VIII SA/Wa 483/25

VIII SA/Wa 483/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-08-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1945/25 - Wyrok NSA z 2026-01-28
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 82
art11 ust. 1, art. 12 ust1, 5, 6 i 11
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 7 sierpnia 2025 r. sprzeciwu P. G. – [...] od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 21 maja 2025 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 21 maja 2025 roku, znak [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych działając na podstawie art. 127 § i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2024 roku, poz. 572 dalej jako k.p.a.) w związku z art. 11 ust.1 oraz art. 12 ust.1,5,6 i 11 ustawy z dnia z 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych( DZ.U z 2024 roku, poz. 82 u.o.g.r.) po rozpatrzeniu odwołania P. G. – F. z dnia 26 lutego 2025 roku, nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., z dnia 17 lutego 2025 roku, znak: [...] umarzającej postępowanie w zakresie gruntów wchodzących w skład działki ew. nr [...], z obrębu [...], położonej w K. stanowiących ewidencyjnie grunty orne( użytek RVI)- pkt 1 oraz odmawiającej wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji 0,1889 ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działki( pkt 2) w zakresie pkt 2 ww rozstrzygnięcia – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał organowi do ponownego rozstrzygnięcia.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 marca 2024 r., uzupełnionego pismami z: 27 czerwca 2024 r., 29 lipca 2024 r,, 2 września 2024 r, 9 października 2024 r., 28 oraz 31 stycznia 2025 r., w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji 0,9255 ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działki o nr ew. [...]. z obrębu [...], położonej w K. , gmina K., w celu realizacji ogrodzenia, decyzją nr [...], z dnia 17 lutego 2025 r., znak: [...], Dyrektor RDLP umorzył postępowanie w zakresie gruntów wchodzących w skład ww. działki, stanowiących ewidencyjnie grunty orne (użytek RVI - pow. 0,7366 ha) (pkt 1) oraz odmówił wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji 0,1889 ha gruntów leśnych, położonych w skład ww. działki (pkt 2).
Uzasadniając swoje stanowisko Organ I instancji, powołał się na wypis z rejestru gruntów z dnia 31 stycznia 2025 r., znak: [...], zgodnie z którym Strona "nie została ujawniona jako posiadająca tytuł do ww. gruntów/’. Przywołał także decyzję nr [...] M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 września 2024 r., znak: [...], m. in., uchylającą decyzję Starosty W. nr [...] z dnia 18 lipca 2024 r. i orzekającą o odmowie aktualizacji EGiB polegającej na wpisaniu strony jako władającej na zasadach samoistnego posiadania ww. działką, a także o wykreśleniu B. G. jako władającej na zasadach samoistnego posiadania ww. działką i dokonaniu wpisu władającego jako "nieustaloną.
Organ I instancji wskazał, że Strona "nie przedłożyła tytułu prawnego do gruntu przedmiotowej działki mieszczącego się w definicji właściciela, zgodnego z art. 4 ust. 4 uogrr. W ocenie Dyrektora RDLP "brak wykazania tytułu powoduje, iż Strona nie wpisuje się w definicję właściciela, o której mowa w art. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Ponadto, jak argumentuje Organ I instancji "Wbrew stanowisku P.G.-F. organ nie znalazł podstaw do uznania ww. za samoistnego posiadacza gruntów działki (...) gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na jednoznaczne ustalenie, że określenie samoistnego posiadacza przedmiotowej działki ma charakter sporny i w postępowaniu z ww. wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji leśnej organ nie posiada podstawy prawnej do dokonywania ustaleń i rozstrzygnięć w tym zakresie".
