VIII SA/Wa 484/24

VIII SA/Wa 484/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Renata Nawrot /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 67, art. 252, art. 60
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1400
art. 17, art. 35, art. 36
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 września 2023 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 61 ust, 1 pkt 4 w związku z art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 i art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2023.1270 ze zm., dalej: "u.f.p."), art. 17, art. 35 oraz art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2022.1400 ze zm., dalej: "u.f.z.o."), art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.775 ze zm., dalej k.p.a.), orzekł o zobowiązaniu M. K. będącą organem prowadzącym Przedszkola Niepublicznego "[...]" w R., ul. M. F. [...], [...]-[...] R., do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 119 257,04 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy Miasta R. tj:
|20.01.2021 r. |dla kwoty |3 072,35 zł |
|26.02.2021 r. |dla kwoty |3 198,85 zł |
|31.03.2021 r. |dla kwoty |6 689,49 zł |
|29.04.2021 r. |dla kwoty |9 054,76 zł |
|31.05.2021 r. |dla kwoty |12 115,34 zł |
|30.06.2021 r. |dla kwoty |11 595,66 zł |
|30.07.2021 r. |dla kwoty |14 332,96 zł |
|31.08.2021 r. |dla kwoty |14 054,98 zł |
|30.09,2021 r. |dla kwoty |13 560,34 zł |
|29.10.2021 r. |dla kwoty |12 921,54 zł |
|30.11.2021 r. |dla kwoty |14 495,17 zł |
|15.12.2021 r. |dla kwoty |4 165,60 zł |
do dnia zapłaty. Nakazał dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji na rachunek bankowy Gminy Miasta R..
Nie zgadzając się z wydaną decyzją M. K. organ prowadzący Przedszkole Niepubliczne "[...]" (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc naruszenie przepisów postępowania, naruszenie przepisów prawa materialnego oraz wnosząc
o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z zeznań świadków, z zeznań strony, dokumentów wskazujących wysokość wypłacanych premii i nagród wszystkim pracownikom pracującym na rzecz przedszkoli samorządowych.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium) decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że w terminie od 1 marca 2022 r. do 20 stycznia 2023 r, pracownicy Urzędu Miejskiego w R. przeprowadzili kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji przekazanej na prowadzenie Przedszkola Niepublicznego "[...]" w R.. W wyniku kontroli stwierdzono niewłaściwe wykorzystanie dotacji w łącznej kwocie 119 257,04 zł.
W trakcie kontroli stwierdzono rozbieżności pomiędzy kwotami wynikającymi ze złożonej korekty rozliczenia dotacji, a kwotami wykazanymi na listach plac jako podlegające rozliczeniu z dotacji. Listy płac dotyczyły wszystkich pracowników zatrudnionych przez organ prowadzący tj. zarówno pracowników r. przedszkola i przedszkola w P. oraz pracowników na łączonych etatach między dwiema placówkami. Z opisu list płac nic można było jednoznacznie określić, którzy pracownicy i w jakiej kwocie zostali rozliczeni z dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miasta R., zaś w złożonej korekcie rozliczenia dotacji jedynie wskazano numer listy. Z tego względu sporządzono imienny wykaz pracowników i kwot, które na podstawie przedłożonych dokumentów miały być rozliczone z dotacji, ale ich łączna kwota nie pokrywała się z danymi z korekty rozliczenia. W tej sytuacji wezwano stronę do imiennego wskazania nauczycieli i kwot rozliczonych z dotacji. Wobec braku odpowiedzi, kolejny raz wezwano do złożenia wyjaśnień i dokumentów. Pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r. złożono kolejną korektę rozliczenia, gdzie wskazano imiennie pracowników zatrudnionych na umowę o pracę oraz umowę zlecenie, których wynagrodzenia w podanych kwotach rozliczone zostały z dotacji. Przedłożoną korektę rozliczenia dotacji zestawiono z danymi z listy płac, zaś w celu dalszej weryfikacji zwrócono się o przedłożenie dokumentów, między innymi umów o pracę, orzeczeń
o potrzebie kształcenia specjalnego i IPET-ów, dzienników zajęć itp.
Stwierdzono, iż odpowiedź pełnomocnika – M. K. jedynie
w niewielkim zakresie udzielała brakujące odpowiedzi.
