VIII SA/Wa 453/24

VIII SA/Wa 453/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur
Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 454 ust. 1-3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 8, art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant Specjalista Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracyjnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Przysuskiego z dnia 8 lutego 2024 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz [...]Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 453/24
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 8 kwietnia 2024 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2023 roku, poz. 775 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. od decyzji Starosty P. z dnia 8 lutego 2024 roku, znak: [...], ustalającej dla odwołującego obowiązek poniesienia świadczenia pieniężnego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w P. reprezentowanej przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w wysokości 23 373,03 zł za rok 2021, z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracyjnych spółki poprzez odprowadzanie wód roztopowych i opadowych z drogi wojewódzkiej nr [...] do rowu melioracyjnego ,, Kanał G. ‘’ze zlewni nr 2 tj. odcinka pasa drogowego w km 13 +770- 14 + 425 poprzez wylot kanalizacji deszczowej średnica 400, usytuowany w km drogi 14 + 425 oraz zlewni nr 3, tj. odcinka pasa drogowego w km 14 +425 – 15 + 980 poprzez wylot kanalizacji deszczowej średnica 500, usytuowany w km drogi 14 + 425 (pkt I) , która należy uiścić na wskazany rachunek bankowy lub w siedzibie Gminnej Spółki Wodnej( pkt II) w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji( pkt III) – orzekło – utrzymał zaskarżoną decyzję w pkt I i II i zobowiązał Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich do wniesienia świadczenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Do Starosty P. w dniu 25 lutego 2022 roku wpłynął wniosek M. F. - dyrektora Biura Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P., działającego z upoważnienia Zarządu Gminnej Spółki Wodnej w P. - z dnia 24 lutego 2022 roku, znak: [...], w sprawie ustalenia świadczenia finansowego w kwocie 28 745,55 zł na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w P. za rok 2021 dla Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. - jako podmiotu niebędącego członkiem Gminnej Spółki Wodnej w P., a odnoszącego korzyści z urządzeń tejże Spółki przez odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi wojewódzkiej Nr [...] (relacji K. – P. – S. – W.) na odcinku od km 12+400 do km 17+155 do ziemi za pośrednictwem rowu melioracyjnego "Kanał G. ". Do złożonego wniosku wnioskodawca załączył "Kosztorys na wykonanie konserwacji rowu melioracyjnego Kanał G. w km )0 +450 – 1 + 878 odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z powierzchni utwardzonych drogi [...] na odcinku w km 12 + 400 – 17 + 255', "Zestawienie robót do wykonania za 2021 rok Kanał G. w km 0+450 - 1+878, "Stan ewidencyjny urządzeń wodnych na ob. G. - Kanał G. na odcinku oddziaływania wód opadowych i roztopowych z drogi wojewódzkiej [...] "Zestawienie rowów, do których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z drogi wojewódzkiej [...] od km 12+400 - 17+155 GSW P. Kanał G. ", uchwałę nr [...] Zarządu Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P. z dnia 21 stycznia 2022 roku w sprawie uchwalenia stawki roboczo- godziny na roboty statutowe na 2022 r., Uchwałę Nr [...] Zarządu Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P. z dnia 21 stycznia 2022 roku w sprawie określenia stawek jednostkowych pracy sprzętu na 2022 r.". Upoważnienie z dnia 27 listopada 2020 roku dla M. F. - dyrektora Biura Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P. - do działania w imieniu Zarządu Gminnej Spółki Wodnej w P. oraz załącznik graficzny z lokalizacją rowu melioracyjnego "Kanał G. ". Na etapie toczącego się postępowania, pismem z dnia 2 stycznia 2023 roku, znak: [...], Wnioskodawca wyjaśnił, iż podany we wniosku kilometraż drogi 12+400 - 17+155 obejmuje zrzut wód opadowych i roztopowych do kilku rowów melioracyjnych i stanowi "nazwę całego projektu od m. W. do m. J. ", zaś w przypadku przedmiotowej sprawy (na każdy rów złożony został odrębny wniosek) złożona dokumentacja dotyczy odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego "Kanał G. " z odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w km 13 + 770 – 15 + 980.