W dniu 4 marca 2024 r. do Dyrektora RDLP wpłynęło odwołanie strony wniesione z zachowaniem 14-dniowego terminu (data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej - 27 lutego 2025 r.). Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie;
1) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 uogr oraz art. 336 w zw. z art. 339 i 140 Kodeksu cywilnego "poprzez ich wadliwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie i uznanie przez Organ, że odwołująca nie może być uznana za posiadacza samoistnego przedmiotowej nieruchomości, ponieważ posiadanie samoistne ma »charakter sporny« co uniemożliwia ustalenie posiadacza samoistnego {...)";
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, art. 80 kpa "poprzez naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów, a w szczególności niedokonanie przez Organ ustaleń - w zakresie posiadania samoistnego - pomimo istniejącego materiału dowodowego {.■.) z którego wynika, że Skarżąca włada nieprzerwanie gruntem od 2018 r. - na zasadach posiadania samoistnego, a tym samym - Organ winien tę okoliczność na podstawie materiału dowodowego uznać za udowodnioną (bezsporną). Organ natomiast zignorował całkowicie materiał dowodowy w sprawie zakładając a priori, że sprawa ma charakter sporny, co uniemożliwia uznanie jej za właściciela (posiadacza samoistnego), podczas gdy Skarżąca udowodniła posiadania samoistne nieruchomości: opłacaniem podatku, bieżącymi pracami na w/w nieruchomości
art. 77 kpa "poprzez brak dokonania oceny zgromadzonych w sprawie dowodów przez organ w kontekście oceny - czy Odwołująca włada nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania, pomimo że materiał dowodowy umożliwiał dokonanie takiej oceny";
art. 77 kpa i art. 80 Kodeksu postępowania cywilnego "poprzez pominięcie trakcie rozpatrywania sprawy uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w W. I Wydział Cywilny sygn. akt: [...] - mimo, że orzeczenia tego wynika, że sąd powszechny rozstrzygnął spór naruszenia posiadania i wskazał, że w procesie Skarżąca wykazała fakt samoistnego posiadania nieruchomości od 2018 r. {...)";
art. 6, 7 i 8 kpa "poprzez prowadzenie przez organ postępowania wbrew zasadom praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania - w postaci uznania, że Odwołująca nie ma przymiotu posiadacza samoistnego z powodu »charakteru spornego« posiadania samoistnego".
Wobec powyższego. Organ II instancji zważył co następuje.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 uogr, wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nieleśne - może nastąpić po uprzednim wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Prawo do wyłączenia w oparciu o ww. przepis udzielane jest na wniosek właściciela, zdefiniowanego w art. 4 pkt 4 ww. ustawy. W myśl tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu - rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę.
Obowiązkiem dyrektora regionalnego LP, tj. organu właściwego w zakresie ochrony gruntów leśnych (art. 5 uogr) jest zatem każdorazowa ocena stanu faktycznego sprawy, w kontekście zaistnienia przesłanki podmiotowej, której spełnienie w odniesieniu do podmiotu wnoszącego podanie, otwiera drogę do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, w oparciu o art. 11 ust. 1 uogri.
Jak wskazuje się w komentarzu do art. 4 uogri "IV literaturze przedmiotu akcentuje się, że w konstrukcji pojęcia "właściciel" ustawodawca dał wyraz woli rozszerzenia kręgu podmiotów objętych szczególnym reżimem prawnym gruntów rolnych i leśnych, poza wąski krąp właścicieli nieruchomości w ujęciu cywilistycznym. obejmując nim również podmioty będące posiadaczami samoistnymi, (...). Przepisy OchrGrU nie definiują pojęć "właściciel", "posiadacz samoistny", "zarządca, użytkownik", "użytkownik wieczysty", "dzierżawca". Niezbędna jest więc ich wykładnia systemowa." (Art. 4 OchrGrU red. serii Osajda/red. tomu Popardowski 2024, wyd. 1/M. Bocheński, źródło Legalis).
Ponadto, jak podkreślają komentatorzy ww. artykułu "Wszędzie tam, gdzie ustawodawca posługuje się pojęciem "posiadanie", nie definiując go, przyjmuje się takie jego znaczenie, jakie jest mu nadawane na gruncie prawa cywilnego (...) Posiadanie rzeczy nie musi się więc wiązać z dysponowaniem tytułem prawnym do rzeczy (...)
Treść przepisu art. 4 pkt 4 OchrGrU wskazuje, że odnosi się on do posiadacza samoistnego w rozumieniu art. 336 KC (...) tj. do osoby, która rzeczą faktycznie włada jak właściciel. Progowym warunkiem umożliwiającym uznanie określonego władztwa faktycznego za posiadanie samoistne jest rzeczywista możliwość korzystania przez określony podmiot z rzeczy w zakresie odpowiadającym treści prawa własności niezależnie od woli innych podmiotów (...) domniemywa się, że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym (art. 341 KC), że ten, kto rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem samoistnym (...) Powyższe domniemania będą miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym - będą wiązać organ administracji oraz przerzucać ciężar dowodu przeciwnego temu, co wynika z domniemania, na tego kto twierdzi, że jest ono nieprawdziwe, niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (,..) - tamże.
