VIII SA/WA 485/24

VIII SA/Wa 485/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur
Renata Nawrot /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a - c i pkt 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 16 pkt 70 lit. a i b, art. 35,  art. 36, art. 270,  art. 272, art. 274, art. 300, art. 552
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2438
par. 5 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t. j)
Dz.U. 2017 poz 519
art. 290
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
Dz.U. 2023 poz 537
art. 1, art. 2 pkt 18 lit. a i lit. b i pkt 21, art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 7 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wodociągów Miejskich w [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w R. (dalej: organ I instancji, Dyrektor ZZ), działając na podstawie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm., dalej: O.p.) w związku z art. 300 ust. 1 i 1a oraz art. 272 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm., dalej: P.w.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), określił dla Wodociągów Miejskich
w R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: strona, skarżąca, Spółka):
1) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za
I kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 101.873 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Marszałka Województwa M. z 27 lutego 2012 r., znak: [...];
2) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...] za
I kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 17.308 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 2 kwietnia 2012 r., znak: [...];
3) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r. znak: [...]za
I kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 2.251 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R. z 9 stycznia 2017 r., znak: [...];
4) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za
I kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 22.457 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R. z 19 grudnia 2016 r., znak: [...];
5) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [....] r., znak: [...] za
I kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 36.524 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "[...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R.z 2 kwietnia 2012 r., znak: [...];
6) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za
I kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 16.905 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 30 grudnia 2016 r., znak: [...];
7) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za
I kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 13.637 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2016 r., znak: [...];
8) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za
I kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 10.947 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2016 r., znak: [...];
9) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za
I kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 3.993 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R.z 27 grudnia 2016 r., znak: [...];
10) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: {...] za I kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 3.560 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 15 czerwca 2016 r., znak: [...];
11) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za I kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 3.704 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 18 grudnia 2013 r., znak: [...];
12) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za I kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 39.855 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 2 kwietnia 2012 r., znak: [...];
13) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za II kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 20.096 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R. z 19 grudnia 2016 r., znak: [...];
14) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za II kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 18.312 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 2 kwietnia 2012 r., znak: [...];
15) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za II kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 107.613 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Marszałka Województwa M. z 27 lutego 2012 r., znak: [...];
16) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za II kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 2.258 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R. z 9 stycznia 2017 r., znak: [...];
17) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za II kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 16.713 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 30 grudnia 2016 r., znak: [...];
18) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za II kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 13.687 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2016 r., znak: [...];
19) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za II kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 10.882 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2016 r., znak: [...];
20) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za II kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 4.924 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R. z 27 grudnia 2016 r., znak: [...];
21) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za II kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 3.837 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 18 grudnia 2013 r., znak: [...];
22) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za II kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 3.589 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 15 czerwca 2016 r., znak: [...];
23) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za III kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 18.228 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 30 grudnia 2016 r., znak: [...];
24) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...] za III kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 4.126 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R.z 27 grudnia 2016 r., znak: [...]
25) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za III kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 4.181 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 18 grudnia 2013 r., znak: [...];
26) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak[...] za III kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 3.442 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 15 czerwca 2016 r., znak: [...];
27) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...] za III kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 19.427 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 2 kwietnia 2012 r., znak: [...];
28) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...] za III kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 2.638 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R. z 9 stycznia 2017 r., znak: [...];
29) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...]za III kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 4.369 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R. z 19 grudnia 2016 r., znak: [...]
30) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za III kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 40.684 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 2 kwietnia 2012 r., znak: [...];
31) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...] za III kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 13.844 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2016 r., znak: [...];
32) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...] r., znak: [...]za III kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 11.949 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2016 r., znak: [...];
33) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za III kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 101.331 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Marszałka Województwa M. z 27 lutego 2012 r., znak: [...];
34) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za IV kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 3.321 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 15 czerwca 2016 r., znak: [...];
35) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za IV kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 3.261 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 18 grudnia 2013 r., znak: [...];
36) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za IV kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 88.372 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Marszałka Województwa M. z 27 lutego 2012 r., znak: [...];
37) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za IV kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 8.830 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R. z 19 grudnia 2016 r., znak: [...];
38) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...] za IV kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 14.101 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2016 r., znak: [...];
39) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za IV kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 14.275 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 30 grudnia 2016 r., znak: [...];
40) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za IV kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 4.368 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R. z 27 grudnia 2016 r., znak: [...];
41) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za IV kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 1.734 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R. z 9 stycznia 2017 r., znak: [...];
42) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za IV kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 19.472 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 2 kwietnia 2012 r., znak: [...];
43) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za IV kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 38.437 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 2 kwietnia 2012 r., znak: [...];
44) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za IV kwartał 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 13.100 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2016 r., znak: [...];
45) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za I kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 13.414 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2016 r., znak: [...];
46) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za I kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 12.925 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w R. z 6 lutego 2023 r., znak: [...];
47) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za I kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 39.903 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w R. z 30 stycznia 2023 r., znak: [...];
48) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za I kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 3.287 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 15 czerwca 2016 r., znak: [...];
49) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za I kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 3.427 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 18 grudnia 2013 r., znak: [...];
50) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za I kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 22.231 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R. z 19 grudnia 2016 r., znak[...]