Na etapie prowadzonego postępowania tutejszy organ poczynił ustalenia i dokonał potwierdzenia w zakresie tego, iż wymienione we wniosku spółki urządzenie melioracji wodnych (rów melioracyjny "Kanał G. "), do którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z odwodnienia odcinka drogi wojewódzkiej Nr [...], znajduje się w ewidencji Gminnej Spółki Wodnej w P., oraz w zakresie tego, iż droga wojewódzka Nr [...] (którą stanowi działka nr [...], obręb G., będąca wg zapisów ewidencji gruntów i budynków własnością Województwa Mazowieckiego), z której odprowadzane są do urządzeń melioracji wodnych wody opadowe i roztopowe, znajduje się w utrzymaniu Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w W., która to jednostka działa w imieniu Województwa Mazowieckiego w zakresie utrzymania dróg wojewódzkich. Powyższe spełniło przesłankę ustawową w zakresie odnoszenia korzyści z urządzeń Spółki przez podmiot niebędący jej członkiem.
Decyzją z dnia z dnia 08.02.2024r. znak: [...], ustalono dla Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. obowiązek poniesienia świadczenia pieniężnego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w P. reprezentowanej przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w P. za rok 2021 w wysokości 23 3737,03 zł. z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracyjnych spółki poprzez odprowadzanie wód roztopowych i opadowych z drogi wojewódzkiej nr [...] do rowu melioracyjnego "Kanał G.", którą należy uiścić na wskazany rachunek w terminie do 30 dni od dnia uprawomocnienia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą. Zgodnie z treścią art. 454 ust. 1 ustawy jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki. Świadczenia, o których mowa w ust. 1, mogą mieć charakter należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym (ust. 2). Wysokość i rodzaj świadczeń, o których mowa w ust, 1, oraz terminy ich spełnienia ustala, w drodze decyzji, starosta (ust. 3).
Przywołana powyżej norma z art. 454 ust. 1 ustawy Prawo wodne, dotyczy sytuacji, w której podmioty niebędące członkami spółki wodnej odnoszą korzyści z działalności tej spółki. Wówczas organ (starosta) określa w drodze decyzji wysokość i rodzaj świadczeń na rzecz spółki wodnej (lub związku spółek wodnych). Podmiotem zobowiązanym do tych świadczeń będzie także podmiot odnoszący korzyści z urządzeń wodnych, ale uprawnionym - spółka wodna lub związek spółek wodnych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wobec braku w prawie wodnym definicji pojęcia korzyści uzyskanych w powyżej opisany sposób - bezpodstawnie, dokonując interpretacji tego pojęcia należy odnieść się do instytucji prawa cywilnego jakim jest bezpodstawne wzbogacenie. Zgodnie z treścią art. 405 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości. Odpowiedzialność z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia obciąża wzbogaconego niezależnie od tego, w wyniku jakiego zdarzenia uzyskał korzyść majątkowa. Może ona powstać w wyniku działania wzbogaconego, jak i nawet wbrew jego woli z jego dobrą lub zła wiarą. Może być także rezultatem czynności zubożonego, osób trzecich, a nawet sił przyrody. Przesłankami bezpodstawnego wzbogacenia jest - po pierwsze - to, aby korzyść została uzyskana bez podstawy prawnej jakiegokolwiek rodzaju. Jest tak wówczas, gdy u jej podstaw nie leży ani czynność prawna, ani przepis ustawy, ani orzeczenie sądu lub decyzja administracyjna. Korzyść ta - po drugie - musi mieć wartość majątkową, możliwą tym samym do określenia w pieniądzu (np. zaoszczędzenie niezbędnych wydatków, nieodpłatne skorzystanie z cudzych usług lub rzecz, uzyskanie określonej sumy pieniężnej). Jest to więc wartość zwiększająca majątek wzbogaconego bezpośrednio lub, jak to ma miejsce w razie oszczędzania koniecznego wydatku, w sposób pośredni. Korzyść majątkowa musi być - po trzecie - uzyskana kosztem innej osoby.