W tej sytuacji sporządzono protokół z kontroli opatrzony datą 30 stycznia 2023 r. i przekazano go do organu prowadzącego.
Pismem z dnia 8 lutego 2023 r. złożone zostały zastrzeżenia do protokołu wraz
z dokumentami, z których część była przedłożona już na wcześniejszym etapie kontroli, nowymi dokumentami były przelewy do Urzędu Skarbowego z tytułu podatku PIT 4.
Po ponownym przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego w dniu 29 marca 2023 r. przesłono uzupełnienie do protokołu, stanowiące jego integralną część. W uzupełnieniu wskazano, że z łącznej kwoty 188 504,85 zł niezgodnie
z przeznaczeniem wydatkowano 119 257,04 zł, w tym 75 767,87 zł na dzieci zdrowe
i 43 489,17 zł na dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium na wstępie określiło ramy prawne wydanej decyzji, wskazując, iż sprawa dotyczy dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany był wydatkować na realizację zadań Przedszkola Niepublicznego "[...]" w R., określonych w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem.
Na podstawie dowodów zebranych w sprawie zakwestionowano wydatki na wynagrodzenia pracowników z tytułu umów o pracę jak i z tytułu umów zleceń, przy czym w odniesieniu do pracowników zatrudnionych na umowę o pracę zanegowano poszczególne składniki wynagrodzenia, a mianowicie składki ZUS z powodu braku potwierdzenia zapłaty, premie z powodu braku wykazania powiązania wydatku ze zwiększonym nakładem pracy na cele edukacyjno-wychowawcze, wynagrodzenia netto z powodu braku udokumentowania świadczenia pracy na rzecz wychowanków r.o przedszkola. Ponadto zanegowano całość wynagrodzenia rozliczonego na dziecko z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z powodu braku udokumentowania zasadności wydatku.
Wynagrodzenia M. L., A. G., L. d. A., M. O.i L. M. uznane zostały w kwocie netto wraz z przypadającą na nią częścią podatku dochodowego od wynagrodzeń. Zanegowano całą kwotę premii wskazanej na listach płac z należnym podatkiem dochodowym oraz całość kwot z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które powinny być odprowadzone na konto ZUS. W przypadku Y. T. H., zatrudnionej na umowę o pracę zarówno w Przedszkolu w R. jak i w Przedszkolu w P. zanegowano wynagrodzenie w całości z powodu braku potwierdzenia wykonywania pracy w placówce w R. oraz braku wykazania, że w przypadku prowadzenia zajęć dodatkowych nie doszło do podwójnego finansowania.
Organ nie uznał premii, która została wypłacona pracownikom przedszkola, gdyż stoi na stanowisku, że premie powinny być wykazane w umowie, a w przypadku wypłacenia ruchomych dodatków do wynagrodzenia zasadniczego organ prowadzący powinien przywołać dokumenty, z których wynikają zasady ich przyznawania, a więc np. regulaminy, wnioski z uzasadnieniem i wysokością kwoty. Ponadto organ podał, że wypłata dodatków w postaci premii lub nagród może być rozliczana z dotacji tylko za dodatkowe czynności bezpośrednio związane z kształceniem i edukacją dotowanych uczniów.
Wskazano, iż pełnomocnik strony wyjaśnił, że u większości pracowników wynagrodzenie to kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązująca w danym okresie, powiększona o premię uznaniową. Tak więc wynagrodzenie pracowników oparte jest o kwotę netto z listy płac, a premia ma za zadanie podwyższyć wynagrodzenie netto do umówionej wysokości. Przedstawione do kontroli umowy
o pracę opiewają na kwotę 2 800,00 zł brutto i brak jest w nich wskazania premii jako składnika wynagrodzenia.
