VIII SA/Wa 46/25

VIII SA/Wa 46/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Mazur
Leszek Kobylski
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 450
art. 10,
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2017 poz 784
par. 4 ust. 3 pkt 1, par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1, par. 7, par. 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. W. na akt Starosty S. z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu 1) stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości; 2) zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącego R. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Aktem z dnia 29 maja 2023 r., nr [...], Starosta [...] (dalej: organ lub Starosta) – na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm., dalej: p.r.d.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784 ze zm., dalej: rozporządzenie MI), zatwierdził projekt zmiany stałej organizacji ruchu na drodze gminnej Nr [...] na ul. [...] w [...] w związku z montażem progu zwalniającego w km 1+723.8.
Skargę na powyższy akt złożył R. W. (dalej: skarżący), w której zarzucił naruszenie:
1. punktu 8.1 załącznika nr 4 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu na podstawie projektu, który wbrew treści w/w załącznika przewiduje zamontowanie progu zwalniającego w odległości mniejszej niż 25 m od najbliższej konstrukcji nośnej na odcinku oznaczonym wg kilometrażu jako 1+723,8;
2. punktu 8 załącznika nr 4 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu na podstawie projektu, z którego nie wynika czy zamontowanie progu zwalniającego na ul. [...] na odcinku oznaczonym wg kilometrażu jako 1+723,8 jest jedyną skuteczną metodą ograniczenia prędkości ruchu pojazdów lub inne metody nie mogą być stosowane;
3. naruszenie § 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu na podstawie projektu, który nie zawiera rzetelnego opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze, co doprowadziło do umieszczenia progu zwalniającego na ul. [...] w miejscowości [...] bez przeprowadzenia wnikliwej analizy skutków umieszczenia takiego urządzenia bezpieczeństwa;
4. art. 10 ust. 10 p.r.d. poprzez wprowadzenie nowej organizacji ruchu z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania w sposób nieuwzględniający interesu ogólnospołecznego, a zamiast tego oparcie swoich działań wyłącznie o interes indywidualny wybranego mieszkańca gminy [...].
Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, ewentualnie stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż ustawodawca nie bez powodu uznał, że progi zwalniające powinny być montowane w odległości co najmniej 25 m od najbliższej konstrukcji nośnej (punkt 8.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia MI). Progi zwalniające umiejscowione w bliższej odległości mogą wpływać na uszkodzenie budynków i innych obiektów budowlanych z uwagi na drgania wywołane przejeżdżającymi po progach autami. W w/w załączniku jest mowa o konstrukcji nośnej, konstrukcję nośną stanowią ławy fundamentowe, ściany nośne, wieńce i stropy. Odpowiadają one za nośność budynku oraz bezpieczeństwo i komfort ludzi w nim zamieszkujących. Wynika to wprost z przepisów prawa budowlanego. Tymczasem próg zamontowany na ul. [...] na odcinku oznaczonym wg kilometrażu jako 1+723,8 jest umiejscowiony w odległości kilkunastu metrów od najbliższych zabudowań. Powoduje to pękanie ścian budynków oraz dyskomfort okolicznych mieszkańców.
Dalej, skarżący podniósł, iż z kwestionowanego projektu nie wynika, na czym miałby polegać w tym przypadku ważny interes ogólnospołeczny, a zatem czy w ogóle istniała potrzeb zmiany organizacji ruchu. Niewykazanie konieczności wprowadzenia zmian w organizacji ruchu winno skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu.
Skarżący odniósł się również do swojego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Wskazał, iż wprowadzenie nowej organizacji ruchu może wywierać wpływ na prawa właścicielskie skarżącego, na przykład w zakresie wykorzystywania przez niego nieruchomości w sposób niezakłócony. Tym samym można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, gdyż art. 140 Kodeksu cywilnego może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na jego prawo.