51) decyzją z 4 marca 2024 r. [...]r., znak: [...]za I kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 374 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R. z 9 stycznia 2017 r., znak: [...];
52) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za I kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 8.332 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z 30 stycznia 2023 r., znak: [...];
53) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za I kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 78.878 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Marszałka Województwa M. z 27 lutego 2012 r., znak: [...];
54) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za I kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 13.899 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Prezydenta Miasta R. z 30 grudnia 2016 r., znak: [...];
55) decyzją z 4 marca 2024 r. Nr [...]r., znak: [...]za I kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 4.567 zł za pobór wód podziemnych
z ujęcia "{...]" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty R. z 27 grudnia 2016 r., znak: [...].
Od powyższych decyzji Spółka wniosła 55 odwołań, które dotyczą kwestii ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód, przy czym nie jest sporna ilość pobranej wody, która była zgodna z oświadczeniami dotyczącymi poszczególnych kwartałów. Rozbieżności pomiędzy stanowiskiem organu I instancji i stroną dotyczyły rozumienia i stosowania przepisów regulujących naliczanie opłat, przede wszystkim art. 274 pkt 4 P.w., a zasadniczo dotyczyły określenia celu poboru wód, a co za tym idzie zastosowanych w obliczeniach, z uwzględnieniem celów poboru wody, stawek, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2438, dalej: rozporządzenie
z 2017 r.).
Zaskarżonym decyzjom z 4 marca 2024 r. skarżąca zarzuciła:
1) nieuzasadnione obciążenie Spółki podwyższoną opłatą zmienną za pobór wód podziemnych na podstawie ustalenia, że Spółka zaopatruje w wodę gospodarstwa domowe oraz innych odbiorców ("pozostałych odbiorców"), w sytuacji gdy zostało wykazane, że jedynym celem działalności strony w zakresie poboru wody jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności jako realizacja zadań własnych gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz posiadanymi przez Spółkę decyzjami - co stoi w sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a tym samym narusza podstawowe zasady postępowania, w tym przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron, wyrażoną w art. 7 k.p.a., nakładające na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania;
2) naruszenie art. 21 § 3 i art. 23 § 1 i 3 O.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie przez przyjęcie, że art. 21 § 3 O.p. może stanowić podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wydanej w szczególnym reżimie prawnym, wynikającym z przepisów O.p.,
w tym z natychmiastową wykonalnością nałożonego obowiązku zapłaty kwoty wynikającej z zaskarżonej decyzji w terminie 14 dni od doręczenia decyzji oraz pod rygorem przymusowego ściągnięcia w drodze egzekucji, pomimo że opłata zmienna została już za ww. okres określona w obowiązującym trybie w informacji kwartalnej, wydanej na podstawie przepisów art. 272 ust. 17 P.w. i została uiszczona przez Spółkę, czym wypełniono obowiązek podatkowy;
2) naruszenie art. 274 pkt 4 P.w. poprzez błędną wykładnię "celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę" i błędne przyjęcie, że cel ten odnosi się do jednej kategorii odbiorców usług, tj. do ludności (gospodarstw domowych) oraz że tylko ten zakres podlega stawce z § 5 ust. 1 pkt 40 i 41 rozporządzenia z 2017 r.;
3) naruszenie art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. poprzez ich błędną interpretację
i zastosowanie oraz nieuzasadnione zakwalifikowanie do odrębnego poboru w celu zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów, tj. prowadzących działalność gospodarczą, podmiotów publicznych, a także w celu sprzedaży hurtowej oraz zastosowania do tego zakresu podwyższonej stawki z § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia z 2017 r. przewidzianej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody;
4) naruszenie art. 274 pkt 2 lit. za) i art. 274 pkt 4 P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 40 i pkt 41 rozporządzenia z 2017 r. poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że z punktu widzenia przywołanych przepisów przy ustalaniu wysokości opłaty za pobór wód podziemnych istotny jest faktyczny sposób zużycia wody przez odbiorcę końcowego, chociaż z literalnego brzmienia tych przepisów wynika, że wysokość opłaty zmiennej ustala się za pobór wody, a nie za jej zużycie;
5) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r.