W przypadku wszystkich pracowników, poza Y. T. H., zanegowano tylko część podatku powiązaną z zanegowaną premią. Tylko w przypadku wyżej wymienionej nie uznano całości podatku, ponieważ strona nie wykazała, że pracownik świadczył pracę na rzecz Przedszkola w R. i nie wykluczono podwójnego finansowania. Wyżej wymieniona zatrudniona jest na stanowisku nauczyciel tańca. Są to zajęcia dodatkowe, płatne na odrębnych zasadach. Jednocześnie w przypadku wszystkich pracowników zanegowano także całość składek na ubezpieczenia społeczne w kwotach powiązanych z przedszkolem w R. z powodu nie przedłożenia przelewów poświadczających zapłatę składek na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Zanegowane zostały także składniki wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na umowę zlecenie i umowę o pracę, rozliczone z dotacji przekazanej na dziecko
z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, tj., M. Ł., A. M., A. K., K. K., K. G., J. S. i M. O.. W ocenie Kolegium rozliczenie kwoty 43 789,17 zł na dziecko
z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego wymaga bowiem udokumentowania zasadności tych wydatków. Strona nie przedłożyła dokumentu IPET, dzienników zajęć dodatkowych czy kwalifikacji nauczycieli.
Odnosząc się od argumentów odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż w niniejszej sprawie - wypłaconych premii nie można uznać, że realizują cele określone w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a więc nie są to wydatki poniesione w celu realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Analizowany przepis ma charakter materialnoprawny, reguluje bowiem uprawnienia podmiotu otrzymującego dotację poprzez dookreślenie, na jakie cele dotacja może być wykorzystana. Wynagrodzenia dla pracowników i wypłacana im premia nie są tożsamymi należnościami. Podkreślono, iż Skarżąca nie wyjaśniła konkretnie jak kalkulowała wypłacane premie poszczególnym pracownikom i w związku z jakimi okolicznościami. Omawiana dotacja ma służyć realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wypłacane premie tego celu nie realizowały stanowiąc w istocie przysporzenie majątkowe dla pracowników, bez wykazanego uzasadnienia, nawiązującego do wykonywania obowiązków pracownika. Organ nie jest uprawniony aby ingerować w decyzje pracodawcy, a więc pracodawca niewątpliwie mógł premiować pracowników szkoły, tyle tylko, że nie kosztem dotacji uzyskanej na zupełnie inne cele. Tylko określenie warunków przyznawania premii w regulaminie, umowie
o pracę itp. i następnie powiązanie ich z kształceniem, wychowaniem czy opieką realizowaną w placówce, spowoduje, że mogą być pokryte z dotacji.
W niniejszej sprawie jak podało SKO, organ I instancji słusznie zauważył, że premie mogą być wypłacane pracownikom pedagogicznym, dla których zostaną wykazane dodatkowe ponad obowiązki w zakresie umowy, funkcje świadczone dla wychowanków przedszkola, gdyż w pewnym sensie beneficjentami dotacji są uczniowie. Skarżąca pomimo dwukrotnego zwracania się przez organ kontrolujący
o wykazanie zasadności rozliczenia z dotacji przedmiotowych premii nie udokumentowała zasadności comiesięcznej wypłaty premii i powiązania ich z art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zanegowanie przez organ wypłaty premii uzasadnia zanegowanie także podatku powiązanego z zanegowaną premią.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że osoba prowadząca szkołę lub placówkę niepubliczną samodzielnie ustala reguły, na jakich podległa jej jednostka organizacyjna ma być finansowana i na jakich wydatkuje się przydzielone jej środki, niemniej osoba prowadząca jest zobowiązana zapewnić zgodność określonych przez siebie reguł gospodarowania z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zwłaszcza dotyczącymi zasad rozliczania otrzymanych dotacji. W celu wykazania wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem obowiązana jest do prowadzenia rzetelnej, przejrzystej dokumentacji rachunkowej, która umożliwiałaby ocenę prawidłowości rozliczenia dotacji.
Odnośnie składek na ubezpieczenie społeczne SKO stwierdziło, że organ prowadzący nie przedłożył, pomimo kilkakrotnych wezwań, przelewów poświadczających zapłatę składek na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, W zastrzeżeniach do protokołu kontroli z dnia 8 lutego 2023 r. Skarżąca wskazała, że dołącza do pisma te dokumenty, jednakże faktycznie dokumentów tych przy piśmie nie było. W uzupełnieniu protokołu z dnia 29 marca 2023 r. organ I instancji (na stronie 3) wskazał, że dowodów zapłaty składek ZUS nie przedłożono - pomimo doręczenia tego pisma stronie nie uzupełniono braku tych dokumentów. Strona nie przedłożyła tych dowodów również na etapie postępowania odwoławczego. Wobec powyższego składki na ubezpieczenia społeczne uznane zostały jako niezapłacone
i w związku z tym nie mogły być rozliczone z dotacji. Tylko bowiem wydatki faktycznie poniesione w danym okresie mogą zostać uznane tu jako pokryte z dotacji.
