II SA/Lu 521/22

II SA/Lu 521/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par 1 pkt 1 lit a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 138  par 1, art. 138 par 2, art. 136 par 1, 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1952
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 6 maja 2022 r. nr SKO.4004.ŚW/3/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Sosnówka z dnia 10 listopada 2021 roku nr GOPS.8127.ŚP-7.2021.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 maja 2022r., znak: SK0.4004.Ś W/3/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej po rozpatrzeniu odwołania S. S. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022r., poz. 615), dalej jako "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Sosnówka z dnia 10 listopada 2021r., Nr GOPS.8127.SP-7.2021 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek S. S. z 14 września 2021r. o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, I. S. (ur. 16 marca 1930r.), legitymującą się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 11 maja 1994r. kwalifikującą ją do osób z I grupą inwalidztwa z ogólnego stanu zdrowia (z powodu chorób narządu wzroku). Do wniosku skarżący dołączył kserokopię tego orzeczenia, oświadczenie o zaprzestaniu od 2018r. prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie oraz kserokopię umowy o pracę zawartej 16 sierpnia 2021r. na czas określony tj. do 10 listopada 2021r. w firmie [...] K. A.; z kserokopii załączonego świadectwa pracy wynika, że umowa została rozwiązana za porozumieniem stron z dniem 8 września 2021 r.
Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu spornego świadczenia wskazując, że niepełnosprawność I. S. powstała, gdy miała więcej niż 25 lat, a więc nie zachodzi przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji ustalił jednocześnie, że opieka skarżącego nad matką obejmuje karmienie, mycie, zmianę pampersów, pomoc przy przebieraniu, podanie lekarstw, wyprowadzanie na wózku na zewnątrz, na podwórze. Skarżący w okresie od 1 lipca 2013r. do 16 sierpnia 2021r. pobierał zasiłek dla opiekuna, z którego następnie zrezygnował, gdyż podjął pracę. Dodał, że I. S. ma też córkę, mieszkającą w L., K. K., która ma 63 lata, jest wdową i utrzymuje się z renty rodzinnej po zmarłym mężu. Córka nie deklaruje jednak względem matki innej pomocy, niż kontakt telefoniczny oraz okazjonalne, nieregularne odwiedziny, podczas których pomaga matce w czynnościach higienicznych, sprząta, pierze, robi drobne zakupy.
W odwołaniu S. S. zarzucał naruszenie art.17 ust.1 pkt 1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej uznało ten zarzut za zasadny, mimo to – po dokonaniu dodatkowych, własnych ustaleń – doszło do przekonania, że odmowna decyzja organu I instancji jest prawidłowa, dlatego zaskarżoną na wstępie decyzją z 6 maja 2022r. utrzymało w mocy tę decyzję.
W pierwszej kolejności Kolegium przytoczyło treść mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Następnie odniosło się do sformułowanego w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. warunku przyznania spornego świadczenia, tj. wymogu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w ściśle wskazanych okresach - nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Kolegium podniosło, że w tej kwestii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r., w sprawie K 38/13, który stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się już jednolity pogląd, że w związku z tym wyrokiem, w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego należy pomijać warunek wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Badając, czy skarżący spełnia inne przesłanki przyznania spornego świadczenia, Kolegium postanowiło uzupełnić materiał dowodowy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. wskazując, że w aktach przewijał się wątek skłonności skarżącego do nadużywania alkoholu, który na etapie postepowania pierwszoinstancyjnego nie został dogłębnie ustalony i oceniony. Kolegium podniosło, że wprawdzie organ I instancji ustalił zakres i stopień niesamodzielności I. S. i potwierdził fakt opieki syna nad matką, jednak z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r., niewystarczające jest stwierdzenie samego faktu opieki, ale niezbędne jest wykazanie, że opieka ma charakter na tyle stały i permanentny, że nie można jej pogodzić z aktywnością zawodową, czy to w formie zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, czy w postaci prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w nim.