w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2294, dalej: rozporządzenie MZ) poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy ta regulacja prawna ma istotne znaczenie w sprawie, w szczególności z punktu widzenia celu poboru wody, bowiem całość wody ujmowanej i pobieranej ujęciami, których dotyczą zaskarżone decyzje, jest przeznaczona do spożycia przez ludzi (ludność),
a zatem brak jest podstaw do sztucznego rozdzielenia na cele oraz stosowania dwóch stawek za pobór wód podziemnych do celów zaopatrzenia w wodę mieszkańców R. i okolic oraz na inne cele gospodarcze, skoro całość wody pobieranej, uzdatnianej i dostarczanej przez Spółkę jest w rzeczywistości przeznaczona do spożycia przez ludzi, gdyż w całości posiada te same parametry i jakość;
6) naruszenie art. 6, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania należnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego poboru wody przez Spółkę oraz przyjęcie, że Spółka pobiera wodę podziemną na dwa cele, tj.: do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 P.w.) do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (na inne cele gospodarcze - art. 274 pkt 2 P.w.), podczas gdy z materiału dowodowego, oświadczeń
i wyjaśnień Spółki wynika, że woda w całości pobierana jest w celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;
7) naruszenie zasad rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony zawartej w art. 7a i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie, gdyż organ rozstrzygający sprawę w razie wątpliwości co do treści normy prawnej i stanu faktycznego powinien rozstrzygnąć na korzyść strony.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji.
Decyzją z 23 kwietnia 2024 r. znak: [...]Państwowe Gospodarstwo Wodne Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej
w W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Dyrektor RZGW), działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 272 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2 w związku
z art. 300 ust. 1 i 1a P.w. oraz art. 21 § 3 O.p., utrzymał w mocy wszystkie ww. zaskarżone decyzje z 4 marca 2024 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wszystkie odwołania połączył do wspólnego rozpoznania z uwagi na to, że dotyczą one spraw, w których obowiązki Spółki wynikają z tego samego stanu faktycznego i z tej samej podstawy prawnej, właściwy jest ten sam organ administracyjny, a spór dotyczy dokładnie tej samej kwestii.
Organ II instancji ustalił, że pobór wód podziemnych, których dotyczą zaskarżone decyzje z 4 marca 2024 r., odbywał się na podstawie następujących pozwoleń wodnoprawnych:
1) Marszałka Województwa M. z 27 lutego 2012 r., znak: [...],
2) Prezydenta Miasta R. z 2 kwietnia 2012 r., znak: [...], które zostało zastąpione pozwoleniem wydanym przez Dyrektora Zarządu Zlewni
w R.z 30 stycznia 2023 r., znak: [...],
3) Starosty R. z 9 stycznia 2017 r., znak: [...],
4) Starosty R. z 19 grudnia 2016 r., znak: [...],
5) Prezydenta Miasta R. z 2 kwietnia 2012 r., znak: [...], zastąpione pozwoleniem wydanym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w R. z 30 stycznia 2023 r., znak: [...],
6) Prezydenta Miasta R. z 30 grudnia 2016 r. znak: [...],
7) Prezydenta Miasta R. z 16 stycznia 2015 r., znak: [...], zmienionym decyzją Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2016 r., znak: [...],
8) Prezydenta Miasta R. z 5 grudnia 2012 r., znak: [...], zmienionym decyzją Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2016 r., znak: [...], następnie zastąpione pozwoleniem wydanym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w R.z 6 lutego 2023 r., znak: [...],
9) Starosty R. z 27 grudnia 2016 r., znak: [...],
10) Prezydenta Miasta R. z 15 czerwca 2016 r., znak: [...],
11) Prezydenta Miasta R. z 18 grudnia 2013 r., znak: [...].
Pierwotnie każda z obecnie kwestionowanych opłat została ustalona na podstawie oświadczeń Spółki, złożonych na podstawie art. 552 ust. 2a, 2b i 2d P.w. za poszczególne kwartały, w których deklarowano, że cały pobór wody dotyczy jedynie celu ustalonego w art. 274 pkt 4 P.w. Na tym etapie postępowania organ I instancji nie miał podstaw do zakwestionowania oświadczenia strony i ustalenia opłat zmiennych za pobór wód w inny sposób niż na podstawie oświadczeń Spółki.