Skarżący wyjaśnił ponadto, iż ściany jego budynku zaczęły pękać od czasu umieszczenia progu zbyt blisko ścian nośnych. Dodatkowo umiejscowienie progu w pobliżu zabudowań mieszkalnych powoduje znaczny dyskomfort mieszkańców. Szczególnie odczuwa to syn skarżącego zmagający się z nadwrażliwością sensoryczną, złym znoszeniem gwałtownych hałasów. Wskazał, że po ulicy [...], która jest najkrótszym i najszybszym połączeniem z miastem [...], często jeżdżą samochody ciężarowe. Zdaniem skarżącego, z projektu organizacji ruchu nie wynika, czy lokalne władze brały pod uwagę jakiekolwiek inne metody ograniczenia prędkości pojazdów. Tymczasem punkt 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia MI stanowi wprost, że zamontowanie progu zwalniającego może nastąpić dopiero po ustaleniu, że jest to jedyna skuteczna metoda ograniczenia prędkości ruchu pojazdów lub inne metody nie mogą być stosowane. Zatwierdzony przez Starostę projekt poraża stopniem lakoniczności i ogólników. Charakterystyka drogi i ruchu na drodze zawiera jedynie podstawowe informacje jak szerokość jezdni, nawierzchnia czy klasa techniczna drogi. Szerokość drogi została wskazana wartościach "widełkowych" od 3 do 4,5m. Z opisu technicznego nie wynika jaka jest konkretna szerokość w miejscu, w którym przewidziano próg zwalniający. Nie ma żadnych danych co do pomiaru - natężenia ruchu jako średniego dobowego natężenia ruchu (SDR). Powyższe potwierdza, że lokalne władze zaplanowały zamontowanie progu zwalniającego bez przeprowadzenia wnikliwej analizy skutków umieszczenia takiego urządzenia bezpieczeństwa. Z projektu nie wynika nawet dlaczego w ogóle taki próg zwalniający został zamontowany.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W pierwszej kolejności wskazał na brak legitymacji czynnej po stronie skarżącego do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a – w przypadku nieuwzględnienia przedmiotowej argumentacji - wskazał na przesłanki przesądzające o konieczności oddalenia przedmiotowej skargi jako całkowicie bezzasadnej. Według organu, nie sposób stwierdzić na czym skarżący opiera swój interes prawny w złożeniu przedmiotowej skargi do sądu. Skarżący nie wykazał jakiegokolwiek skonkretyzowanego interesu prawnego oraz związku funkcjonalnego pomiędzy interesem prawnym, a zatwierdzoną stałą organizacją ruchu. Dalej organ podniósł, iż nieruchomość skarżącego znajduję się w odległości większej niż 25 metrów od zamontowanego progu zwalniającego czyli spełnione są warunki punktu 8.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia MI. Według organu skarżący nie powołał natomiast innych podstaw dla których zatwierdzona organizacja ruchu miałaby naruszać jego interes prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności aktu przez Sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter.
Zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13). W uchwale tej wskazano, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, gdyż ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, przez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak, to także prawo do zaskarżenia aktu zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika m.in. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: u.s.g.)
Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ww. akt jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego. Skarga taka nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. m.in. postanowienie NSA z: 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2313/23; 11 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1997/23).
W rozpatrywanej sprawie skarżący wyjaśnił, iż jego interes prawny (uprawnienie) do wniesienia skargi wynikają z art.140 k.c. gdyż jest właścicielem nieruchomości przy drodze (ulicy [...]), na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na jego prawo. Wprowadzenie nowej (docelowej) organizacji ruchu, w jego ocenie, wywiera zatem wpływ na wykorzystywaną przez niego nieruchomość na której zamieszkuje wraz z rodziną, ma tam też usytuowany budynek gospodarczy, urządzony zjazd (protokół rozprawy z dnia 12.03.2025 r. k. 47 akt). Według skarżącego, ściany w Jego budynku zaczęły pękać od czasu umieszczenia progu zbyt blisko ścian nośnych. Dodatkowo umiejscowienie progu w pobliżu zabudowań mieszkalnych powoduje znaczny dyskomfort mieszkańców. Szczególnie odczuwa to syn skarżącego, który zmaga się z nadwrażliwością sensoryczną, źle znosi gwałtowne hałasy.