Analizując wyniki przeprowadzonego już na etapie postępowania odwoławczego postępowania uzupełniającego w odniesieniu do gospodarstwa rolnego, Kolegium postanowiło dać wiarę deklaracji skarżącego o zaprzestaniu prowadzenia takiego gospodarstwa i pracy w nim, jednak z zastrzeżeniem, że nie dotyczy ono lat 2019-2020, bowiem w tych latach skarżący korzystał ze zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, a zatem w tym okresie skarżący był osobą prowadzącą gospodarstwo rolne. Ponieważ jednak wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony później (14 września 2021r.), a jednocześnie Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała, że skarżący nie figuruje w ich ewidencji beneficjentów płatności bezpośrednich, Kolegium uznało, że skarżący spełnił przesłankę z art.17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r.
Z kolei w odniesieniu do nadużywania alkoholu przez skarżącego, Kolegium również po uzupełnieniu akt sprawy stwierdziło, że jest to problem wieloletni, mający wpływ na jakość opieki skarżącego nad matką, jeśli nie na fakt jest sprawowania w ogóle. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. w piśmie z dnia 11 lutego 2022r. wskazała, że w 2018r. prowadziła postępowanie wobec skarżącego, gdyż "od dłuższego czasu" nadużywał on alkoholu i przez to zaniedbywał obowiązki związane z opieką nad matką. Wówczas skarżący nie zaprzeczał, że pije, ale twierdził, że dba o matkę, a także zobowiązał się do podjęcia dobrowolnej terapii, której jednak nie kontynuował i nie zaprzestał nadużywania alkoholu. W 2018r. miejscowa policja dwukrotnie interweniowała z powodu awantury w trakcie imprezy alkoholowej. Jeszcze w grudniu 2018r. Gminna Komisja wnioskowała do Sądu Rejonowego w B. P. o zastosowanie obowiązku leczenia odwykowego i postanowieniem z dnia 5 marca 2019r. Sąd ten zobowiązał skarżącego do podjęcia terapii w systemie niestacjonarnym. Gminna Komisja potwierdziła też aktualność problemu alkoholowego skarżącego, a także zasygnalizowała problem przemocy domowej. Poinformowała, że z interwencji asystenta rodziny od stycznia 2021r. prowadzi postępowanie w sprawie nadużywania alkoholu przez skarżącego, co ma miejsce w domu i poza domem. Poinformowała, że skarżący bywa agresywny wobec partnerki, a jego zachowanie wpływa demoralizująco na małoletnią córkę, a także poinformowała, że nie interesuje się on życiem domowym. Również w 2021r. miały miejsce dwie interwencje policji, podczas których skarżący był pod wpływem alkoholu.
Z kolei Zespół Interdyscyplinarny w S. w piśmie z dnia 21 lutego 2022r. poinformował, że wobec skarżącego w bieżącym roku wszczęta została procedura Niebieskiej Karty, a skarżący deklarował zachowanie abstynencji.
Dodatkowo Kolegium zleciło organowi I instancji dokładne opisanie rozkładu poszczególnych pomieszczeń w domu skarżącego oraz stanu udogodnień technicznych dla matki, ponieważ z dotychczasowego materiału dowodowego wynikało, że łóżko niepełnosprawnej I. S. stoi w kuchni. Z pisma z 21 lutego 2022r. wynika, że dom skarżącego składa się z trzech pokoi, kuchni, łazienki, korytarzyka i ganku. Z korytarzyka jest wejście do kuchni i łazienki. W łazience jest wanna i sedes i nie ma żadnych udogodnień ułatwiających funkcjonowanie osobie niepełnosprawnej. Z kuchni wchodzi się wprost do pokoju zajmowanego przez skarżącego, jego partnerkę i córkę oraz do drugiego pokoju /na lewo/, z którego wchodzi się do ostatniego pokoju. Te dwa pokoje są nieużywane z powodu remontu. Stwierdzono, że I. S. od zawsze zajmuje kuchnię i taki był jej wybór uwarunkowany bliskością łazienki. Taki stan trwa też obecnie, mimo że jest osobą leżącą i nie korzysta już z toalety, nadto spożywa posiłki w łóżku i jest w nim myta.