Organ II instancji 13 września 2023 r. przeprowadził kontrolę gospodarowania wodami (na podstawie art. 240 ust. 3 pkt 14 w związku z art. 335 ust. 1 pkt 1, art. 336, art. 337, art. 334 pkt 1 i pkt 2 P.w.). Celem kontroli była weryfikacja i ustalenie wielkości oraz celu korzystania z wód pobieranych przez Spółkę. Z protokołu kontroli nr [...] wynika, że woda jest sprzedawana trzem grupom odbiorców: gospodarstwom domowym - cel 40 (zbiorowe zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi), podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą - cel 27 (pozostali odbiorcy). Natomiast
w złożonych oświadczeniach w kontrolowanym okresie Spółka kwalifikowała cały pobór wód do celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi - cel 40. Protokół został odebrany przez przedstawicieli Spółki
6 października 2023 r., nie dokonano w nim poprawek i skreśleń, nie wniesiono żadnych uwag do jego treści.
W oparciu o wyniki kontroli organ I instancji określił Spółce za cztery kwartały 2022 r. i pierwszy kwartał 2023 r. opłatę zmienną za pobór wód ustaloną w ww. 55 decyzjach z 4 marca 2024 r. Do ustalenia wysokości opłat zmiennych Dyrektor ZZ zastosował przyjętą w Wodach Polskich metodę szacowania ilości pobranych wód na podstawie danych wynikających z kontroli gospodarowania wodami o wielkości poboru dla gospodarstw domowych i pozostałych podmiotów.
Dyrektor RZGW podkreślił, że posiadane przez Spółkę pozwolenia wodnoprawne, wydane na podstawie starego Prawa wodnego (ustawa z dnia 18 lipca 2001 r., t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, dalej: P.w. z 2001 r.), nie zawierają ograniczenia wskazującego na pobór jedynie w celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie wskazują celu poboru wód w ogóle lub wskazany cel jest sformułowany ogólnie
i szeroko (np. na potrzeby wodociągu komunalnego, do celów komunalnych, na potrzeby mieszkańców), może więc obejmować różne grupy odbiorców, a co za tym idzie, w świetle brzmienia przepisów Prawa wodnego, nie ma możliwości stosowania jednej preferencyjnej stawki.
Jedynie trzy pozwolenia wodnoprawne (z jedenastu obecnie posiadanych przez Spółkę), obowiązujące od 20 lutego 2023 r., 24 lutego 2023 r. i 28 lutego 2023 r., które zostały wydane już w nowym reżimie prawnym na podstawie Prawa wodnego z 2017 r. (w części I kwartału 2023 r.), jako cel wskazują realizację zadań własnych gminy
w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia.
W odniesieniu do tych najnowszych operatów organ odwoławczy zwrócił uwagę na zapis w ich częściach wstępnych, że zostały wykonane w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, które polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód (art. 35 P.w.). Operaty wodnoprawne, stanowiące podstawę wydania pozwoleń wodnoprawnych, jednoznacznie więc wskazują podmioty, którym woda będzie dostarczana. Poza tym
w bieżącej działalności Spółki rozróżnia się cele związane z dostarczeniem ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (realizacja zadań gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi) oraz dotyczące poboru kwalifikującego się jako ujmowanie, uzdatnianie i dostarczanie wody przez Spółkę innym podmiotom (informacje na stronie internetowej Spółki udostępnione w zakładkach: Biuro Obsługi Klienta oraz Cennik i taryfy).
Zdaniem organu odwoławczego dokumenty dostarczone przez Spółkę, tj. zezwolenie na prowadzenie działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę
i zbiorowego odprowadzania ścieków (decyzja Zarządu Miasta R. z 12 sierpnia 2002 r., zmieniona decyzją Prezydenta Miasta R. z 16 czerwca 2008 r., dalej: zezwolenie na prowadzenie działalności), Uchwała nr [...] Rady Miejskiej
w R. z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta R. (dalej: Regulamin) oraz postanowienie Dyrektora RZGW z 15 października 2021 r. opiniujące pozytywnie ww. Regulamin (dalej: postanowienie opiniujące Regulamin) nie ograniczają działalności Spółki jedynie do poboru, uzdatniania i dostarczania wody ludności. Oczywistym jest, że odbiorcami działalności Spółki są również podmioty publiczne jak i gospodarcze.
