VIII SA/WA 460/21

VIII SA/Wa 460/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur /przewodniczący/
Marek Wroczyński
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1590/21 - Wyrok NSA z 2025-03-05
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2017 nr 138 poz 4 art. 60
Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady  (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające  rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011
Dz.U. 2019 poz 935
art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. b
Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w B. [...] (dalej: strona, skarżąca, spółka, grupa, organizacja producentów), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ I instancji, Dyrektor MOR ARiMR) z [...]stycznia 2021 r. nr [...] o zawieszeniu uznania organizacji producentów owoców i warzyw.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna:
Decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W.
z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] spółka została uznana za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce".
W dniu [...] czerwca 2017 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie Prokuratury Regionalnej w W. z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...]
o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż 2008 roku i nie później niż w grudniu 2016 roku w W. przy ulicy P. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż [...]zł poprzez przedłożenie w agencji przez stronę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników agencji w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego Agencja poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...]zł tj. o czyn z art. 286 § 1 w związku z art. 297 § 1 w związku z art. 11 § 2 k.k.
W związku z powyższym dniu [...] grudnia 2020 r. Dyrektor MOR ARiMR wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia uznania grupy, zaś [...] stycznia 2021 r. wydał decyzję nr [...] o zawieszeniu uznania organizacji producentów owoców i warzyw.
Podstawę prawną decyzji stanowił art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. U. UE. L. 2017.138.4, dalej: rozporządzenie nr 2017/891) oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2019 r., poz. 935 j.t., dalej: ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw).
Grupa złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji brak podstaw do zawieszenia uznania spółki.
Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR przytoczył niekwestionowane przez stronę ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji i wyjaśnił, iż fakt, że Prokuratura Regionalna w W. w dniu [...] maja 2017 r. wszczęła śledztwo oznaczało, że uznała, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez grupę przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. W przedmiotowej sprawie istniał zatem bezpośredni związek między śledztwem, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. To prokuratura rozważy jednak czy istnieją podstawy do objęcia skarżącej aktem oskarżenia.
Zdaniem organu odwoławczego już samo prowadzenie postępowania w sprawie popełnienia przestępstwa oszustwa, a nie postawienie tego zarzutu konkretnym osobom, oznaczało, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa przez stronę i uprawniało organ I instancji do zawieszenia uznania organizacji.
Art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celów, jakie przypisał wprowadzeniu tych instytucji prawodawca unijny, tj. zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. W tym kontekście zwrot "są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa
w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż postępowania ma zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot ubiegający się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie.
Wszczęcie przez Prokuraturę Regionalną w W. śledztwa w sprawie spowodowało bowiem, że zostały wyczerpane przesłanki do zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 i zawieszenie uznania strony jako organizacji producentów owoców i warzyw.
Organ odwoławczy zauważył, że wszczęcie postępowanie nie jest tożsame
z postawieniem zarzutów, a skierowanie aktu oskarżenia nie jest jednoznaczne
z orzeczeniem o winie, jednakże wystąpienie podejrzeń oraz wszczęcie śledztwa przez krajowe organy ścigania jest wystarczającą przesłanką do podjęcia działań mających na celu zapewnienie skutecznej ochrony interesów Unii Europejskiej. Wobec powyższego trudno było zgodzić się z zarzutem odwołania, że nie istnieją podstawy do zawieszenia uznania grupy.
Na decyzję organu odwoławczego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego
w postaci błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez zawieszenie uznania skarżącej jako organizacji producentów owoców i warzyw
z powodu prowadzonego śledztwa w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które to postępowanie dotyczy również skarżącej pomimo, że:
1) przedmiotem śledztwa jest pomoc finansowa przyznana i wypłacona
z tytułu realizacji planu dochodzenia do uznania, tj. w okresie kiedy skarżąca była wstępnie uznaną grupą producentów owoców i warzyw, a zatem bezpodstawne jest zawieszenie uznania organizacji producentów owoców i warzyw, czyli zupełnie innego podmiotu prawnego;
2) pomoc finansowa stanowiąca przedmiot postępowania Prokuratury Regionalnej w W. była pomocą wypłaconą na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1234/2007 i rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011, a zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 zawiesza się uznanie organizacji producentów, jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia oszustwa w stosunku do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1308/2013;
3) ww. zarzuty potwierdzają, że organy w sposób rozszerzający stosują przepisy w przedmiotowej sprawie.
Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu podkreślono, że w stosunku do organizacji producentów [...] sp. z o.o. nie toczy się jakiekolwiek postępowanie karne, przygotowawcze czy sądowe, jak również w stosunku do tej organizacji nie istnieje jakiekolwiek podejrzenie popełnienia oszustwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).
Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, a zatem analizując orzeczenie pod względem zgodności zarówno z przepisami procedury, jak i prawa materialnego, Sąd nie stwierdził naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji.
Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadzała się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie uznania skarżącej grupy producenckiej z uwagi na toczące się w Prokuraturze Regionalnej w W. postępowanie przygotowawcze w sprawie doprowadzenia Agencji do niekorzystnego rozporządzenia mieniem poprzez przedłożenie przez skarżącą nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i unijnych oraz wprowadzenia Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości poniesionych kosztów inwestycyjnych.
Stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy
w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela ocenę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku powołanym przez organ I instancji, że art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania
o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, regulacja ta ma na celu zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Zawieszenie uznania organizacji nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji tak, aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych nie będą mogły być tej organizacji przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania
w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., I GSK 2012/19, LEX nr 3036795). Nie zasługiwał na uwzględnienie zatem zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891.
Nie ma racji skarżący twierdząc, że zawieszenie uznania organizacji było niezasadne z tego powodu, że pomoc finansowa stanowiąca przedmiot postępowania przygotowawczego była wypłacona na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1234/2007 i rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011,
a zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 zawiesza się uznanie grupy, jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia oszustwa w stosunku do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1308/2013.
Należy wyjaśnić, że zgodnie z motywem pierwszym rozporządzenia nr 2017/891, rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 zastąpiło rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007
i ustanowiło nowe przepisy dotyczące sektorów owoców i warzyw oraz przetworzonych owoców i warzyw. Ponadto wspomniane rozporządzenie uprawnia Komisję do przyjęcia aktów delegowanych i wykonawczych w tym zakresie. Akty te powinny zastąpić odpowiednie przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011.
Zgodnie zaś z motywem 29 rozporządzenia nr 2017/891 należy ustanowić środki
w odniesieniu do odpowiednich kar administracyjnych mających zastosowanie
w przypadku wykrycia nieprawidłowości. Środki te powinny obejmować zarówno kontrole i kary administracyjne ustanowione na poziomie Unii, jak i dodatkowe krajowe kontrole i kary administracyjne.
W art. 1 rozporządzenia nr 2017/891 określającym przedmiot i zakres zastosowania wskazano, że niniejsze rozporządzenie stanowi uzupełnienie rozporządzenia nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. i) oraz j) tego rozporządzenia, z wyjątkiem norm handlowych, a także uzupełnienie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347
z 20.12.2013, str. 549) w odniesieniu do kar stosowanych w tych sektorach.
Ponadto instytucja określona w art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007.
Mając więc na względzie cel dla jakiego prawodawca unijny ustanowił ww. instytucje, tj. do zabezpieczenia interesów finansowych UE, jako niezasadny uznać należało zarzut skarżącej, że brak jest w sprawie niniejszej podstaw do zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, w sytuacji gdy grupa uzyskała pomoc jako wstępnie uznana grupa producentów w trybie poprzednio obowiązujących przepisów rozporządzenia nr 1234/2007 i rozporządzenia nr 543/2011, które mają charakter przepisów wykonawczych, gdyż regulacje obecnie obowiązujące stanowią ich kontynuację. Celem tego środka, analogicznie do wcześniej obowiązującego art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, jest zapewnienie należytej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej.
Nie można się także zgodzić z zarzutem skargi, że doszło do zawieszenia uznania organizacji wobec zupełnie innego podmiotu prawnego, ponieważ śledztwo jest prowadzone z tytułu nieprawidłowości w trakcie realizacji wstępnie uznanej grupy producenckiej. Należy zauważyć, że nowo powstały podmiot (organizacja producentów owoców i warzyw) jest następcą prawnym wstępnie uznanej grupy producentów "[...]", będąc kontynuatorem praw i obowiązków wstępnie uznanej grupy producentów. W związku z tym należało uznać, że nieprawidłowości, które są przedmiotem śledztwa, były podstawą do uznania wstępnie uznanej grupy za organizację producentów. Proces uznania toczył się dwuetapowo i dotyczy tego samego podmiotu prawnego. Formalnie
i organizacyjnie jest to ta sama spółka jako organizacja producentów, natomiast różny był jedynie jej status na gruncie przepisów dotyczących rynków rolnych.
W świetle art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891, jak i art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, nie jest wymagane przedstawienie podejrzanemu zarzutów i przejście postepowania w fazę "in personam", czy też wniesienie aktu oskarżenia lub skazanie. Skoro w przywołanych przepisach wskazano, iż może być zawieszone uznanie grupy w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa, czy prowadzenie dochodzenia w związku z zarzutem oszustwa, to nie sposób uznać, iż o przesłankach zawieszenia płatności, czy też uznania grupy można mówić np. dopiero po wniesieniu aktu oskarżenia.
Ponadto nie ulega wątpliwości, iż organy administracji publicznej miały prawo uznać, że w okolicznościach tej sprawy istnieje bezpośredni związek między śledztwem w stosunku do skarżącej grupy, a prowadzonym postepowaniem administracyjnym. Zatem istniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.
W świetle przywołanych okoliczności Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Dokonana przez skarżącą odmienna wykładnia przepisów prawa nie daje podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania zostały naruszone przepisy prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U.
z 2020 r. poz. 374 ze zm.), działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.