Reasumując, pod pojęciem właściciela w rozumieniu uogri rozumie się także posiadacza samoistnego, któremu, jak wskazano wyżej, nie przysługuje określony tytuł prawny do rzeczy, mający charakter rzeczowy - własność, użytkowanie wieczyste, użytkowanie (posiadanie rzeczy nie jest oparte zatem na tytule prawnym do tejże rzeczy), który korzysta ponadto z domniemania zgodności faktycznego posiadania ze stanem prawnym. Tym samym, argument Dyrektora RDLP, ujęty w zaskarżonej decyzji, iż Skarżąca "nie przedłożyła tytułu prawnego do gruntu przedmiotowej działki mieszczącego się w definicji właściciela, zgodnego z art. 4 ust. 4 uogrf, należy uznać za chybiony.
Dyrektor RDLP stwierdził brak wykazania tytułu przez stronę, wskazując że "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na jednoznaczne ustalenie, że określenie samoistnego posiadacza przedmiotowej działki ma charakter sporny. Jednakże - pomimo powyższego - a więc ustalenia istnienia sporu co do posiadania przez stronę statusu posiadacza samoistnego. Organ I instancji uznał, że sam ten spór przesądza o braku możliwości uznania Strony za samoistnego posiadacza działki. Z tego też powodu wywiódł brak możliwości udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji.
W ocenie Organu odwoławczego Dyrektor RDLP uchylił się de facto od oceny stanu faktycznego sprawy, w kontekście uznania skarżącej za posiadacza samoistnego, co ujęto we wniosku o wyłączenie nieruchomości. Poprzestając jedynie na braku ujawnienia skarżącej w ewidencji gruntów w charakterze posiadacza samoistnego nieruchomości, w tym w szczególności koncentrując się na uzasadnieniu decyzji nr [...] M.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Organ I instancji zignorował zupełnie inne dokumenty zgromadzone w prowadzonej przez siebie sprawie, przemawiające za uznaniem skarżącej za posiadacza samoistnego.
Przede wszystkim należy wskazać w tym miejscu na składane kilkukrotnie w trakcie toczącego się postępowania (również w odwołaniu) wyjaśnienia strony dowodzące w jej ocenie samoistnego posiadania przez nią ww. nieruchomości. Trzeba też przywołać złożony przez Skarżącą wyrok Sądu Rejonowego w W. I Wydział Cywilny (sygn. akt [...]), wskazujący, że w procesie wykazała fakt samoistnego posiadania nieruchomości od 2018 r. Na marginesie należy wskazać, iż ww. organ poprzedził wydanie decyzji analizą całokształtu obszernego materiału dowodowego, w tym postanowień i wyroku sądów rejonowych, protokołów z oględzin, protokołu z wizyty w urzędzie oraz licznych pism skonfliktowanych stron.
Tym samym Dyrektor RDLP nie poczynił samodzielnych ustaleń w ww. zakresie, opierając wydanie decyzji jedynie na rozstrzygnięciu innego organu, wydanym w odmiennej sprawie (jak wskazano w uzasadnieniu ww. decyzji organ zbadał jedynie, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian w istniejącym w ewidencji wpisów, nie przesądzając o kwestii posiadania samoistnego uczestników sporu, uznając, że na obecnym etapie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, nie jest zasadne dokonywanie zmian w ww. zakresie).
Organ I instancji nie podjął zatem próby samodzielnej i wszechstronnej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście przyznania Skarżącej przymiotu posiadacza samoistnego. Nie przeprowadził również żadnego postępowania wyjaśniającego w kontekście oświadczeń Strony, mającego na celu ich skonfrontowanie z rzeczywistością, w tym w szczególności w odniesieniu do pozostałych uczestników sporu.