Na podstawie zgromadzonych przez organy obu instancji dowodów Kolegium badało, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy absencją zawodową skarżącego a jego opieką nad matką, i czy ta opieka jest na tyle stała i długotrwała, aby całkowicie eliminowała skarżącego z rynku pracy. Kolegium podkreśliło przy tym, że chodzi o opiekę "stałą i długotrwałą", ale postrzeganą z punktu widzenia potrzeb osoby niepełnosprawnej, a nie aktualnej gotowości i zdolności opiekuna do świadczenia tej opieki.
Tak więc Kolegium ustaliło, że niewątpliwie I. S. jest osobą, która ze względu na wiek (92 lata) i stan zdrowia (I grupa inwalidzka na stałe, co w myśl art.3 pkt 21 lit.d u.ś.r. jest równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności) - wymaga opieki w codziennym funkcjonowaniu. Z materiału dowodowego wynika, że ma bardzo słaby wzrok, utrata widzenia wynosi ok. 80-90%, cierpi na nadciśnienie, ma problemy z poruszaniem się i wymaga pampersów. Podczas wywiadu środowiskowego skarżący podał też, że matka źle słyszy i że aktualnie jest osobą leżącą. Natomiast pracownik socjalny odnotował, że głównie przebywa w łóżku, chociaż jest w stanie przejść z łóżka do stołu i że jest w stanie sama zjeść. Wymaga natomiast pomocy w czynnościach związanych z higieną osobistą - myciu, wymianie pampersów, a także pomocy w zmianie ubrania i bielizny. Pomoc obejmuje także przygotowanie posiłków, mierzenie ciśnienia, podanie lekarstw, gdy jest to potrzebne, utrzymywanie kontaktu z lekarzem rodzinnym, a także wykonywanie wszystkich czynności domowych - pranie, sprzątanie, zakupy, gotowanie. W ocenie pracownika socjalnego wszystkie te czynności skarżący wykonuje wespół ze swoją partnerką - E. Z., matką ich wspólnego dziecka. Spostrzeżenia pracownika socjalnego oddają, w ocenie Kolegium, rzeczywisty stan rzeczy, bowiem sam skarżący, własnoręcznie spisując swoje wyjaśnienia (z 30 września 2021r.), również używa liczby mnogiej. Oprócz bieżącej pomocy ze strony partnerki skarżący może liczyć na doraźną i sporadyczną pomoc siostry, która jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem matki w takim samym stopniu, co skarżący (art. 129 k.r.i.o.). Wprawdzie ona sama deklaruje (wyjaśnienia z 25 października 2021r.) odwiedziny u matki wtedy, kiedy pozwala na to jej stan zdrowia, ale podczas odwiedzin pomaga matce w czynnościach higienicznych, sprząta jej pokój, zmienia i pierze pościel.
Podsumowując, Kolegium doszło do przekonania, że po pierwsze - skarżący nie sprawuje wyłącznej opieki nad matką, gdyż co najmniej wspomaga go w tym jego partnerka E. Z., a sporadycznie jego siostra, K. K., a po drugie - skarżący, ze względu na swoje cechy osobowościowe, głównie nadużywanie alkoholu i skłonność do przemocy domowej - nie daje rękojmi takiego sprawowania opieki nad matką, o którą chodzi ustawodawcy w art.17 ust. 1 u.ś.r. Z tego przepisu wynika natomiast, że podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zaistnienie bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną a koniecznością rezygnacji z aktywności zawodowej przez opiekuna, a związku takiego skarżący nie wykazał. W ocenie Kolegium problem alkoholowy skarżącego jest problemem wciąż aktualnym. Problem ten nie jest błahy, skoro jest też źródłem przemocy domowej i powodem interwencji policyjnych, w następstwie czego w rodzinie jest wszczęta procedura Niebieskiej Karty, a także w sprawie toczyło się postępowanie sądowe o skierowanie skarżącego na leczenie odwykowe. Informacje przekazane przez Gminną Komisję do Spraw Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Zespół Interdyscyplinarny w całości zasługują na wiarę, a sam skarżący, powiadomiony o wynikach dodatkowego postępowania wyjaśniającego (pismem Kolegium z dnia 29 marca 2022r.) w