zwolnienia
z opłaty w całości lub w części dotyczy możliwości ewentualnego braku obciążenia
w postaci opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na etapie ustalania tej opłaty, nie dotyczy natomiast dochodzenia zwrotu na rzecz organu ustalonych i poniesionych już kosztów pobytu w placówce. Brak jest przesłanek do stosowania reguł wynikających
z art. 64 pkt 7 u.p.s. na kwestie możliwości odstąpienia przez organ od żądania zwrotu należności z tytułu wydatków związanych z pobytem osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Instytucja ta zawiera bowiem odmienne przesłanki określone w art. 104 ust. 4 u.p.s. i brak jest odesłania do instytucji określającej przesłanki zwolnienia
z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepisu art. 64 pkt 7 u.p.s. nie można też traktować jako normy o charakterze generalnym, która ustalałaby swego rodzaju ogólne kryteria łagodzące obciążenia wynikające z konieczności zwrotu należności
z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej.
Nie jest zatem precyzyjne stanowisko strony, że wniosek o całkowite lub częściowe zwolnienie z opłaty może zostać złożony w każdym momencie (strona 13 skargi). Taki wniosek na podstawie art. 64 u.p.s. strona mogła wnosić na etapie postępowania o ustalenie opłaty za pobyt babki w DPS, tj. w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji z 22 listopada 2023 r., zarówno przed organem
I instancji, jak i przed organem odwoławczym. Jak wynika z decyzji z 22 listopada 2023 r. kwestia zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt jej babki w DPS w okresie objętym niniejszą decyzją była w tym postępowaniu rozpatrywana na jej wniosek i zakończyła się częściowym zwolnieniem z tej opłaty. Natomiast na etapie już zobowiązania do zwrotu (jak w niniejszej sprawie) skarżąca prawidłowo wnioskowała o zastosowanie ulg określonych w art. 104 ust. 4 u.p.s. i co do każdego wniosku strony organy odniosły się w sentencji swoich decyzji (odmowa odstąpienia od żądania zwrotu należności
i rozłożenie należności na 11 miesięcznych rat).
Zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., ponieważ organ I instancji zawiadomieniem
z 25 lipca 2024 r. poinformował stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od otrzymania tego zawiadomienia, co miało miejsce 13 sierpnia 2024 r. Wprawdzie takiego zawiadomienia nie było na etapie odwoławczym, jednak strona nie wykazała, że zarzucane uchybienie organu II instancji uniemożliwiło jej przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw. Dlatego naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez Kolegium należy ocenić jako niemające wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 119/24, publ. Lex nr 3859018).
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.