Organ odwoławczy ocenił, że dane i informacje przedłożone przez Spółkę
w oświadczeniach podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne za kolejne kwartały (art. 552 ust. 2d P.w.) zawierały odmienne wskazania, aniżeli ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami. Spółka we wszystkich oświadczeniach wskazała, że cały pobór wód podziemnych dotyczył wyłącznie realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a zatem wskazała tylko jeden cel poboru wód, zaś w wyniku kontroli ujawniono dodatkowo inny cel poboru wody, tj. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody podmiotom gospodarczym i publicznym.
Organ II instancji uznał zatem za prawidłowe ustalenia przyjęte przez Dyrektora ZZ, że Spółka zaopatruje w wodę ludność, podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także podmioty publiczne. Ustalenia dokonane w trakcie kontroli gospodarowania wodami, wskazujące, iż woda pobierana jest w różnych celach, uzasadniają zróżnicowanie stawki. Należy więc stwierdzić, że zaopatrując ludność
w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. w wodę przeznaczoną do picia, przygotowywania żywności lub innych celów w gospodarstwach domowych, Spółka dokonuje poboru wód na cel określony w art. 274 pkt 4 P.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z 2017 r., tj. do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Natomiast pobór wód w celu zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych, odpowiada celowi poboru wód określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia z 2017 r., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.
Dyrektor RZGW stwierdził, że w sytuacji pierwotnego składania przez Spółkę oświadczeń w celu ustalenia opłaty za usługi wodne za poszczególne kwartały, zgodnie z art. 552 ust. 2a i ust. 2d P.w., organ I instancji nie ma możliwości sprawdzenia, czy podane w oświadczeniu ilości wody pobranej w poszczególnych celach są prawdziwe. Dopiero przeprowadzenie postępowania kontrolnego i otrzymanie w tym zakresie nowych dowodów umożliwia ustalenie nowej wysokości opłat zmiennych za pobór wód w przypadku, gdy kontrola gospodarowania wodami wykazała, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w oświadczeniach kwalifikowało całość poboru do celu
z art. 274 pkt 4 P.w., a w rzeczywistości dostarczało pobieraną wodę także podmiotom gospodarczym czy publicznym. Organ odwoławczy zaakceptował przy tym zastosowanie przez organ I instancji metody szacowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 23 § 1 i art. 23 § 3 O.p. z mocy odesłania zawartego w art. 300 P.w.
Zdaniem organu II instancji działalność Spółki w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jest regulowana przez skorelowane ze sobą przepisy trzech ustaw, tj.: P.w., ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 537, dalej: u.z.z.w.). Wszystkie te ustawy nie wykluczają poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w dwóch celach: odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody,
a w konsekwencji ustalenie wysokości opłat zmiennych przy zastosowaniu różnych stawek wynikających z rozporządzenia z 2017 r. Jedynie pobór wody dla ludności został przez ustawodawcę potraktowany preferencyjnie (art. 274 pkt 4 P.w.), natomiast pobór dla innych podmiotów nie kwalifikuje się do tej kategorii.
Organ odwoławczy nie kwestionował tego, że Spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, realizując zadania własne gminy, i dostarcza wodę spełniającą wymogi ustalone w prawie dla wody przeznaczonej do spożycia prze ludzi. Jednak tylko część tej wody, zdaniem Dyrektora RZGW, jest kierowana do ludzi. Skoro różny jest cel wykorzystania wody, to w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Nie ma w tej sytuacji mowy o naruszeniu przepisów rozporządzenia MZ, bowiem spełnienie bądź niespełnienie norm sanitarnych dotyczących wody w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi nie było w ogóle przedmiotem postępowania przed organami Wód Polskich. Przepis art. 16 pkt 70 P.w., zawierający definicję wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, nie określa jednak przez jaki podmiot ani jakim podmiotom woda ta będzie dostarczana po jej pobraniu i uzdatnieniu. Definicja ta nie wyklucza więc, że woda o parametrach kwalifikujących ją jako woda przeznaczona do spożycia przez ludzi będzie dostarczana podmiotom innym niż ludność, to jest podmiotom publicznym oraz prowadzącym działalność gospodarczą.
W konsekwencji Dyrektor RZGW nie potwierdził zaistnienia uchybień zarzucanych decyzjom organu I instancji, tak więc nie uwzględnił wniosków o uchylenie zaskarżonych decyzji.