żaden sposób nie odniósł się do nich. Z informacji tych wynika też obraz postawy skarżącego, który nie tylko bagatelizuje swój problem alkoholowy, ale też składa deklaracje bez pokrycia i nie dotrzymuje własnych zobowiązań. Jest więc człowiekiem nieodpowiedzialnym, na którym nie można polegać, stąd też nie sposób dać wiary, że mimo skłonności do alkoholu dba o matkę, ani że ta skłonność nie wpływa na jakość ewentualnej opieki. Jeśli do tego wziąć pod uwagę, że matka cały czas przebywa w kuchni, z której wchodzi się do pozostałych pokoi w domu i przez którą trzeba przejść idąc z pokoju do łazienki, to zwykła logika i elementarne zasady doświadczenia życiowego wskazują, że matka nie ma spokoju, nawet jeśli sama impreza alkoholowa przebiega za zamkniętymi drzwiami pokoju. Tymczasem w przypadku 93-letniej osoby spokój i cisza jest jedną z tych potrzeb, które mają charakter podstawowy i ich zapewnienie w oczywisty sposób wchodzi w zakres niezbędnej opieki. Zilustrowana w materiale dowodowym postawa skarżącego wskazuje, że on tego nie rozumie. Poza tym skłonność skarżącego do alkoholu sprawia, że jest on człowiekiem nieprzewidywalnym, a zatem jego gotowość do opieki nad matką można postrzegać co najwyżej przez pryzmat jego aktualnej kondycji psychofizycznej, a nie aktualnej potrzeby matki.
Istotną okolicznością mającą znaczenie dla oceny zaangażowania skarżącego w opiekę nad matką jest fakt, że skarżący zdecydował się podjąć pracę, wprawdzie tylko na czas określony - od 16 sierpnia do 10 listopada 2021r., ale w pełnym wymiarze czasu pracy. Decydując się na podjęcie pracy musiał ocenić sposób godzenia opieki nad matką z obowiązkami zawodowymi, a w tej mierze skarżący również niczego nie wyjaśnił, co pozwala wnioskować, że miał świadomość korzystania ze wsparcia innych osób w czasie jego nieobecności, czy też miał wręcz świadomość, że tak naprawdę nie on jest głównym opiekunem. Wprawdzie umowa ta została rozwiązana już z dniem 8 września 2021r., ale w tej kwestii skarżący również niczego przekonującego nie wykazał, zaś ze świadectwa pracy wynika, że rozwiązanie umowy nastąpiło za porozumieniem stron, a więc nie z przyczyn dotyczących wyłącznie pracownika.
Dodatkowo Kolegium wzięło też pod uwagę, że zdolność skarżącego do zapewnienia matce wymaganej przez nią opieki jest ograniczona przez brak jego mobilności, bowiem z wywiadu z nim przeprowadzonego wynika, że aby udać się do lekarza albo zrobić zakupy, skarżący wynajmuje transport w ramach pomocy sąsiedzkiej. Wzięło też pod uwagę, że organ pomocy społecznej ma możliwość przyznania usług opiekuńczych.
Kolegium podniosło, że ideą świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie utraconych lub potencjalnych możliwych do uzyskania zarobków osobie, która staje wobec wyboru pomiędzy koniecznością opieki nad osobą bliską a pracą zarobkową bądź perspektywą podjęcia takiej pracy i nie ma możliwości pogodzenia jednego z drugim. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał, że w ogóle stanął przed takim dylematem, zaś ustalenia poczynione w postępowaniu pierwszoinstncyjnym i odwoławczym, które mają walor dowodu w rozumieniu art.81 k.p.a. dostatecznie dowodzą braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy absencją zawodową skarżącego a opieką nad matką, a wręcz wskazują, że główny ciężar opieki nad matką nie spoczywa na skarżącym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. S. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że nie sprawował on opieki nad matką, choć w rzeczywistości sprawował tę opiekę w miarę możliwości od bardzo wielu lat, który to błąd w konsekwencji doprowadził do naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającego na nieuzasadnionej odmowie przyznania mu spornego świadczenia.