W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że właściciel (użytkownik) nieruchomości położonej przy drodze objętej zmianą organizacji ruchu znajduje się w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Skomunikowanie nieruchomości przy takiej drodze i ewentualne zmiany w jej dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów, czyli na sferę uprawnień właścicielskich, wynikających z art. 140 i nast. k.c. Zatem właściciel gruntu położonego przy danej drodze, w przypadku zmiany organizacji ruchu, posiada interes prawny w kwestionowaniu wprowadzonej zmiany organizacji ruchu (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14, wyrok WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 170/16, por. również NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. I OSK 1722/17). Tym samym można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, gdyż art. 140 k.c. może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na jego prawo (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1722/17; postanowienia NSA z: 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 256/22; 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 2214/21; 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 287/19; 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 161/19; wyrok WSA w Poznaniu z 4 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1703/21).
Wracając do kwestii regulacji organizacji ruchu drogowego i jej zatwierdzania, należy zauważyć, że podstawowe znaczenie w tej materii ma ustawa p.r.d., której art. 10 poświęcony został zarządzaniu ruchem na drogach. Z przepisów tych wynika, że ruchem na drogach powiatowych i gminnych zarządza, co do zasady, starosta (art. 10 ust. 5 p.r.d.), natomiast nadzór nad zarządzaniem ruchem na takich drogach sprawuje wojewoda (art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 p.r.d.). W art. 10 ust. 12 p.r.d. ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu, by w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej określił, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, uwzględniając w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej.
Na tej podstawie zostało wydane wymienione wyżej rozporządzenie MI. W świetle jego przepisów przez "organizację ruchu" należy rozumieć "mające wpływ na ruch drogowy: a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów" (§ 1 ust. 2 pkt 1). Natomiast pod pojęciem "projektu organizacji ruchu" rozumie się "dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną" (§ 1 ust. 2 pkt 2). Obligatoryjną zawartość tej dokumentacji określa § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, zgodnie z którym "Projekt organizacji ruchu powinien zawierać:
1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;
2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający:
a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,
b) parametry geometrii drogi;
3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi – w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną;
4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji – w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy;
5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym – opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót;
6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu – w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze;
7) nazwisko i podpis projektanta."
Z przepisów analizowanego rozporządzenia MI wynika również, że organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem (§ 6 ust. 1). Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia m.in. zarząd drogi (§ 4 ust. 3 pkt 1). Do projektu obejmującego drogę powiatową powinna być dołączona opinia komendanta powiatowego Policji (§ 7 ust. 2 pkt 2). Organ zarządzający ruchem może w uzasadnionych przypadkach zażądać dołączenia do projektu danych o istniejącym lub prognozowanym natężeniu ruchu, z uwzględnieniem struktury kierunkowej na skrzyżowaniach i struktury rodzajowej (§ 7 ust. 4 pkt 1 lit. b). W przepisach omawianego rozporządzenia MI została przewidziana również możliwość przeprowadzenia przez organ zarządzający ruchem szczegółowego postępowania wyjaśniającego – z udziałem specjalnej komisji, rzeczoznawcy, audytora lub biegłego (§ 8 ust. 1).
W świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia MI po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może, alternatywnie:
1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części:
a) bez zmian,
b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu;
2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek;
3) odrzucić projekt.
Organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia:
1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;
2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 8 ust. 5).
Ponadto może odrzucić projekt w przypadku stwierdzenia:
1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej;
2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 6).
Przywołane w cytowanym wyżej § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MI "przepisy dotyczące warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego" zawarte są obecnie przede wszystkim w rozporządzeniu MI. Spornym w niniejszej sprawie progom zwalniającym (wyspowym) poświęcone zostały unormowania w pkt 8 ("Urządzenia do ograniczania prędkości pojazdów") załącznika nr 4 ("SZCZEGÓŁOWE WARUNKI TECHNICZNE DLA URZĄDZEŃ BEZPIECZEŃSTWA RUCHU DROGOWEGO I WARUNKI ICH UMIESZCZANIA NA DROGACH") do tego rozporządzenia – ze szczególnym uwzględnieniem pkt 8.1. ("Progi zwalniające").