Od powyższej decyzji Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenia tożsame z tymi wskazanymi
w odwołaniach, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 21 § 3 i art. 23 § 1 i 3 O.p.
W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją 55 decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.
z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest
w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W tej sytuacji, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że wydano go wskutek naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Poza tym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Dyrektora RZGW z 23 kwietnia 2024 r. według powyższych reguł, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność określenia skarżącej opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za I, II III, IV kwartał 2022 r. oraz I kwartał 2023 r. realizowany na podstawie 11 pozwoleń wodnoprawnych - w wysokościach odmiennych od wynikających z danych zamieszczonych w oświadczeniach Spółki, złożonych w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.
W oświadczeniach tych skarżąca wykazała bowiem jedynie pobór tych wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, bez wykazania poboru wód do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.
Zdaniem skarżącej wysokość opłat za pobór wód powinna być naliczona zgodnie z art. 274 pkt 4 P.w. i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z 2017 r., gdyż pobór ten jest dokonywany wyłącznie w celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj.
w stawce niższej, a nie także na cele określone w art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. i § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia z 2017 r., tj. dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, czyli w stawce wyższej. Dyrektor RZGW stoi natomiast na stanowisku, że skarżąca pobiera wodę podziemną na podstawie wskazanych wyżej 11 pozwoleń wodnoprawnych w obu ww. celach, dlatego też stawki opłat powinny być zróżnicowane.
Uwzględniając taki przedmiot sporu Sąd podziela argumentację sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyrokach z 12 października 2021 r.: sygn. akt III OSK 4099/21, sygn. akt III OSK 4116/21, sygn. akt III OSK 4115/21, sygn. akt III OSK 4090/21, z 19 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4089/21, z 23 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 334/22, z 21 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 7589/21, sygn. akt III OSK 7587/21, z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7704/23, sygn. akt III OSK 7709/21, sygn. akt III OSK 7707/21, z 20 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 190/22, z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3464/21, z 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3561/21 i z 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3316/21 oraz prezentowaną przez wojewódzkie sądy administracyjne, np. WSA w Białymstoku
w wyrokach z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 927/22, z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 228/24, z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 229/24, sygn. akt II SA/Bk 229/24, WSA we Wrocławiu z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 114/24, WSA
w Szczecinie z 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 856/21 (powołane orzeczenia dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: cbosa).
We wszystkich tych sprawach przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne dysponowały pozwoleniami wodnoprawnymi na pobór wód podziemnych
i powierzchniowych z różnych ujęć, wobec których właściwi dyrektorzy zarządów zlewni określili opłaty zmienne za pobór wód przy zróżnicowaniu stawki opłaty w zależności od celu poboru i szacunkowym przyjęciu ilości wód pobranych do celów nieobjętych preferencyjną stawką oraz – od strony proceduralnej – przy zastosowaniu art. 21 § 3
w związku z art. 300 ust. 1 P.w. Stanowisko tak zaprezentowane Sąd w sprawie niniejszej podtrzymuje w całości.
W tym miejscu należy zauważyć, że w historycznym ujęciu w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych dla wnioskodawców na podstawie przepisów ustawy P.w.
z 2001 r. ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość
w m3 na godzinę i średnią ilość w m3 na dobę oraz maksymalną ilość w m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 P.w. z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, dalej: P.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 P.o.ś.). Opłaty te związane były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie.
Zmiana systemu opłat za pobór wód oraz za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie P.w. z 2017 r., którego przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej: dyrektywa 2000/60). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie
z za{...]em III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że
z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, aby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie do usług wodnych taką politykę cenową, która polega na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z za{...]em III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
Według obecnie obowiązującej ustawy P.w. poboru wód dokonuje podmiot korzystający z usługi wodnej i to na nim ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za te usługi (art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 298 pkt 1), która składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 ww. ustawy). Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1); wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³ (art. 272 ust. 2). Wysokość jednostkowych stawek opłat została określona w rozporządzeniu z 2017 r. Metoda ustalania opłaty zmiennej w obu powołanych przypadkach jest zatem taka sama, natomiast różna jest jednostkowa stawka opłaty zmiennej wynikająca z rozporządzenia
i maksymalnej wysokości tej stawki określonej w art. 274 P.w.