Organ odwoławczy wskazywał, że w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest charakter i forma świadczeń z tytułu korzyści jakie ma odnosić skarżący z funkcjonowania urządzeń melioracji oraz faktyczne koszty wykonania prac konserwacyjnych urządzeń, co podnosi w odwołaniu skarżący. Według bowiem Spółki Wodnej system świadczeń finansowych sprawdził się bowiem pozwalał spółce wodnej zadbać nie tylko o swobodny odpływ wód z terenów zmeliorowanych ale również o wyloty z rurociągów drenarskich, które znajdują się na odcinkach objętych oddziaływaniem wód opadowych i roztopowych.
Kolegium wyjaśniło, że przepisy art. 454 ust. 1-3 i n. prawa wodnego nie określają metodologii ustalania wysokości i rodzaju (pieniężne/niepieniężne) świadczenia z tytułu odnoszenia korzyści z oddziaływania urządzeń melioracyjnych. Zatem to obowiązkiem organu jest ustalenie po pierwsze, czy urządzenia melioracyjne oddziałują na nieruchomości objęte wnioskiem, w jakim stopniu, a następie rzetelne i zrozumiałe dla stron postępowania wyjaśnienie przyjętej metodologii ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego, a w przypadku nałożenia świadczenia niepieniężnego - wyjaśnienie, jakimi motywami kierował się organ ustalając określony rodzaj takiegoż świadczenia (dokonania pewnych czynności, robót itp.).
W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji dokonał następujących ustaleń: -Pozwolenie wodnoprawne z dnia 06.08.2020r. stało się ostateczne 26.08.2020r. ;
Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie nie posiada informacji o wykonaniu obowiązku konserwacji rowu nałożonego pozwoleniem wodnoprawnym;
Mazowiecki zarząd Dróg Wojewódzkich w W. w piśmie z dnia 01.12.2023r. wyjaśnił, że roboty konserwacyjne na rowie melioracyjnym Kanał G. wykonał w ramach letniego utrzymania dróg, w obrębie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], siłami własnymi przez pracowników obwodu i nie ma możliwości określenia kosztów poniesionych przez zarządcę drogi. Ponadto Zarządca Drogi wskazał, że na etapie toczącego się postępowania nie wpłynęły informacje o niezadowalającym stanie rowu w 2021 roku w związku z tym , nie było konieczności konserwacji rowu Kanał G. na całym docinku t.j. 1000 mb. (pismo Dyrektora Rejonu Drogowego R. Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 01.12.2023r. oraz z dnia 20.12.2023r.);
Z akt postępowania wynika, że Skarżący nie są członkami Gminnej Spółki Wodnej w P., (bezsporne). W trakcie postępowania zarządca drogi podał, że nie wykonał konserwacji przedmiotowego rowu melioracyjnego. Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, że wykonanie prac konserwacyjnych w obrębie pasa drogowego nie jest równoznaczne z wykonaniem prac konserwacyjnych w obrębie rowu melioracyjnego. Oznacza to, że zarządca drogi w 2021 roku nie wykonał robot konserwacyjnych na rowie melioracyjnym Kanał G.. Wykonał jedynie prace w obrębie pasa drogowego , w ramach letniego utrzymania dróg zaznaczając, iż nie jest możliwe określenie poniesionych na ten cel kosztów.
Informacje powyższe są w ocenie Kolegium wystarczające do przyjęcia, że zarządca drogi nie wykonał w 2021 roku prac konserwacyjnych rowu Kanał G., a zatem obciążenie go świadczeniem pieniężnym w trybie art. 454 ustawy prawo wodne jest uzasadnione.