Zgodnie z zasadą wyrażoną w części wprowadzającej do pkt 8: "Do wymuszenia fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów samochodowych stosuje się progi zwalniające U-16 i progi podrzutowe U-17. [...] Można je stosować wyłącznie w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest skuteczne ograniczenie prędkości ruchu pojazdów, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca". Szczegółowe warunki techniczne dla progów zwalniających oraz warunki ich umieszczania na drogach zostały określone w pkt 8.1., który w szczególności stanowi, że:
"Progi zwalniające są urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego wykonanymi w formie wygarbienia. Progi zwalniające można stosować na obszarze zabudowanym na drogach następujących klas technicznych: lokalna (L), dojazdowa (D), zbiorcza (Z), a także w wyjątkowych przypadkach – główna (G). [...]
Progi zwalniające nie mogą być umieszczane bliżej niż:
– 20 m od końcowego punktu łuku poziomego drogi, gdy wewnętrzny promień łuku jest mniejszy od 50 m, z wyjątkiem dróg, na których prędkość dopuszczalna wynosi nie więcej niż 30 km/h,
– 20 m od punktu początkowego spadku drogi, gdy spadek ten przekracza 10%, z wyjątkiem dróg, na których prędkość dopuszczalna wynosi nie więcej niż 30 km/h,
– 10 m od przejścia dla pieszych (nie dotyczy progów z przejściami dla pieszych),
– 20 m przed i za przejazdem kolejowym oraz 15 m przed i za przejazdem tramwajowym, licząc od skrajnej szyny toru na przejeździe,
– 25 m od najbliższej części wiaduktu lub innej konstrukcji nośnej.
Ponadto nie umieszcza się progów zwalniających na obiektach mostowych i w tunelach, nad konstrukcjami inżynierskimi, takimi jak przepusty, przejścia podziemne, komory instalacji wodociągowych i c.o. itp., oraz w odległości mniejszej niż 10 m od nich, ze względu na niszczący wpływ wstrząsów powodowanych przejeżdżaniem pojazdów samochodowych. [...]"
Lege non distinguente, cytowane postanowienia pkt 8. i 8.1. załącznika nr 4 do rozporządzenia MI stosuje się m.in. do tej kategorii rodzajowej progów zwalniających, jaką tworzą – wydzielone ze względu na ukształtowanie w planie drogi, obok progów listwowych i płytowych – progi wyspowe (wykonane w formie wydzielonej wyspy lub wysp umieszczonych na jezdni).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżony akt zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu jest w istotnym stopniu wadliwy, jako podjęty co najmniej przedwcześnie.
Wskazać należy, iż zatwierdzony zaskarżonym aktem projekt zmiany stałej organizacji ruchu polegający na wykonaniu urządzenia bezpieczeństwa ruchu w postaci progu zwalniającego U-16 wykonanego z gumy wulkanizowanej o szerokości najazdu 90 cm i wysokości 5 cm., zamontowany w kilometrażu 1+ 723,8 montowany w postaci dwóch wysp, nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów wyszczególnionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia MI. Przede wszystkim, wbrew wymaganiom określonym w pkt 5 ww. paragrafu, brak w projekcie opisu technicznego, który zawierałby charakterystykę ruchu na drodze. Jest to brak istotny, gdyż to właśnie charakterystyka istniejącego ruchu na danej drodze (w tym struktura rodzajowa pojazdów korzystających z niej) niewątpliwie w znaczącym stopniu determinuje przyjmowane rozwiązania z zakresu organizacji ruchu na tej drodze, w tym stosowane urządzenia do ograniczania prędkości pojazdów, a także stanowi jeden z niezbędnych czynników branych pod uwagę przy ocenie efektywności projektowanej organizacji ruchu, która to ocena powinna być każdorazowo dokonywana przed zatwierdzeniem przedłożonego projektu.