Z art. 272 ust. 13 P.w. wynika, że pobór wód podziemnych lub powierzchniowych może następować jednocześnie na różne cele i potrzeby. O różnorodności usług stanowi również przepis art. 35 ust. 1 P.w. (usługi wodne polegające na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód, do których dostęp jest zapewniony na zasadach określonych w przepisach P.w.). W takiej sytuacji podmiot dokonujący poboru jest zobowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody dla tych celów lub potrzeb. Obowiązek stosowania przyrządów lub systemów pomiarowych do pomiaru ilości pobranych wód lub wprowadzanych ścieków określony został szczegółowo w art. 36 ust. 1-4 P.w., ale jednocześnie z przepisu przejściowego art. 552 P.w. wynika, że obowiązek ten zostanie wprowadzony od 31 grudnia 2026 r.
W rozpoznawanej sprawie nie jest jednak kwestią sporną całościowa ilość pobranej wody w czterech kwartałach 2022 r. i w I kwartale 2023 r. w związku
z posiadanymi przez Spółkę pozwoleniami wodnoprawnymi. Spór dotyczy zasadności decyzyjnego określenia Spółce przez organ I instancji opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za poszczególne kwartały 2022 r. i I kwartał 2023 r. w wysokości odmiennej (wyższej) od tej, która wynika ze złożonych na podstawie art. 552 ust. 2a pkt 2 P.w. oświadczeń. Spółka wykazała w nim bowiem jedynie pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 P.w.), podczas gdy - zdaniem organów - oprócz ww. celu Spółka realizowała również pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (art. 274 pkt 2 lit. za) P.w.). W ocenie organów orzekających należało zróżnicować stawki ze względu na cel poboru. Tym bardziej, że stawka opłaty zmiennej dla pozostałych odbiorców (m.in. podmiotów gospodarczych i podmiotów publicznych) jest wyższa od tej, która obowiązuje
w przypadku dostarczania wody dla gospodarstw domowych (odpowiednio za 1 m3 pobranej wody podziemnej 0,068 zł i 0,115 zł na podstawie § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i pkt 40 rozporządzenia z 2017 r.).
Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że Spółka w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje nie tylko mieszkańców (gospodarstwa domowe) – cel z art. 274 pkt 4 P.w., lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą (tzw. pozostałych odbiorców) – cel z art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. Wbrew zarzutom skargi do takich ustaleń uprawniały przeprowadzone w trakcie postępowania administracyjnego dowody
w postaci zebranego w sprawie obszernego materiału dowodowego, na który składają się dokumenty dotyczące kontroli gospodarowania wodami (przeprowadzonej 13 września 2023 r.), pozwolenia wodnoprawne, na podstawie których spółka dokonuje poboru wód, operaty wodnoprawne, na podstawie których Dyrektor ZZ wydał pozwolenia wodnoprawne z 30 stycznia 2023 r. (znak: [...], znak: [...]) oraz z 6 lutego 2023 r. (znak: [...]), dokumentacja "Produkcja i sprzedaż wody", oświadczenia składane przez Spółkę zgodnie z art. 552 ust. 2a, 2b i 2d P.w., wyjaśnienia dotyczące kwalifikowania pobranej wody składane przez Spółkę pisemnie
w okresie od ustalenia wysokości opłaty zmiennej w formie informacji do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty, decyzje zatwierdzające taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz dokumenty dołączone przez Spółkę w toku postępowania odwoławczego do pisma z 15 kwietnia 2024 r.
Spółka zarzuca naruszenie przepisów u.z.z.w. wywodząc, że jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi działalność wyłącznie
w zakresie zbiorowego zaopatrywania ludności (zarówno w gospodarstwach domowych, jak i w podmiotach publicznych oraz prowadzących działalność gospodarczą) w zakresie dostarczania wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Jednak argumentacja sformułowana na poparcie tego stanowiska nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 u.z.z.w. ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym powołanym na podstawie przepisów tej ustawy i zdefiniowanym w jej art. 2 pkt 4. Zgodnie z treścią tego przepisu przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Spółka jest zatem przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zbiorowe zaopatrzenie
w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 u.z.z.w.).
Jak podkreślił NSA w wyrokach o sygnaturach: III OSK 4099/21, III OSK 7589/21 oraz III OSK 7707/21 ustawodawca w definicjach przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zbiorowego zaopatrzenia w wodę nie posługuje się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę
w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a) i b) u.z.z.w. oraz art. 16 pkt 70 lit. a) i b) P.w.). Natomiast zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 u.z.z.w.). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 u.z.z.w.