Podniósł, że argumenty Kolegium "sprowadzają się w zasadzie do całkowicie gołosłownego kwestionowania jego kompetencji jako opiekuna. Pominęło, że opiekę skarżący sprawuje od wielu lat próbując łączyć ją z innymi zajęciami zarobkowymi. Możliwość taka ze względu na ogólny stan zdrowia matki ostatecznie ustała mniej więcej od drugiej połowy ubiegłego roku".
Skarżący wyraził zdziwienie, że organ I instancji poza przeszkodą kryterium wieku powstania niepełnosprawności (z art. 17 ust.1 b u.ś.r., niemającą jednak znaczenia w sprawie), nie znalazł żadnych innych podstaw do wydania decyzji odmownej. Natomiast "organ odwoławczy bazując jedynie na tych samych opiniach (pochodzących z tego samego źródła) w jakiś sposób wyciągnął wnioski radykalnie odmienne. W ustaleniach SKO brak choćby cienia dowodu na okoliczność rzekomych niedostatków mojej dbałości o stan zdrowia i komfort życia mojej matki". Zdaniem skarżącego, zaskarżoną decyzję jako prawnie wadliwą oraz rażąco mnie krzywdzącą należy więc wyeliminować z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o takie świadczenie, naruszyło przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. i w konsekwencji art. 15 k.p.a.
Stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zaś zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. - organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tylko w sytuacji, gdy "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", i tylko "na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy". Z przytoczonych przepisów wynika, że organ odwoławczy ma prawo z urzędu, a więc z własnej inicjatywy i bez względu na stanowisko stron, przeprowadzić wyłącznie postępowanie uzupełniające, a więc tylko takie, które usunie istniejące wątpliwości, nie zaś takie, które w sposób decydujący mają wpływ na rozstrzygnięcie - w takim przypadku, a więc gdy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie dowodowe wyłącznie za zgodą stron – w razie braku takiej zgody, organ powinien decyzję organu I instancji uchylić i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
W niniejszej sprawie wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji była przeszkoda wieku z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Z argumentacją tą Kolegium (zasadnie) się nie zgodziło. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Prawidłowo wskazało Kolegium, powołując się na utrwalony pogląd sądów administracyjnych, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. został bowiem uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i pomimo baku dotychczas właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać. Należy podkreślić, że organ I instancji mimo to dokonał ustaleń w zakresie innych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i stwierdził jednoznacznie, że "skarżący spełnia te warunki". Organ na podstawie wniosku i oświadczenia skarżącego oraz wywiadu środowiskowego z dnia 30 września 2021r. ustalił, że skarżący opiekuje się matką w zakresie karmienia, mycia i zmiany pampersów, pomocy podczas przebierania, podania leków, wyprowadzania na wózku na podwórko. Opiekuje się matka od dawna, w okresie od 1 lipca 2013r. do 16 sierpnia 2021r. z tytułu opieki nad matką pobierał zasiłek dla opiekuna i nie podejmował zatrudnienia. W związku z podjęciem zatrudnienia od 16 sierpnia 2021r. złożył prośbę o uchylenie decyzji przyznającej ten zasiłek. Obecnie skarżący nie pracuje. Odmienną ocenę wyraził jednak organ odwoławczy dochodząc do wniosku, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy faktycznie wykonywanymi przez skarżącego czynnościami opiekuńczymi wobec matki a rezygnacją przez niego z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia). Jest oczywiste, że wniosek ten Kolegium wywiodło na podstawie przeprowadzonego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. zlecając organowi I instancji (k. 59) ustalenie, czy w związku z piciem lub nadużywaniem alkoholu przez S. S., Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych lub Zespół Interdyscyplinarny prowadziły postępowanie i jakie działania podejmowały; czy picie i nadużywaniem alkoholu przez skarżącego było przyczyną interwencji Policji lub postępowań karnych, czy skarżący był z tego powodu leczony. Z informacji nadesłanych przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. w piśmie z dnia 11 lutego 2022r. wynikało, że