Wyniki takiego postępowania powinny pozwolić na wykluczenie lub potwierdzenie postrzegania ww. osób jako ewentualnych posiadaczy samoistnych ww. działki, co znalazłoby również przełożenie na ustaleniu kręgu stron niniejszego postępowania. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż sama konstatacja Dyrektora RDLP, że określenie samoistnego posiadacza przedmiotowej działki ma charakter sporny, nie zwalnia go od autonomicznej, kompleksowej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pozwalającego na dokonanie wiarygodnej oceny stanu faktycznego sprawy, zakończonej wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, a tym samym, nie może stanowić podstawy odmowy wydania decyzji w trybie art. 11 ust. 1 (za zasadny należy uznać zarzut skarżącej dot. naruszenia ww, przepisu).
Tym samym, w ocenie Organu II instancji, Organ I instancji uchybił przepisom postępowania administracyjnego (art. 7, 77 i 80 kpa), obligującym do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Organ i instancji nie wskazał powodów dlaczego nie dał wiary oświadczeniom Skarżącej manifestującej władztwo w odniesieniu do ww. nieruchomości, nie odniósł się ponadto do ustaleń wyroku Sądu Rejonowego w W.,
Należy zaznaczyć, iż mając na uwadze częściowe zaskarżenie decyzji, jak również z uwagi na konstrukcję przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, nie jest możliwe uchylenie decyzji w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w ww. zakresie. W takim przypadku, pomimo faktu zaskarżenia decyzji jedynie w części, zastosowanie znajduje art, 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę Organ I instancji uwzględniwszy argumentację zawartą w niniejszej decyzji ponownie ustali w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również w razie potrzeby nowo pozyskanego, czy Skarżąca posiada status posiadacza samoistnego, a ponadto wykluczy lub potwierdzi status pozostałych uczestników sporu w ww, zakresie, co znajdzie odzwierciedlenie w ustaleniu kręgu osób będących wszystkimi stronami niniejszego postępowania. Tak daleko idąca zmiana polegająca na wskazaniu innego niż dotychczasowy sposobu użytkowania gruntu, prowadząca w istocie do trwałej zmiany przeznaczenia nieruchomości wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli (por. wyrok w Szczecinie z 21 października 2021 r,, sygn. akt II SA/Sz 610/21). Skoro ustawodawca zrównał w uogri posiadacza samoistnego z właścicielem, to jeśli w sprawie dojdzie do ujawnienia kilku posiadaczy samoistnych, Organ powinien rozważyć, czy dla udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji nie jest konieczne złożenie wniosku przez wszystkich posiadaczy samoistnych. Powyższe znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia, czyniąc zadość art. 107 § 3 kpa.
Sprzeciw od decyzji z dnia 21 maja 2025 roku wniosła P. G. – F..
Skarżonej decyzji zarzucała naruszenie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy nie doszło do naruszeń przepisów postępowania skutkującego koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ II instancji posiadał wyczerpujący materiał dowodowy do wydania decyzji merytorycznej. Jak wskazuje doktryna i orzecznictwo - przepis art, 138 § 2 k.p.a. może być stosowany wyjątkowo, gdy spełnione są kumulatywnie 2 przesłanki jednocześnie - naruszenie przepisów postępowania a jednocześnie naruszenie to powoduje konieczność dokonania wyjaśnień w sprawie - przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości (gdyż dotychczasowy materiał jest niewiarygodny).
W przedmiotowej sprawie natomiast materiał dowodowy był wyczerpujący i wiarygodny, gdyż pochodził nie tylko od skarżącej, ale też przedłożyła ona wiele pism niezależnych organów i instytucji (m.in. decyzje Starosty W. w sprawie ujawnienia posiadania, wyrok Sądu Rejonowego w W. z uzasadnieniem). Dodatkowo Organ II instancji pominął fakt, że Skarżąca wykazała, że Z. i M. G. wiedzieli o toczącym się w przedmiotowej sprawie postępowaniu z licznym pism składanych przez nią w innych postępowaniach, ale zaniechali udziału w przedmiotowej sprawie. Przesądza to, że osoby te - nie czują się posiadaczami samoistnymi nieruchomości leśnej ani też nie czują się władni sprzeciwić się decyzji Skarżącej o ogrodzeniu dziatki leśnej. Natomiast Organ II instancji nie wskazał nawet - czy doszło do naruszenia i jakich przepisów - które skutkują koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, a więc naruszył art, 138 § 2 k.p.a.
Mając na względzie wskazane zarzuty, wnosiła o:
1. Uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie Decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w W. z dnia 21 maja 2025 r., znak sprawy: [...] w całości.