Organ nie wyjaśnił też dlaczego właśnie w tym miejscu zlokalizowano sporne urządzenie, nie wskazał też na czym ma polegać poprawa bezpieczeństwa ruchu w stosunku do stanu dotychczasowego. Opis techniczny projektu jest bardzo lakoniczny. Z projektu zatwierdzonego zaskarżonym aktem nie wynika również czy zachowano wymagane odległości od obiektów wyszczególnionych w pkt.8.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, a zwłaszcza co najmniej 25 m od najbliższej części konstrukcji nośnej (o ile taka konstrukcja występuje) oraz czy wzięto pod uwagę możliwość zastosowania innych metod ograniczenia prędkości pojazdów, niż przewidziane urządzenie.
W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach – opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu (uzasadnienie uchwały z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, wyrok NSA z 12 grudnia 2008 r., I OSK 2497/18 – CBOSA). Zatwierdzenie projektu ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających przy danej drodze, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego, dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Tym samym, zatwierdzenie projektu musi zawierać umotywowanie przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki. W rozpoznawanej sprawie zatwierdzony projekt zmiany organizacji ruchu nie świadczy o przeprowadzeniu takiej analizy i oceny. Asumptem do podjęcia działań polegających na zmianie organizacji ruchu w sprawie niniejszej było prawdopodobnie (organ nie wyjaśnia tej kwestii) anonimowe pismo z 25 kwietnia 2023 roku, znajdujące się w aktach sprawy, postulujące wdrożenie kwestionowanego rozwiązania, przy braku jakiejkolwiek oceny potrzeby wdrożenia przyjętego rozwiązania.
Wskazać należy, że skoro zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego, to istotne jest jego prawidłowe uzasadnienie, które spełnia zasadniczą rolę w tym procesie, umożliwiając Sądowi przeprowadzenie takiej kontroli w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym w świetle obowiązujących w sprawie przepisów, czego w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zabrakło.
Jednocześnie Sąd nie zgadza się z zarzutem skargi, iż progi zwalniające zostały umiejscowione bez zachowania należytej odległości od budynków mieszkalnych. Analiza cyt. wyżej rozporządzenia MI prowadzi do wniosku, ze progi zwalniające mogą być stosowane w obszarze zabudowanym w odległości dalej niż 25 metrów najbliższej części wiaduktu lub od konstrukcji nośnych stanowiących wyposażenie pasa drogowego typu kładka dla pieszych, estakada, a nie tak jak wywodzi skarżący od konstrukcji nośnej od najbliższych zabudowań. Taka interpretacja wynika bowiem z okoliczności, że progi zwalniające (do których odnosi się ww. ograniczenie) jako urządzenia bezpieczeństwa i organizacji ruchu nie są obiektami budowalnymi, ani urządzeniami budowalnymi w rozumieniu przywoływanej przez skarżącego ustawy Prawo budowalne, a zatem w konsekwencji ich wykonanie nie stanowi robót budowlanych i nie podlega – co istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy – regulacji tej ustawy. W konsekwencji powyższego niezasadny jest zarzut skarżącego, iż progi zwalniające nie mogą być stosowane bliżej nie 25 m od najbliższej części wiaduktu lub innej konstrukcji nośnej, przy czym termin konstrukcji nośnej należy rozumieć w oparciu o przepisy prawa budowalnego", gdyż nie mają one zastosowania w sprawie. Podkreślenia nadto wymaga, że argumentacja skarżącego w tym zakresie oparta została na motywach zawartych w wyroku WSA w Łodzi (o sygn. akt. III SA/Łd 670/17), który następnie został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 2143/18).
Reasumując, brak uzasadnienia zaskarżonego aktu Starosty oznacza jego wadliwość w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności tego aktu w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 797 zł składa się wpis – 300 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł.