VIII SA/Wa 46/23

VIII SA/Wa 46/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur /sprawozdawca/
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 33 par. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 par. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 252 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1540
art. 70 par. 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 10 listopada 2022 r., znak [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta R. z 29 sierpnia 2022 r. znak: [...], [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w R. (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "organ odwoławczy"), w wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "skarżący", "strona", "Spółka") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2021 r., poz. 735; dalej: "kpa") utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent M. R.", "wierzyciel", "organ I instancji") z 29 sierpnia 2022 r. Przedmiotem tych postanowień było oddalenie zarzutów wniesionych
w postępowaniu egzekucyjnym.
Przedmiotowe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Naczelnik P. Urzędu Skarbowego w K. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec majątku Spółki na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta R. nr [...] i nr [...] obejmujących należności z tytułu zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem za 2015 r. i za 2016 r.
Pismem z dnia 10 maja 2022 r. Naczelnik P. Urzędu Skarbowego
w K. przekazał wierzycielowi zarzuty wniesione przez Spółkę w ww. postępowaniu egzekucyjnym, wskazując m.in., iż zostały one wniesione w terminie
7 dni od daty otrzymania odpisu tytułu wykonawczego, co sprawiło, że postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone.
Reprezentujący Spółkę pełnomocnik na podstawie art. 32 § 1, art. 33 § 2 pkt 1 i 5 lit. c, art. 35 oraz art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1427 ze zm., dalej: "upea" lub "ustawa egzekucyjna") wniósł zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika P. Urzędu Skarbowego w K. opartego na wykonaniu obowiązku egzekwowanego tytułami wykonawczymi wystawionymi przez Prezydenta Miasta R. nr [...] i nr [...] z dnia 30 marca 2022 r., wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Powyższemu postępowaniu egzekucyjnemu Spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 33 § 2 pkt 1 upea w związku z art. 70 § 1 i § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540; dalej: "Op", "Ordynacja podatkowa"), poprzez wszczęcie egzekucji w stosunku nieistniejącego obowiązku z uwagi na upływ terminu przedawnienia zobowiązania określonego
w decyzjach Prezydenta Miasta R.,
- art. 33 § 2 pkt 2 lit. a i c w związku z art. 27 § 1 pkt 3 upea, poprzez wszczęcie egzekucji na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego (z uwagi na brak treści bezwzględnie wymaganej poprzez art. 27 upea w zakresie precyzyjnego określenia wysokości odsetek, w tym niewskazanie przerw w ich naliczaniu).
Po rozpatrzeniu zarzutów, postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. wierzyciel oddalił zgłoszone zarzuty, które to postanowienie Kolegium, postanowieniem z dnia 25 lipca 2022 r. uchyliło w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę wierzyciel postanowieniem z dnia 29 sierpnia
2022 r., wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie, na podstawie art. 34 § 1 i § 2 upea w zw. z art. 18 upea i art. 124 kpa, oddalił zarzuty zgłoszone do postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że w dniu 21 września 2021 r. wydana została decyzja znak: [...] zobowiązująca [...] Sp. z o.o. do zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2016 r. w łącznej kwocie 605.106,69 zł wraz
z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych naliczanych począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego do dnia zapłaty. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją ostateczną z dnia 29 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na tej podstawie w dniu 30 marca 2022 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...].
Wierzyciel wskazał także, iż w dniu 14 września 2021 r. wydana została decyzja zobowiązująca [...] Sp. z o.o. do zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2015 r. w łącznej kwocie 372.116,14 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanych począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego do dnia zapłaty. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją ostateczną z dnia 22 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na jej podstawie w dniu 30 marca 2022 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...].
Wierzyciel nie podzielił zasadności zarzutów zarówno w zakresie wszczęcia egzekucji w stosunku do nieistniejącego obowiązku, jak i wszczęcia egzekucji na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego, w tym niewskazania przerw w naliczaniu odsetek.
Powołując się na art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "ufp", "ustawa o finansach publicznych") wierzyciel wyjaśnił, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, w tym należności z tytułu dotacji podlegających zwrotowi, stosuje się przepisy kpa i odpowiednio Ordynacji podatkowej. W przypadku, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwrócił dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości organ podatkowy ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc do końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Określeniem momentu, od którego rozpoczyna swój bieg termin ewentualnego przedawnienia zobowiązania
w zakresie zwrotu dotacji, w ocenie wierzyciela jest doręczenie stronie protokołu kontroli. Skoro protokół kontroli dotyczący dotacji za 2015 r. odebrano 27 października 2020 r., zaś protokół dotyczący dotacji za 2016 r. odebrano 18 marca 2021 r., to bieg terminu 5-letniego do przedawnienia zobowiązania rozpoczął się z chwilą tego zdarzenia przy uwzględnieniu 15-dniowego terminu do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wynikającego z art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp. W związku z tym organ I instancji podał, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w terminie, kiedy przedawnienie, co do zobowiązania w zakresie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie nastąpiło. Tym samym zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 upea w zw. z art. 70 § 1 i § 6 pkt 1 Op wierzyciel uznał za niezasadny.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ I instancji wyjaśnił, że tytuł wykonawczy sporządzony został według urzędowego wzoru, wskazanego
w Rozporządzeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia
12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej. Jeśli chodzi o odsetki, organ podał, że w art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy
o finansach publicznych określone zostały daty, od kiedy nalicza się odsetki
w przypadku dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Przepis ten nie przewiduje instytucji wstrzymania naliczania odsetek. Odsetki nalicza się począwszy od dnia przekazania dotacji. Odsetki zostały wskazane w tytułach wykonawczych.
Jednocześnie organ podał, że przy wydawaniu decyzji organy obu instancji stosowały przepisy kpa, między innymi art. 36, dlatego zarzut oparty o art. 54 § 7 pkt 7
i art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej w przedmiocie przekroczenia terminów na wydanie decyzji w oparciu o Ordynację podatkową i w konsekwencji niezastosowania art. 54 § 7 pkt 7 co do przerw w naliczaniu odsetek jest niezrozumiały. Art. 54 § 7 pkt 7 Ordynacji podatkowej ma wyłącznie związek z art. 139 tej ustawy, ale z uwagi na to, że art. 36 kpa, przy sprawach dotyczących dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem jest lex specialis w stosunku do art. 139 Ordynacji podatkowej, nie może mieć
w niniejszej sprawie zastosowania.
Zażalenie na powyższe postanowienie, działaniem pełnomocnika wniosła Spółka. Postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1. art. 59 § 1, art. 34 § 1 i 2 oraz art. 33 § 2 pkt 1 upea w związku z art. 70 § 1 i 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, poprzez nieuwzględnienie zarzutu wszczęcia egzekucji
w stosunku do nieistniejącego obowiązku z uwagi na upływ terminu przedawnienia zobowiązania określonego w decyzjach Prezydenta Miasta R.,
2. art. 33 § 2 pkt 2 lit. a i c w związku z art. 27 § 1 pkt 3 upea poprzez wszczęcie egzekucji na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego (z uwagi na brak treści bezwzględnie wymaganej przez art. 27 upea w zakresie precyzyjnego określenia wysokości odsetek, w tym niewskazanie przerw w ich naliczaniu).
Spółka wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanym na wstępie i zaskarżonym
w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Na wstępie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania, zarzuty i wnioski zażalenia. Przywołało art. 33 § 1 i § 2 upea podnosząc, iż Spółka wniosła zarzut nieistnienia obowiązku z uwagi na upływ terminu przedawnienia zobowiązania określonego w decyzjach Prezydenta Miasta R.. Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji o braku zasadności tego zarzutu. W ocenie Kolegium prawo do zwrotu dotacji nie uległo przedawnieniu.
SKO wskazało, iż zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa
w wyżej wskazanym przepisie, stanowią niepodatkowe należności budżetowe
o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 ustawy o finansach publicznych).
W przypadku zatem, gdy zobowiązany dobrowolnie nie zwróci dotacji właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję określającą obowiązki beneficjenta.
Kolegium wskazało, iż z powyższego wynika, że obowiązek zwrotu dotacji,
o którym mowa w przywołanym art. 252 ufp wynika z mocy prawa, a to oznacza, że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, co zgodnie wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie (zob. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. oraz m.in. wyroki NSA: z dnia
3 września 2014 r. sygn. akt II GSK 916/13 i z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2190/14). Dodało, iż w myśl art. 67 ufp, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przedawnienie zobowiązań podatkowych regulują przepisy Rozdziału
8 Działu III Ordynacji podatkowej. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Wobec tego, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, zastosowanie ma art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, w myśl którego - zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Zgodnie zaś z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia. Natomiast zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Kolegium podniosło także, iż
w orzecznictwie sądów ukształtowały się trzy linie orzecznicze dotyczące przedawnienia zwrotu dotacji. Pierwsza z nich wskazywała jako decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia datę rozliczenia i zwrotu dotacji (por. wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18, z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 351/18). Druga linia orzecznicza wskazywała, że termin przedawnienia mija z upływem pięciu lat licząc od końca roku, na który dotacja była przyznana, i w którym była lub miała być wykorzystana (wypłata dotacji) (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 345/17, NSA z dnia 13 czerwca 2017 r, sygn. akt II GSK 3644/15
z dnia 13 czerwca 2017 r.). Kolejna grupa orzeczeń wskazywała, jako decydującą
o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia datę stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, którą należy wiązać z doręczeniem protokołu kontroli (wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 1046/17).
SKO podniosło, iż w kwestii od jakiego momentu biegnie termin przedawnienia zwrotu dotacji, stosownie do art. 252 ust. 1 ustawy, jest data "stwierdzenia okoliczności", co do którego orzecznictwo sądowoadministracyjne również nie jest jednolite. Kolegium stanęło na stanowisku, że "stwierdzenie okoliczności" może nastąpić już w dniu doręczenia protokołu kontroli, a więc dokumentu, na podstawie którego strona mogła najwcześniej dowiedzieć się o nieprawidłowościach
w wykorzystaniu dotacji.
Zauważyło przy tym, iż powyższe stanowisko dotyczące przedawnienia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem jest zgodne ze stanowiskiem Kolegium prezentowanym w decyzjach z dnia 29 grudnia 2021r., znak: [...] oraz z dnia 22 grudnia 2021r., znak: [...], utrzymujących w mocy decyzje organu I instancji, którymi zobowiązano Spółkę do zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem, odpowiednio za rok 2016 i 2015. Decyzje Kolegium zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokami z dnia 7 września 2022r., sygn. akt. VIII SA/Wa 204/22 i sygn. akt VIII SA/Wa 205/22 oddalił wniesione skargi. Wskazało, iż wprawdzie orzeczenia powyższe są nieprawomocne, to jednak sąd pierwszej instancji stanowisko Kolegium w tej kwestii zaaprobował.
Z tych względów zarzut nieistnienia obowiązku z powodu przedawnienia zobowiązania z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a tym samym wszczęcia egzekucji w stosunku do nieistniejącego obowiązku uznało za nieuzasadniony.
Podniosło, iż to samo dotyczy drugiego ze zgłoszonych zarzutów, dotyczącego określenia wysokości odsetek i wskazania przerw w ich naliczaniu. Jak bowiem słusznie wskazał organ I instancji, art. 252 ust. 6 pkt 1 ufp jednoznacznie określa daty, od których naliczane są odsetki w przypadku dotacji wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem. Przepis ten nie przewiduje możliwości wstrzymania naliczania odsetek, które nalicza się od dnia przekazania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Tytuły wykonawcze sporządzone zostały według urzędowego wzoru, określonego w załączniku nr 1 Rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej. W tytułach tych podane zostały kwoty należności pieniężnych oraz odsetek i terminy, od których należy je liczyć. Wbrew podniesionym zarzutom odsetki te naliczone zostały prawidłowo. Tak więc również zarzut wszczęcia egzekucji na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego z powodu braku treści bezwzględnie wymaganej poprzez art. 27 upea uznało za nieuzasadniony.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniosło działaniem pełnomocnika [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, postanowieniu zarzuciło naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia podczas, gdy postanowienie powinno zostać uchylone, a postępowanie administracyjne umorzone,
2) art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 60 pkt 7 oraz art. 67 ustawy
o finansach publicznych tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niestwierdzenie, że zobowiązanie do zwrotu dotacji za rok 2015 przedawniło się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym Małgorzata Wywiał pobrała dotację tj. z dniem 31 grudnia 2020 r.
3) art. 7 i 77 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, poprzez ustalenie wysokości wynagrodzenia M.W. w sposób dowolny, podczas gdy wynagrodzenie organu prowadzącego nie było limitowane przez ustawę,
4) art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz art. 36 ust. 5 ustawy
o finansowaniu zadań oświatowych tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że dotacja nie mogła być wykorzystana na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę M. W. w wysokości ustalonej przez organ prowadzący w drodze uchwały, podczas gdy pełniła ona funkcję dyrektora szkoły, a z przedstawionych dokumentów wynika, że wykonywała ona czynności zastrzeżone do kompetencji dyrektora będąc jednocześnie organem prowadzącym szkoły i ograniczenia prawa organu prowadzącego pełniącego jednocześnie funkcję dyrektora do wynagrodzenia, podczas gdy wynagrodzenie organu prowadzącego nie było limitowane przez ustawę.
W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, autor skargi wskazał, iż zastosowanie w niniejszej sprawie art. 70 § 1 Op prowadzi do konkluzji, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego,
w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie
z przeznaczeniem, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takich więc przypadkach wydanie i doręczenie decyzji powinno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Nie bez znaczenia zatem dla oceny przedawnienia zobowiązania pozostaje data doręczenia obu decyzji Prezydenta Miasta R. tj. 17.01.2022 r. i data doręczenia tytułów wykonawczych tj. 22.04.2022 r. W ocenie Spółki zobowiązanie wynikające z tytułu wykonawczego [...] uległo zatem przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2020 r., zaś zobowiązanie wynikające z tytułu wykonawczego [...] uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2021 r. Zdaniem autora skargi nie ulega zatem wątpliwości, że egzekwowany obowiązek nie istnieje (art. 33 pkt 1 upea), co uzasadnia umorzenie postępowania egzekucyjnego, stosownie do treści art. 59 § 1 ww.
Wskazano także, iż w tytule wykonawczym nie wskazano żadnych okresów wyłączenia naliczania odsetek mimo istnienia takiego obowiązku, co wynika z art. 54 § 1 pkt 7 Op oraz art. 139 § 3 Op.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi wskazując, iż jej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.
z 2022 r., poz. 2492), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ppsa). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia
w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.
Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. (wierzyciela) oddalające zarzuty zgłoszone przez Spółkę w prowadzonym wobec jej majątku postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących należności z tytułu zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2015 i rok 2016.
Spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji podnosząc, iż egzekucję wszczęto wobec przedawnionego zobowiązania, czym naruszone zostały art. 33 § 2 pkt 1 upea w zw. z art. 70 § 1 i § 6 pkt 1 Op, jak również, że wszczęto egzekucję na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego wobec niewskazania przerw
w naliczaniu odsetek, czym naruszono art. 33 § 2 pkt 2 lit. a i c w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 upea.
Organy obu instancji zgodnie uznały, iż zobowiązania będące przedmiotem egzekucji nie uległy przedawnieniu, albowiem bieg 5-letniego terminu przedawnienia, wynikającego z art. 70 § 1 Op rozpoczął się w dacie doręczenia protokołów kontroli, które odebrano w dniach: 27.10.2020 r. (odnośnie dotacji za 2015 r.) i 18 marca 2021 r. (odnośnie dotacji za 2016 r.). Uznały także, iż brak jest podstaw do uznania wadliwości tytułów wykonawczych, albowiem wskazano w nich kwoty należności, odsetek oraz terminy, od których należy je liczyć. Art. 252 ust. 6 pkt 1 ufp jednoznacznie określa daty, od których naliczane są odsetki w przypadku dotacji wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem i nie przewiduje możliwości wstrzymania naliczania odsetek, które nalicza się od dnia przekazania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Zdaniem Spółki zobowiązanie z tytułu zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2015 wskazane w tytule wykonawczym nr [...] uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2020 r., zaś za rok 2016, wskazane w tytule wykonawczym nr [...] uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2021 r. W ocenie Spółki bieg 5-letniego terminu przedawnienia rozpoczął się bowiem od dnia otrzymania środków przez Spółkę. Autor skargi podtrzymał także zarzut wadliwości tytułów wykonawczych (art. 27 § 1 pkt 3 upea), polegającej na nie ujęciu żadnych okresów wyłączenia naliczania odsetek wskazując, iż wyłączenie powinno dotyczyć okresów od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego do dnia doręczenia decyzji organu I instancji, gdyż decyzja nie została doręczona w terminie
3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 54 § 1 pkt 7 Op) oraz za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3 do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, gdyż decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 Op (art. 54 § 1 pkt 3 Op).
Odnosząc się do zarzutu wszczęcia egzekucji należności, które uległy przedawnieniu wskazać należy, iż zgodnie z art. 33 § 1 upea zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl art. 33 § 2 upea podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Spółka formułując zarzut nieistnienia obowiązku z powodu jego przedawnienia wskazała na art. 33 § 2 pkt 1 upea. Dokonując oceny zasadności tego zarzutu przypomnieć należy, iż egzekucja w której zgłoszono ten zarzut dotyczy należności
z tytułu zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Zgodnie z art. 60 pkt 1 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. W myśl zaś z art. 67 ust. 1 ufp do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.).
Jak trafnie wskazuje organ odwoławczy obwiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp powstaje z mocy prawa, a zatem decyzja o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem ma charakter deklaratoryjny i jest decyzją, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 1 Op. Nie ulega zatem wątpliwości, iż do obliczenia terminu przedawnienia ma zastosowanie art. 70 § 1 Op. Zgodnie z jego brzmieniem, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.
Trafnie wskazuje organ odwoławczy, iż ujawniła się w orzecznictwie rozbieżność co do określenia momentu wyznaczającego rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia zwrotu dotacji. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia,
w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się w tym względzie trzy linie orzecznicze. Pierwsza z nich jako datę decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia wskazuje na datę rozliczenia i zwrotu dotacji, druga wskazuje, iż termin przedawnienia mija z upływem pięciu lat od końca roku, na który dotacja była przyznana, i w którym była lub miała być wykorzystana (wypłata dotacji), trzecia zaś wskazuje jako datę decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia datę stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, którą należy wiązać z doręczeniem protokołu kontroli (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie I GSK 278/18, LEX Nr 2782547, dostępny w Internecie). Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż zasadne jest powiązanie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia z datą doręczenia protokołu kontroli. Wobec tego, iż jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, protokół kontroli dotyczący dotacji za 2015 r. został doręczony w dniu 27.10.2020 r., zaś dotyczący dotacji za 2016 r. został doręczony w dniu 18.03.2021 r., to bieg terminu przedawnienia w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie upłynął.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd nie jest prawidłowy. Nie uwzględnia on bowiem charakteru zobowiązania podlegającego zwrotowi, które powstaje z mocy prawa, ale początek biegu terminu przedawnienia uzależnia od wystąpienia przesłanki "stwierdzenia okoliczności", o której mowa w art. 252 ust. 1 ufp.
Tymczasem w ocenie Sądu o ile wystąpienie tej przesłanki sprawia, że zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, nie jest wyznacznikiem początku biegu terminu przedawnienia tego zwrotu. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ufp odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania
z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie
z przeznaczeniem. Tym samym uznać należy, iż 5-letni termin przedawnienia zwrotu dotacji liczony zgodnie z art. 70 § 1 Op od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie
z przeznaczeniem, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 września
2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18, z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15, z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 278/18 – dostępne w Internecie).