2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w W., po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od decyzji i uznając powołane przez nią zarzuty za zasadne, wydał decyzję z dnia 21 maja 2025 r., znak sprawy; [...] w której Uchylił decyzję nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W.z dnia 17 lutego 2025 r,, znak sprawy: [...] - w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi 1 instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej Decyzji Organ II instancji wskazał, że stanowisko Dyrektora RDLP w zakresie powołania się na charakter sporny sprawy i brak ustalenia samoistnego posiadania nieruchomości było chybione. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w W. w skarżonej decyzji wskazał, cyt.: "Organ I instancji zignorował zupełnie inne dokumenty zgromadzone w przedmiotowej przez siebie sprawie, przemawiające za uznaniem Skarżącej za posiadacza samoistnego. Przede wszystkim należy wskazać w tym miejscu na składane kilkukrotnie w trakcie toczącego się postępowania (również w odwołaniu) wyjaśnienia Strony dowodzące w jej ocenie samoistnego posiadania przez nią ww. nieruchomości. Trzeba też przywołać złożony przez skarżącą wyrok Sądu Rejonowego w W. I Wydział Cywilny (sygn. akt [...]), wskazujący, że w procesie wykazała fakt samoistnego posiadania nieruchomości od 2018 r. Na marginesie należy wskazać, iż ww. organ poprzedził wydanie decyzji analizą całokształtu obszernego materiału dowodowego, w tym postanowień i wyroków sądów rejonowych, proroków z oględzin, protokołu z wizyty w urzędzie oraz licznych pism skonfliktowanych stron. Tym samym, Dyrektor RDLP nie poczynił samodzielnych ustaleń...".
Pomimo uznania przez Organ II instancji, że materiał dowodowy był w sprawie był wyczerpujący oraz że wyrok sądu cywilnego przesądzał o samoistnym posiadaniu skarżącej odnośnie nieruchomości leśnej - doszedł w dalszej części do kuriozalnego wniosku, że organ "nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w kontekście wyjaśnień strony, mające na celu ich skonfrontowanie z rzeczywistością, w tymi w szczególności w odniesieniu do pozostałych uczestników sporu".
Powyższe jest absurdalne, ponieważ:
1. Materiał był tak wyczerpujący w sprawie, że umożliwiał weryfikowanie oświadczeń skarżącej - każde jej twierdzenie było poparte dowodem.
Materiał w sprawie był wiarygodny, ponieważ nie pochodził jedynie od skarżącej, ale też od niezależnych organów i instytucji (np. Decyzja Starosty W., Wyrok Sądu Rejonowego w R. ł Wydział Cywilny sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem/.
Odnośnie uczestników sporu wypowiedział się już Sąd cywilny, który uznał, że sporadyczne zachowania Z. i M.G. nie mogą być uznane za posiadanie samoistne. W istocie wskazali oni, że jedynie po lesie spacerują. Twierdzenia jakoby las sprzątali nie wytrzymują konfrontacji z materiałem zdjęciowym - szczególnie z maja i kwietnia 2018 roku. Twierdzeniom jakoby M. i Z. G. utrzymywali kontakt z sąsiadami zaprzeczyli sami sąsiedzi - Państwo M.(w postępowaniu o ujawnienie samoistnego posiadania). Państwo M.wskazali że pierwszy raz widzieli M.G. w marcu 2023 roku. W tych warunkach Sąd cywilny uznał, że P. G.-F. jest jedyną samoistną posiadaczką nieruchomości, a samo spacerowanie po lesie przez M. i Z. G. tego samoistnego posiadania nie narusza.
Z. i M.G. mieli i mają wiedzę o toczącym się postępowaniu w przedmiotowej sprawie z licznych pism Skarżącej składanych m.in. w sprawie o ujawnienie posiadania (vide: skarga do WSA złożona do akt sprawy pismem z dnia 28.01.2025) - gdzie Skarżąca wprost powołuje się na swój wniosek o wyłączenie z produkcji gruntów leśnych na potrzeby ogrodzenia nieruchomości leśnej. Mimo tej wiedzy – Z. i M. G. nie wzięli udziału w przedmiotowym postępowaniu, a więc nie czują się władni, aby wypowiadać się odnośnie wniosku Skarżącej.