Z akt sprawy wynika, że konserwacja rowu Kanał G. przez spółkę wodną przeprowadzana jest w cyklach czteroletnich poprzednia konserwacja rowu była przeprowadzona w roku 2019. Do akt postępowania załączono kosztorys na wykonanie konserwacji rowy Kanał G. według czynników cenotwórczych na rok 2023. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że spółka nie wykonała w 2021 roku żadnych prac konserwacyjnych , to jednak w sytuacji korzystania przez zarządcę drogi z przedmiotowego rowu , który spełnia swoje funkcje ustalenie świadczenia w oparciu o wartość robót planowanych do wykonania , a nie robót faktycznie wykonanych znajduje uzasadnienie ( wyrok WSA w Warszawie z 05.05.2022r. VIII SA/Wa 87/22). Stanowi to ekwiwalent pokrycia rocznych kosztów konserwacji rowu i obejmuje cykl roczny utrzymania urządzeń przy uwzględnieniu składników cenotwórczych. W tym kontekście nie jest konieczne wykonanie prac w roku objętym decyzja, gdyż prace wykonane mogą być w cyklu rocznym jak i kilkuletnim ( w przedmiotowej sprawie są to cykle czteroletnie). Korzyści natomiast
są osiągane w sposób ciągły. Chodzi tu o korzyści jakie zarządca odnosi z realizacji zadań przez spółkę polegających na wybudowaniu lub utrzymywaniu urządzeń. Zarządca drogi wykorzystując istniejącą sieć rowów melioracyjnych nie był zmuszony do wykonania własnych urządzeń retencyjnych , a jedynie korzysta z już istniejących. W związku z tym dotychczasowa funkcja rowów odwadniająca przyległe grunty rolne , pełni w chwili obecnej funkcję otwartej kanalizacji deszczowej dla potrzeb odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że istnieją podstawy prawne obciążenia właściciele zarządcy gruntu na której położone są urządzenia melioracji wodnych świadczeniem pieniężnym na rzecz spółki wodnej.
Z dołączonej do akt sprawy decyzji z dnia 06.08.2020r. wydanej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w R. udzielającej MZDW w W. pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w system kanalizacji deszczowej ze zlewni pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] (relacji K. -P. -S. – W.) na odcinku km 12+570 do km 16+912. Z załączonego do akt operatu wodnoprawnego wynika, że do rowu melioracyjnego Kanał G. odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z odwodnienia drogi wojewódzkiej nr [...] ze zlewni nr 2 , t.j. odcinka pasa drogowego w km 13+770 do 14+425 poprzez wylot kanalizacji deszczowej oraz ze zlewni nr 3 , t.j. odcinka pasa drogowego w km 14+425 do km 15+980 poprzez wylot kanalizacji deszczowej. Jak wynika z akt sprawy, zakres oddziaływania wód z odwodnienia drogi wojewódzkiej nr [...] na rów melioracyjny Kanał G. - po uwzględnieniu oddziaływania wód własnych spółki na wskazanym odcinku drogi w km 0+ 450 - 2+240 km wynosi 1790mb.
Wskazany wyżej zasięg oddziaływania wód na rów melioracyjny wynika również z wniosku oraz wykonanych prze spółkę wyliczeń przy zastosowaniu wzoru Reinholda. Z przekazanego przez spółkę zestawienia wynika, że roboty konserwacyjne na rowie melioracyjnym Kanał G. obejmują wykoszenie porostów ze skarp, ręczne wykoszenie porostów z dna rowu, mechaniczne odmulenie dna cieku, rozplantowanie urobku po mechanicznym odmułeniu, ręczne oczyszczenie z namułu przepustów rurowych i oczyszczenie namułu wylotów drenarskich.