w 2018r. prowadziła postępowanie wobec skarżącego, gdyż "od dłuższego czasu" nadużywał on alkoholu i przez to zaniedbywał obowiązki związane z opieką nad matką. Wówczas skarżący nie zaprzeczał, że pije, ale twierdził, że dba o matkę, a także zobowiązał się do podjęcia dobrowolnej terapii, której jednak nie kontynuował i nie zaprzestał nadużywania alkoholu. W 2018r. Komisariat Policji w W. odnotował dwie interweniował z powodu awantury w domu skarżącego w trakcie imprezy alkoholowej. Jeszcze w grudniu 2018r. Gminna Komisja wnioskowała do Sądu Rejonowego w B. P. o zastosowanie obowiązku leczenia odwykowego i postanowieniem z dnia 5 marca 2019r. Sąd ten zobowiązał skarżącego do podjęcia terapii w systemie niestacjonarnym. Gminna Komisja potwierdziła też aktualność problemu alkoholowego skarżącego, a także zasygnalizowała problem przemocy domowej. Poinformowała, że z interwencji asystenta rodziny od stycznia 2021r. prowadzi postępowanie w sprawie nadużywania alkoholu przez skarżącego, co ma miejsce w domu i poza domem. Poinformowała, że skarżący po spożyciu alkoholu bywa agresywny wobec swojej partnerki, a jego zachowanie wpływa demoralizująco na małoletnią córkę, a także poinformowała, że nie interesuje się on życiem domowym. Również w 2021r. miały miejsce dwie interwencje policji w domu skarżącego, podczas których skarżący był pod wpływem alkoholu. Z kolei Zespół Interdyscyplinarny w S. w piśmie z dnia 21 lutego 2022r. poinformował, że wobec skarżącego w bieżącym roku wszczęta została procedura Niebieskiej Karty, a skarżący deklarował zachowanie abstynencji. W efekcie uzależnienie skarżącego od alkoholu i wpływu tego uzależnienia na możliwość sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką i to opieki "stałej, długotrwałej" Kolegium uznało za decydujące dla odmowy przyznania świadczenia. Tymczasem w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 30 września 2021r. stwierdzono, że w środowisku lokalnym rodzina funkcjonuje prawidłowo. Co więcej, podano również, że w rodzinie nie stwierdzono konfliktów, ani stosowania przemocy. Nie można też pominąć, że skarżący wcześniej korzystał z zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Bezsprzeczne uzyskane przez Kolegium nowe dowody były decydujące dla oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednak charakter i ranga tej przesłanki bezspornie wykluczają możliwość jej oceny wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego, skoro organ odwoławczy uprawniony jest jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 kpa. Istota postępowania uzupełniającego, a więc dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może bowiem godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art.15 kpa. W sytuacji występującej w sprawie, Kolegium powinno było zatem uchylić decyzję organu I instancji zalecając mu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten przewiduje, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przepisu tego - stosownie do art. 138 § 2b kpa - nie stosuje się tylko w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 kpa, które nie zachodzą w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie przez Kolegium dowodów z dokumentów Gminnej Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych czy Zespołu Interdyscyplinarnego. Wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 1 kpa, zamiast na podstawie art. 138 § 2 kpa, w przedstawionych okolicznościach było więc nieprawidłowe. Dodać należy, że śmierć matki skarżącego już po wydaniu zakażonej decyzji (w dniu 14 lipca 2022r., protokół rozprawy sądowej) nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia wniosku i przyznania świadczenia. "Śmierć w trakcie okresu świadczeniowego osoby podlegającej opiece, nie świadczy o bezprzedmiotowości skierowanego przez opiekuna do organu żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres rzeczywiście sprawowanej przez niego opieki, tj. za okres od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia do momentu śmierci osoby podlegającej opiece". (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 613/18; wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2021r., III SA/Kr 540/21; wyrok WSA w Białymstoku z 15 kwietnia 2021r., II SA/Bk 159/21).
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz.329 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Sosnówka.