Także wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej Decyzji organu II instancji (okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy) także świadczą o braku podstaw do zastosowania przepisu 138 § 2 k.p.a.
Generalny Dyrektor Lasów Państwowych stwierdza bowiem, że organ I instancji musi ustalić w oparciu o materiał dowodowy - dotychczasowy i w razie potrzeby nowo pozyskany czy skarżąca posiada status samoistnego posiadacza. Podczas gdy: takie ustalenie było możliwe na etapie rozpoznawania sprawy przed organem 1 instancji co już sam Dyrektor Generalny Lasów Państwowych przesądził w treści uzasadnienia decyzji. Ustalenie natomiast, czy inne osoby mają status samoistnego posiadacza zostało przesądzone na mocy orzeczenia Sądu Rejonowego w W., jak i wykazane odpowiednimi dokumentami przez samą Skarżącą. Jej twierdzenia o samoistnym posiadaniu nie były gołosłowne, ale miały poparcie w przedłożonych przez nią dowodach materialnych.
Jeżeli materiał dowodowy umożliwiał ustalenie, że Wnioskodawczyni jest samoistnym posiadaczem, to należały takiego ustalenia dokonać - a nie badać hipotetycznie, czy przypadkiem "ktoś jeszcze" poza Wnioskodawczynią ma prawa do nieruchomości. Skoro wniosek o wyłączenie gruntów spod produkcji leśnej złożył posiadacz samoistny - to zgodnie z dyspozycją art. 11 ust 1 w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych - winien być rozpoznany przez Organ II instancji.
Z. G.i M. G. mieli i w dalszym ciągu mają wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie o wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, ponieważ te okoliczności podawała Skarżąca w toku postępowania o ujawnieniu posiadania w licznych pismach do Starostwa Powiatowego czy w skardze do WSA (w aktach przedmiotowej sprawy). Zatem - tak M. G. jak i Z. G. nie byli i nie są zainteresowani w przedmiotowej sprawie, skoro - mając wiedzę, że skarżąca wystąpiła do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych ws. wzniesienia ogrodzenia działki leśnej - nie zgłosili się do tego postępowania. Skarżąca w licznych pismach w postępowaniu o ujawnienie posiadania powoływała się na fakt, że wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem o wyłączenie gruntu z produkcji gruntów leśnych. Co więcej, ta okoliczność była wyraźnie powtórzona w skardze do WSA, którą Z. i M.G. otrzymali (a która to skarga była załączona w przedmiotowej do pisma z dnia 28.01.2025 r, wysłanego przez e-doręczenia - w odpowiedzi na wezwanie do przedłożenia informacji o prawomocności decyzji Starosty W.). Tak więc - oba Organy- tak Organ I instancji, jak i tym bardziej Organ II instancji miały informację o tym, że Skarżąca nie tylko nie ukrywała przed Z. i M. G., że złożyła wniosek w przedmiotowej sprawie, ale nawet na ten wniosek wielokrotnie się powoływała wskazując, że zamierza wznieść ogrodzenie lasu jako posiadacz samoistny. Skoro zatem Z. i M. G. nie przystąpili do przedmiotowej sprawy to nie czują się władni sprzeciwiać decyzji skarżącej o wzniesieniu ogrodzenia lasu. Świadczy to o tym, że nie czują się oni posiadaczami samoistnymi nieruchomości leśnej - w przeciwieństwie do skarżącej.
Dywagacje Organu II instancji - czy oby na pewno wszystkie strony brały udział w postępowaniu - są więc pozbawione podstaw. Sam Organ II instancji przesądza w treści uzasadnienia, że przedstawiony materiał dowodowy przez Skarżącą jest tak wyczerpujący, że umożliwia zakończenie postępowania wydaniem decyzji i rozstrzygnięciem w postaci ustalenia posiadania samoistnego. Ponadto takie "dywagacje" - czy wszystkie osoby brały udział w postępowaniu nie przesądzają o podstawie do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Organ II instancji winien kategorycznie stwierdzić - po pierwsze, że doszło do naruszenia przepisu postępowania i wskazać jakiego konkretnie (tu nie ma takiego stwierdzenia), a po drugie - że takie naruszenie całkowicie wymaga, aby postępowania dowodowe przeprowadzono niemalże w całości. Natomiast Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w żadnym fragmencie decyzji nie stwierdził, że jakakolwiek osoba nie brała udziału w postępowaniu a powinna, a więc że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Nawet w wyżej opisanych dywagacjach Organ nie wskazuje naruszeń których przepisów mogło dojść w toku postępowania a jedynie poddaje pod wątpliwość zakres udziału osób zainteresowanych. Takie postępowanie nie mieści się w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. i ewidentnie świadczy o naruszeniu tego przepisu przez Organ II instancji.