Wskazać jednocześnie należy, iż o ile w sposób niebudzący wątpliwości Spółka sformułowała zarzut dotyczący przedawnienia, o tyle błędnie zakwalifikowała go do podstawy prawnej z art. 33 § 2 pkt 1 upea. Prawidłowo bowiem zarzut ten należało zakwalifikować do podstawy prawnej z art. 33 § 2 pkt 5 upea. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 ufp odpowiednie w zastosowanie w sprawie znajduje art. 59 § 1 pkt 9 Op, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia. Powoływanie się na przedawnienie zobowiązania, winno być zatem kwalifikowane jako wygaśnięcie obowiązku w całości lub w części, o czym mowa w art. 33 § 2 pkt 5 upea. Błędna kwalifikacja ww. zarzutu nie czyni go z tego powodu niezasadnym. Przeciwnie zdaniem Sądu, jak była o tym mowa wyżej, argumentacja Spółki o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia od dnia otrzymania środków przez beneficjenta jest zasadna. Na powyższą ocenę w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wpływu argumentacja organu odwoławczego o oddaleniu skarg wniesionych przez Spółkę od decyzji SKO wydanych w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2015 i rok 2016 w sprawach sygn. akt VIII SA/Wa 204/22 i sygn. akt VIII SA/Wa 205/22 tut. Sądu. Przedmiotem tych spraw były bowiem deklaratoryjne decyzje w sprawie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu, zaś przedmiotem niniejszego postępowania są zarzuty zgłoszone przez Spółkę w sprawie egzekucji należności
z tytułu zwrotu tych dotacji. Ponadto ww. wyroki są nieprawomocne i brak jest podstaw do zastosowania do tych wyroków art. 170 ppsa.
Tym samym zdaniem Sądu zarówno zaskarżone postanowienie, jak
i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 34 § 2 pkt 1 upea w zw. z art. 70 § 1 Op, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza tytułów wykonawczych będących podstawą wszczęcia egzekucji, w której to sprawie wniesiono zarzuty wskazuje, iż wypłata dotacji za 2015 r. była dokonywana
w 2015 r., zaś za 2016 r. w roku 2016. Tym samym o ile nie wystąpiły przesłanki mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, termin ten odnośnie zwrotu dotacji za 2015 r. mógł upłynąć z końcem 2020 r., zaś odnośnie zwrotu dotacji za 2016 r. – z końcem 2021 r. Tym samym egzekucja wszczęta na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i nr [...] wystawionych w dniu 30 marca 2022 r. mogła zostać wszczęta odnośnie zobowiązań, co do których termin przedawnienia przed wszczęciem egzekucji upłynął.
Odnosząc się zaś do zarzutu zakwalifikowanego przez Spółkę do art. 33 § 2 pkt 2 lit. a i c upea w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 upea, który został oparty o brak uwzględnienia w tytułach wykonawczych przerw w naliczaniu odsetek, których nie nalicza się zgodnie z art. 54 § 1 pkt 3 i pkt 7 Op, mimo zasadności takiego działania, wskazać należy, iż zdaniem Sądu zarzut te powinien zostać zakwalifikowany jako znajdujący podstawę prawną w art. 33 § 2 pkt 1 upea – nieistnienie obowiązku. Powyższa wadliwość nie ma jednak wpływu na jego niezasadność. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie
z uwagi na to, iż jak wynika z art. 67 ust. 1 ufp przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosuje się odpowiednio i w sprawach nie uregulowanych w ustawie o finansach publicznych. Art. 252 ust. 1 i ust. 6 ufp regulują kwestię odsetek, nie przewidując przerw w ich naliczaniu. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania w tym zakresie art. 54 § 1 pkt 3 i pkt 7 Op, jak również twierdzenia, iż z tego powodu tytuły wykonawcze nie spełniają wymagań określonych art. 27 § 1 pkt 3 upea.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, które stanowią w istocie zarzuty zmierzające do podważenia prawidłowości określenia należności przypadających do zwrotu, wskazać należy, iż nie podlegają one ocenie w niniejszym postępowaniu, które obejmuje jedynie ocenę zasadności zgłoszonych przez Spółkę zarzutów w sprawie egzekucji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy orzekające w sprawie organy zobowiązane będą uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa. Należy bowiem dokonać ponownej oceny zasadności zarzutu wszczęcia egzekucji należności, co do których upłynął termin przedawnienia, który winien zostać zakwalifikowany z art. 33 § 2 pkt 5 upea, przy uwzględnieniu oceny i wskazań podanych w uzasadnieniu wyroku.
Z tych względów Sąd orzekając na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekając jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i § 2, art. 209 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na wskazaną w punkcie 2 wyroku kwotę składają się 100 zł uiszczonego wpisu sądowego, 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.