W zakresie dziecka z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, wyjaśniono, że w okresie od kwietnia do grudnia 2021 r. do przedszkola uczęszczało jedno dziecko i skarżąca przedstawiła wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, co nie jest wystarczające do rozliczenia wynagrodzeń nauczycieli, pomocy nauczyciela oraz asystentów ucznia z dotacji przekazanej na kształcenie specjalne jednego wychowanka. Kolegium wskazało tu, że dotyczy to nauczyciela wspomagającego - potrzeba zatrudnienia takiego nauczyciela powinna wynikać z IPET-u oraz asystenta dziecka, które to stanowisko nie jest stanowiskiem pedagogicznym, natomiast potrzeba zatrudnienia takiej osoby również powinna wynikać z IPET-u. Z akt sprawy wynika, że organ zwracał się do Skarżącej o udokumentowanie zasadności wydatków na ucznia posiadającego orzeczenie
o potrzebie kształcenia specjalnego wskazując jakie dokumenty należy przedłożyć, między innymi IPET, dzienniki zajęć dodatkowych czy dokumenty poświadczające kwalifikacje nauczycieli, jednak nie otrzymał żądanych dokumentów.
Zatem uznano, ze wydatki te nie zostały należycie udokumentowane, co z kolei uzasadniało uznanie tych wydatków za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.
Końcowo Kolegium odniosło się do zarzutów dotyczących braku przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, przeprowadzenia rozprawy na okoliczność przedstawienia dowodów, w zakresie którym strona nie przedstawiła żądanych dokumentów. W tym przedmiocie wskazano, iż istotne jest udokumentowanie wydatków, co znaczy, że dowodem ich poniesienia jest dokument. Dokumentu takiego nie mogą zastąpić zeznania świadków czy strony. Dlatego niezasadne byty wnioski dowodowe w sprawie przesłuchania świadków i strony.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie, Skarżąca zaskarżając decyzję w całości zarzuciła jej:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., jak również: art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia poprzez:
niewłaściwe przeprowadzenie przez Organy postępowania dowodowego oraz niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do ustalenia okoliczności sprawy,
w tym zasadności sfinansowania z dotacji oświatowej wynagrodzenia pracowników placówki, składek na ubezpieczenie społeczne, podatku czy też premii, jak również wydatków na kształcenie specjalne, mimo składania licznych wniosków dowodowych przez Stronę;
oddalenie przez Organ II Instancji wniosków dowodowych o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków - pracowników placówki, mimo że dowód ten miał znaczenie dla rozpoznania sprawy, bowiem w decyzji Organ I Instancji zakwestionował zasadność sfinansowania z dotacji wynagrodzeniu, pochodnych od wynagrodzenia,
a także premii przyznanych pracownikom, a także świadczenie pracy na rzecz placówki, a dowód miał zostać przeprowadzony na okoliczność przeprowadzania zajęć z dziećmi, tygodniowego oraz miesięcznego wymiaru pracy z dziećmi, wykonywania przez przedszkole czynności związanych z realizacją kształcenia specjalnego przez przedszkole, czynności podejmowanych w związku z zajęciami związanymi
z kształceniem specjalnym;
oddalenie przez Organ II Instancji wniosku dowodowego o przesłuchanie
w charakterze Strony M. K., w sytuacji gdy dowód ten miał zostać przeprowadzony na okoliczność ustalenia, że dotacja za rok 2021 została pobrana
i wykorzystana prawidłowo, zasad wynagradzania pracowników oraz ich premiowania, w tym związku wypłacanych premii z zadaniami w zakresie kształcenia, wychowania
i opieki, a także zajęć prowadzonych w placówce;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 u.f.z.o. oraz art, 35 ust. 4 tej ustawy, że Skarżąca nie mogła
z dotacji oświatowej sfinansować wynagrodzenia pracowników placówki, składek na ubezpieczenie społeczne, podatku czy też premii, a także wydatków na kształcenie specjalne;
3. naruszenie przepisów prawa amaterialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 5 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez brak uwzględnienia przez Organy, że to Skarżąca decydowała o sposobie prowadzenia dokumentacji kształcenia specjalnego oraz rodzaju zajęć prowadzonych w placówce, bowiem Skarżąca prowadzi placówkę niepubliczną.
Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty, Skarżąca wniosła
1. na podstawie art. 145 § ł pkt. 1a i 1c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.,
o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 19 kwietnia 2024 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. i umorzenie przedmiotowego postępowania;
2. o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła postawione zarzuty, akcentując, iż organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność prawidłowego wydatkowania dotacji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację wynikająca z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych
z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.").
Sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organ
w postępowaniu administracyjnym.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub
w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1.
Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie
z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy przyjąć generalne założenie, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega -
w szczególności - na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielna albo na realizację innych celów niż cele wskazane
w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielania i rozliczania dotacji.
Przypomnieć należy, że sprawa niniejsza dotyczy dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem,
a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego
i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły
i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy
o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:
- 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego,
o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 oraz z 2022 r. poz. 935, 1116, 1700 i 1730) -
w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół
i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1
- 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego,
o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych
w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół
i placówek, aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego -
w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212, z późn. zm.).
2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych
i prawnych obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach
i placówkach,
c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.
Sporna w niniejszej sprawie jest część wydatków w wysokości 119 257,04 zł wykazanych w rozliczeniu dotacji, jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, przy czym kwota 74 767,87 zł stanowią wydatki na dzieci zdrowe, zaś kwota 43 489,17 na dzieci (dziecko) z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego.
W tym miejscu stwierdzić należy, że ustalenia faktyczne organów w zakresie konieczności zwrotu dotacji we wskazanej kwocie są prawidłowe, a Skarżąca nie zanegowała wyliczenia matematycznego udokumentowanego szczegółowo w decyzji Prezydenta Miasta R.. Zatem Sąd przyjmuje powyższe ustalenia organów jako własne i uznaje, że nie zachodzi konieczność powtórnego ich powtarzania.
Według ustaleń organów zakwestionowane zostały wydatki na wynagrodzenia pracowników z tytułu umów o pracę jak i z tytułu umów zleceń, przy czym w odniesieniu do pracowników zatrudnionych na umowę o pracę zanegowano poszczególne składniki wynagrodzenia, a mianowicie składki ZUS z powodu braku potwierdzenia zapłaty, premie z powodu braku wykazania powiązania wydatku ze zwiększonym nakładem pracy na cele edukacyjno-wychowawcze, wynagrodzenia netto z powodu braku udokumentowania świadczenia pracy na rzecz wychowanków r. przedszkola.
Ponadto zanegowano całość wynagrodzenia rozliczonego na dziecko
z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z powodu braku udokumentowania zasadności wydatku.
W zakresie wynagrodzeń pracowników zanegowano całą kwotę premii wskazanej na listach płac z należnym podatkiem dochodowym oraz całość kwot z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które powinny być odprowadzone na konto ZUS. Stanowisko organów w tym przedmiocie jest zasadne. Słusznie wywiodły organy administracyjne, że w kontrolowanej sprawie zaistniała sytuacja, iż pracodawca (Skarżąca) ustalała wynagrodzenie na w umowie o prace na kwotę 2800 zł brutto,
a premia miała za zadanie podwyższyć wynagrodzenie netto do umówionej wysokości.
Jest to założenie błędne, bowiem wynagrodzenie pracowników i wypłacana im premia nie są tożsamymi należnościami. Skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wyjaśniła konkretnie jak kalkulowała wypłacane premie poszczególnym pracownikom i w związku z jakimi okolicznościami. Dotacja nie może być traktowana na takich samych zasadach jak wypracowany zysk czy wyrównanie wynagrodzenia do określonej kwoty. Dotacja ma bowiem służyć realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wypłacane premie tego celu nie realizowały stanowiąc w istocie przysporzenie majątkowe dla pracowników, bez wykazanego uzasadnienia, nawiązującego do wykonywania obowiązków pracownika. Niewątpliwie Skarżąca jako pracodawca mogła premiować pracowników przedszkola, tyle tylko, że nie kosztem dotacji uzyskanej na zupełnie inne cele. Na te cele zaś organ prowadzący przedszkole powinien wcześniej zgromadzić odrębne środki finansowe.