Przedsiębiorstwo wodociągowe, prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody, jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W konsekwencji nie ma sprzeczności między normami u.z.z.w., przepisami P.w. i rozporządzenia z 2017 r., które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest węższy, a norma z § 5 pkt 40 rozporządzenia z 2017 r. stanowi wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 tego rozporządzenia i w związku z tym należy ją intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Oznacza to, że niższe (preferencyjne) stawki z § 5 pkt 40 rozporządzenia z 2017 r. mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające
w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
Zdaniem Sądu niższa stawka opłaty za pobór wód przeznaczonych do spożycia przez ludzi wykazuje ewidentnie motywację socjalną. Znaczenie wody, jako dobra podstawowego dla bytu człowieka, spowodowało przyjęcie przez prawodawcę obniżonej stawki wody, która ma zastosowanie wyłącznie do wody pobieranej na ściśle określony cel, zawężony w stosunku do całokształtu działalności Spółki. Mimo że cała jej działalność stanowi realizację zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, to tylko część pobieranej wody (w ramach tej działalności) korzysta z obniżonej stawki - jako woda przeznaczona do spożycia przez ludzi.
Ustawodawca w przepisach P.w. i w przepisach rozporządzenia z 2017 r. posłużył się pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Nie każda bowiem woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując stanowiska Spółki, że prowadzi ona tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. System opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z za{...]em III do dyrektywy 2000/60 oraz także zasadę "zanieczyszczający płaci". Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko w przypadku dostarczania wody dla ludności od przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b) u.z.z.w.
W ocenie Sądu stwierdzić więc należy, że stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie zakresem zastosowania przepisu art. 274 pkt 4 P.w. poboru wód w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę wszystkich kategorii odbiorców usług przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, to do tego przepisu nie zostałoby wprowadzone pojęcie "ludność", bądź też w jego treści zostałyby wymienione wszystkie kategorie odbiorców usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, tj. nie tylko ludność, lecz także podmioty prowadzące działalność gospodarczą oraz podmioty publiczne.
Wbrew stanowisku strony u.s.g. nie wyklucza poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w dwóch celach. Z art. 7 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy.
W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. wodociągów
i zaopatrzenia w wodę (pkt 3 art. 7 ust. 1 u.s.g.). W żaden więc sposób nie wynika
z tego przepisu, że mowa jest w nim jedynie o "ludności" (gospodarstwach domowych). Ogólne i szerokie określenie zadania jako "zaopatrzenie w wodę", w tym
w szczególności brak określenia podmiotu, który ma być zaopatrzony przez gminę
w wodę, wskazuje, że mowa tu o wszystkich podmiotach znajdujących się na terenie gminy, w tym podmiotach publicznych oraz podmiotach prowadzących działalność gospodarczą. Takie rozumienie powyższego przepisu jest spójne z art. 2 pkt 3 u.z.z.w. zawierającym definicję odbiorcy usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Zdaniem Sądu niezasadne są zarzuty skarżącej podniesione w skardze naruszenia przez organ art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. Żaden
z przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji nie budził wątpliwości interpretacyjnych, które należało rozstrzygnąć na korzyść skarżącej. Rozbieżność między wykładnią zastosowanych przepisów dokonaną przez stronę a wykładnią dokonaną przez organ nie stanowi o istnieniu wątpliwości podlegających przepisowi art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a., tj. wymagających rozstrzygnięcia na korzyść skarżącej. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie zebrały wystarczający i zupełny materiał dowodowy, oceniły go wszechstronnie, w sposób prawidłowy i swobodny, a nie dowolny. Takie działanie nie może stanowić naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a.
Niezasadne są również sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (P.w., rozporządzenia z 2017 r. i rozporządzenia MZ), które są tożsame z zarzutami odwołania. Organ odwoławczy bardzo dokładnie przeanalizował merytorycznie przedmiotową sprawę i szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania. Sąd podziela ocenę prawną i dokonaną interpretację zastosowanych w sprawie przepisów, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zarzuty skargi uznaje jedynie za polemikę z prawidłowymi ustaleniami Dyrektora RZGW, popartymi szerokim, jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zaskarżoną decyzję wydano więc na podstawie przepisów prawa, a nie z ich naruszeniem (art. 6 k.p.a.).
Odnosząc się zaś do wskazanych przez skarżącą w skardze orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie należy zwrócić uwagę, że wyroki te nie są prawomocne, dlatego nie mogą być punktem odniesienia dla przedmiotowej sprawy, w której uwzględniono aktualną linię orzeczniczą NSA.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.