Ubocznie należy wskazać, że nawet gdyby M. i Z. G. mieli status wespół samoistnych posiadaczy nieruchomości - czemu konsekwentnie zaprzecza wobec braku jakichkolwiek dowodów - Organ nie powołuje, z jakiego przepisu wywodzi konieczność współdziałania wszystkich współposiadaczy samoistnych przy złożeniu wniosku inicjującego postępowanie. Z przepisu wynika jedynie, że do złożenia wniosku uprawniony jest posiadacz samoistny. Ewentualny spór z innymi osobami odnośnie posiadania samoistnego nie sprawia, że osoby te stają się współposiadaczami i pomimo sporu muszą współdziałać przy wykonywaniu swojego samoistnego posiadania. Jeżeli wnioskodawczyni wykazała w toku postępowania swoje samoistne posiadanie - co Organ II instancji stwierdził - to poza przedmiotem niniejszego postępowania leży warunkowanie jego zakończenia od zgody innych osób - choćby twierdziły one (gołosłownie) że również są samoistnymi posiadaczami.
W kontekście złożonego sprzeciwu na gruncie przepisu 64c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuję na wyczerpujące stanowisko wyrażone w komentarzu: red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab.,Marek Wierzbowski - Komentarz do art. 64c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Legalis), które potwierdza stanowisko Skarżącej, że brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13).
Należy uznać, iż sprzeciw nie znajduje usprawiedliwionej podstawy.
Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy określa art. 138 § 2 zdanie pierwsze. Stosownie do niego organ ten "może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wskazane przesłanki niekiedy utożsamiane są ze sobą, czego doskonałą ilustracją jest wyrok WSA w Białymstoku z 10.08.2017 r., II SA/Bk 365/17, LEX nr 2345283. Wyrażono w nim pogląd, że choć "zwrot «konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy» będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". W rzeczywistości ustalenie zaistnienia pierwszej z przesłanek musi jeszcze być uzupełnione zbadaniem czy i w jakim stopniu "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" przesądza o wyniku postępowania. Ponieważ podjęcie omawianego rodzaju rozstrzygnięcia jest wyjątkiem od merytorycznego załatwienia sprawy, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca powołanego przepisu. Może on znaleźć zastosowanie np. w przypadku zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji albo przeprowadzenia go w sposób powierzchowny, selektywny bądź z pominięciem obowiązujących zasad i rygorów czynności dowodowych (tak m.in. Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie..., s. 98, lub B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 729–730).
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko organu drugiej instancji o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a.
Art. 7, 77 k.p.a. nakładają na organ obowiązek z urzędu lub na wniosek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. np. wyrok SN z 23.11.1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83, w którym stwierdzono, że: "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)".
W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wbrew nakazom wyżej powołanym nie przeprowadził postepowania wyjaśniającego wynikającego z wyżej powołanych przepisów, co spowodowało, że dokonano tylko oceny części materiału dowodowego, co czyni takie ustalenia dowolnymi.
Stanowisko skarżącej, iż to organ odwoławczy może przeprowadzić pełną ocenę dowodów w sprawie jest niezasadne ponieważ spowodowało by to, że doszłoby to naruszenia zasady dwuinstancyjności – art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy może zgodnie z art. 136 k.p.a. przeprowadzić tylko postępowanie dowodowe uzupełniające, a nie może przeprowadzić za organ pierwszej instancji postepowanie dowodowe w tym jego ocenę. Organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie wziął uwagę tylko okoliczność, iż skarżąca nie jest wpisana do ewidencji gruntów i budynków jako osoba władająca przedmiotową działką, pomijając ocenę szeregu dowodów, które stanowiłyby pełną ocenę i dopiero wtedy zaistniałaby podstawa do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Z tych też względów zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, uchylającego zaskarżoną decyzję i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Z tych też względów biorąc za podstawę art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 64e p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.