W kontrolowanej sprawie nie można uznać, że wypłacone premie realizują cele określone w art. 35 u.f.z.o., nie są to bowiem wydatki poniesione w celu realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Słusznie w zaskarżonej decyzji wskazało Kolegium, że Skarżąca nie wyjaśniła jak konkretnie analizowała, kalkulowała wypłacaną premie poszczególnym pracownikom i za jakie zasługi. W takiej formie jak realizował to organ prowadzący przedszkole niewątpliwe nie miało to związku z finansowaniem zadań oświatowych i nie mogło być wykorzystane z przyznanej dotacji. Zabrakło
w rozpoznawanej sprawie np. regulaminu przyznawania premii, czy innych spisanych zasad określających powiązanie premii z zasługami w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Sąd zgadza się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, że premie mogą być wypłacane pracownikom pedagogicznym, dla których zostaną wykazane dodatkowe obowiązki poza umową. Premie mogą być tez przyznane za wykazane osiągniecia. Skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów czy powiązanych reguł w zakresie przyznawania premii.
Zasadne jest stanowisko organów, iż skoro Skarżąca nie przedłożyła dowodów zapłaty składek ZUS, to składki na ubezpieczenia społeczne uznane zostały jako niezapłacone i nie mogły być rozliczone z dotacji oświatowej. Jak wynika z ustaleń organów, zarówno na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ I instancji, ani na etapie postępowania odwoławczego Skarżąca nie przedstawiła dowodów opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, pomimo wezwania organu. Nawet w protokole z dnia 29 marca 2023 r. zaznaczono, że nie przedłożono dowodów zapłaty składek. Nie jest rzeczą osób kontrolujących organ prowadzący przedszkole, czy Kolegium, uporczywe wzywanie Skarżącej do złożenia stosownych dokumentów, skoro w zastrzeżeniach do protokołu Skarżąca wskazała, iż dołącza do pisma te dokumenty jednakże faktycznie dokumentów nie dołączono. Również organy wydające decyzje nie mają obowiązku zwracania się do ZUS o nadesłanie i ustalenie czy składki te zostały zapłacone, gdyż jest to obowiązek podmiotu kontrolowanego. Skarżąca całkowicie zlekceważyła powyższe.
Sąd kontrolował decyzje mając na uwadze materiał dowodowy i ustalenia na datę wydania zaskarżonej decyzji, ewentualne dowody na etapie skargi w Sądzie nie mogły już przynieść zmiany decyzji.
Należy mieć na uwadze, że kontroli podlegały wydatki dotyczące przedszkola prowadzonego w R., Skarżąca prowadząc dwie placówki tego samego rodzaju
i zatrudniając te same osoby w obu placówkach powinna udokumentować świadczenie pracy odrębnie w obu placówkach. W tym zakresie organy prawidłowo zanegowały prace poszczególnych osób, skoro brak było dowodów pozwalających na wyszczególnienie pracy w przedszkolu w R.. Dotyczy to również osoby prowadzącej zajęcia na stanowisku nauczyciel tańca. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na prowadzenie zajęć w przedszkolu w R. i odrębnie
w P.. Były to zajęcia dodatkowe.
W celu wykazania pobierania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, obowiązkiem strony jest prowadzenie rzetelnej, przejrzystej dokumentacji rachunkowej, która umożliwiałaby rozliczenie dotacji w sposób prawidłowy. Skarżąca jako organ prowadzący przedszkole sama powinna określić jaka to będzie dokumentacja, która po pierwsze pozwoli rozgraniczyć prace pracowników w poszczególnych ośrodkach, skoro decyduje się pobierać dotację. Mogą to być szczegółowe umowy o pracę, mogą być aneksy do umowy o pracę. Mogą też być innego rodzaju rozpiski zajęć, które umożliwią kontrolę organom. Tym samym stwierdzić należy, że na organie prowadzącym przedszkole spoczywał ciężar udowodnienia faktów i w jego interesie było zgromadzenie dowodów, które bez cienia wątpliwości potwierdzą prawidłowość wykorzystania dotacji. Tymczasem przedłożone przez Skarżącą dokumenty księgowe, nie wystarczyły do uznania, że wydatki mogą być kwalifikowane do rozliczenia dotacji.
Sąd zgadza się z Kolegium, że braku dokumentów źródłowych, które pozwoliłyby ustalić i ocenić wydatki poniesione na zanegowane obszary nie można zastąpić dowodami osobowymi.
Nie zasługują na aprobatę także zarzuty i argumenty skargi odnoszące się do przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, zeznań strony Skarżącej na okoliczność przyznanej premii, wysokości wynagrodzenia, składek na ubezpieczenie społeczne czy inne wydatki na kształcenie specjalne. Jak wskazano powyżej podstawowym dowodem w sprawie są dokumenty księgowe lub inne dokumenty obrazujące zakres kontrolowanej materii.
Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy. Stosownie zaś do art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W literaturze podnosi się, że żądanie strony w przedmiocie przeprowadzenia dowodu podlega pewnym ograniczeniom ze względów praktycznych, np. ze względu na celowość i szybkość postępowania. Tak więc nie podlegają przeprowadzeniu: dowód zgłoszony przez stronę na okoliczność niemającą znaczenia dla sprawy i zgłoszony przez stronę dowód na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami, jeżeli strona zgłosiła go po zakończeniu postępowania dowodowego. Strona co prawda posiada, zgodnie z art. 78 k.p.a., uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.
Utrwalony jest pogląd, że wykorzystanie środków zgodnie z przeznaczeniem następuje wówczas, gdy fakt ten może zostać stwierdzony na podstawie stosownych dokumentów. W przeciwnym wypadku brak jest podstaw do takiego uznania. Powszechnie przyjmuje się, że rozliczenie dotacji zgodnie z przeznaczeniem następuje na podstawie dokumentów, a nie zeznań świadków. Dowód w postaci zeznań świadków nie może zastępować dokumentów, lecz służyć ewentualnie weryfikacji ich wiarygodności. W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie nie można zasadnie czynić zarzutów organom, że nie przeprowadziły rozprawy administracyjnej i nie przesłuchały zawnioskowanych przez Skarżącą światków.
Sąd zwraca uwagę, że dokumentami strona powinna wykazać okoliczność świadczenia pracy, czy zakresu pracy (np. tańca) w przedszkolu w R.
i w przedszkolu w P.. Nie da się również powiązać przyznanej premii po ustaleniu, że stanowiła ona wyrównanie wynagrodzenia za pracę i nie była związana
z okolicznościami wynikającymi z celami dotacji.
Oczywiście racje ma Skarżąca, że to organ prowadzący decyduje o sposobie kształcenia, czy prowadzonej dokumentacji, ale jeżeli pobiera na ten cel dotacje, to organ prowadzący musi się liczyć z kontrolą oraz sprawdzeniem co do prawidłowego wykorzystania dotacji. Kontrola taka oparta jest na sprawdzeniu dokumentacji księgowej (akt osobowych, umów o pracę, dzienników). Nie da się wyłącznie dowodami osobowymi ustalić pewnych zdarzeń finansowych, dowody osobowe mogą stanowić jedynie o potwierdzeniu jakiejś czynności czy faktów, a nie ile godzin tańca było
w poszczególnych placówkach.
Odniesienia wymaga zakwestionowanie wydatków na dziecko z orzeczeniem
o potrzebie kształcenia specjalnego.
Przepisy prawa w żaden sposób nie wykluczają bowiem możliwości realizowania w przedszkolu lub szkole zajęć terapeutycznych, specjalistycznych lub diagnostycznych przez podmiot, będący osobą prawną. Oczywistym jest, że specjaliści, terapeuci, diagności, pracownicy obsługi oraz administracji mogą zostać zatrudnieni w oparciu również o umowy cywilnoprawne, na co wprost wskazuje treść art. 35 ust. 5 pkt 2 u.f.z.o. Przepis ten stanowi, że przez wydatki, o których mowa w ust. 4, należy rozumieć w przypadku: przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz szkół, niewymienionych w pkt 1, innych form wychowania przedszkolnego oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradni specjalistycznych – wydatki na realizację zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczeniach o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, indywidualnych programach zajęć, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego oraz indywidualnych programach edukacyjno-terapeutycznych,
o których mowa w art. 127 ust. 3 Prawa oświatowego, a także – zapewnienie warunków ich realizacji.
Ustęp 4 tej regulacji stanowi z kolei, że dotacja, o której mowa w art. 16-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, przekazana na uczniów i wychowanków, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz na uczniów oddziałów integracyjnych w szkołach może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 1 Prawa oświatowego oraz na organizację zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,
o których mowa w art. 36 ust. 17 Prawa oświatowego.
Jak wynika z art. 127 Prawa oświatowego, kształceniem specjalnym obejmuje się młodzież i dzieci niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki
i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio
w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 7.
Zgodnie z ust. 3 art. 127 Prawa oświatowego uczniowi objętemu kształceniem specjalnym dostosowuje się odpowiednio program wychowania przedszkolnego
i program nauczania do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia. Dostosowanie następuje na podstawie opracowanego dla ucznia indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego, uwzględniającego zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w ust. 10. Z kolei z ust. 4 tego artykułu wynika, że w zależności od rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej, dzieciom i młodzieży, o których mowa w ust. 1 (objętym kształceniem specjalnym), organizuje się kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę.
Z korelacji wskazanych norm prawnych wnioskować należy, że ustawodawca nakłada szeroko rozumiane powinności, związane z zapewnieniem kształcenia specjalnego dla ucznia (tu: przedszkolaka), które zostały przypisane organowi prowadzącemu placówkę oświatową.
W ocenie Sądu, z powyższymi regulacjami Prawa oświatowego w funkcjonalnym związku pozostają wymienione na wstępie regulacje prawne art. 35 ust. 4 i 5 pkt 2 i 3 u.f.z.o., normujące sposób wykorzystania dotacji, w tym przez niepubliczne przedszkola, o których mowa w art. 17 tej ustawy. Z zestawienia wskazanych wyżej norm prawnych Prawa oświatowego i u.f.z.o. wynika, że organ prowadzący jest uprawniony do stosowania form wsparcia dla ucznia, adekwatnych do jego indywidualnych potrzeb, przy czym finansowanie określonych form wsparcia jest możliwe z dotacji przekazywanej na ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.
W kontrolowanej sprawie Skarżąca przedstawiła wyłącznie orzeczenie
o potrzebie kształcenia specjalnego, które w ocenie Sądu nie jest wystarczającym dowodem uzasadniającym potrzebę rozliczenia nauczyciela (jego wynagrodzenia), nauczyciela wspomagającego oraz asystenta. Potrzeba zatrudnienia nauczyciela wspomagającego powinna wynikać z IPET-u, a także asystenta ucznia (przedszkolaka), które nie jest stanowiskiem pedagogicznym. W niemniejszej sprawie Skarżąca nie udokumentowała konieczności zatrudnienia dodatkowych osób, czy zajęć żadnymi dowodami. Nie przedstawiła IPETU-u (indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego opracowanego dla konkretnej osoby, który uwzględniałby potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne dziecka). W takiej sytuacji skoro brak jest IPET-u, czy dziennika zajęć dodatkowych – na jakiej podstawie kontrolujący ma możliwość dokonania weryfikacji i sprawdzenia zatrudnienia poszczególnych osób, ich kwalifikacji czy ilości przeprowadzonych zajęć. Skoro Skarżąca pobrała dotacje to musi się liczyć z koniecznością przeprowadzenia kontroli i sprawdzenia prawidłowości przyznanej dotacji.
Konkludując to brak pełnej rzetelnej dokumentacji skutkował koniecznością wydania zaskarżonych decyzji, co do których Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego podniesionych w skardze ani naruszenia prawa materialnego. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że dowodami osobowymi nie da się zastąpić dokumentów księgowych.
Okoliczność przekazania do Sądu dokumentacji dotyczącej dokonania przelewów składek ubezpieczeniowych do ZUS, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż Sąd rozstrzyga sprawę na datę wydania zaskarżonej decyzji. Ewentualne dowody należało przesłać przed wydaniem decyzji przez Kolegium.
W tych okolicznościach skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.