Dokonując wyliczeń organ I instancji zasadnie zastosował w przedstawionych wyliczeniach kosztów utrzymania, konserwacji urządzeń stawkę roboczo godziny i stawkę jednostkowa pracy sprzętu obowiązujące w 2021 roku, którego to okresu dotyczył wniosek spółki wodnej o ustalenie świadczenia. Stawka roboczogodziny wynosi 28 zł , natomiast maszynogodziny 100,00 zł. Uwzględniając zakres robót konserwacyjnych przedstawiony przez spółkę oraz stawki obowiązujące w 2021 roku wartość rocznych prac konserwacyjnych i utrzymaniowych na rowie Kanał G. wynosi 23 373,03 zł.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Kolegium ustalona przez organ I instancji wysokość świadczenia na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w P. jest adekwatna do wartości niezbędnych do wykonania robót konserwacyjnych rowu Kanał G. i wynika z materiału dowodowego sprawy.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w W..
Zaskarżonej decyzji zarzucał:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1} art. 138§1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. wskutek wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdził poważną wadę decyzji organu odwoławczego - wadę nieważności decyzji będącej przedmiotem odwołania i umorzył postępowanie odwoławcze, podczas gdy stwierdzając wadę nieważności decyzji będącej przedmiotem odwołania tj. skierowanie decyzji będącej przedmiotem odwołania do podmiotu nie będącego stroną organ II instancji winien uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż organ pozostawił w obrocie prawnym decyzję będącą przedmiotem odwołania obarczoną kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 k.p.a.
2) art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 21 §1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. wskutek wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdził poważną wadę decyzji organu odwoławczego - wadę nieważności decyzji będącej przedmiotem odwołania i orzekł merytorycznie podczas gdy stwierdzając wadę nieważności decyzji będącej przedmiotem odwołania tj. niewłaściwość organu winien uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż organ pozostawił w obrocie prawnym decyzję będącą przedmiotem odwołania obarczoną kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 k.p.a.;
3) naruszenie art. 7, 8, 75 i 77 k.p.a. wskutek błędu w ustaleniach faktycznych i pominięcie właściwe ustalenie stron zobowiązanych do świadczeń oraz nieuzasadnione okolicznościami dowolne obciążenie i ustalenie obowiązku dla podmiotu, który nie mógł być zobowiązany do świadczeń.
II. naruszenie prawa materialnego wskutek:
Błędnej wykładni art. 454 ust. 1 ustawy - Prawo wodne i ustalenie wysokości świadczenia na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w P. bez uwzględnienia obowiązku nałożonego na Odwołującego się w decyzji z 4 czerwca 2020 wydanej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Zarząd Zlewni w R. o znaku [...],
Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenie przepisów, wnosił o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenie nieważności decyzji jako obarczonej wadą nieważności,
zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych;
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest decyzja SKO w R. utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. w pkt I I II i uchylająca ją w pkt III ustalająca dla skarżącego obowiązek poniesienia świadczenia pieniężnego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w P. za 2021r. z tytułu odnoszonych korzyści za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi wojewódzkiej nr [...] do rowu melioracyjnego ,, Kanał G. ‘’ ze zlewni nr 2 i 3 .
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 454 Prawa wodnego, który stanowi, że jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki (ust. 1). Świadczenia, o których mowa w ust. 1, mogą mieć charakter należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym (ust. 2). W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że wskazane we wniosku spółki urządzenie melioracji wodnych – ,, Kanał G. ‘’ w ewidencji wód i urządzeń wodnych oraz zmeliorowanych gruntów i jest objęte działalnością (utrzymaniem) GSW w P., a w/w drogę wojewódzką stanowi działka nr [...] (obręb G.) będąca własnością Województwa Mazowieckiego z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z odwodnienia odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] znajdująca się w utrzymaniu Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w W.. Jednostka ta działa w imieniu Województwa Mazowieckiego w zakresie utrzymania dróg wojewódzkich i nie jest członkiem spółki wodnej.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący w związku z pozwoleniem wodnoprawnym Dyrektora Zarządu Zlewni w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 6.08.2020 r. zobowiązującym Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich Rejon Drogowy R. do utrzymania w należytym stanie technicznym wylotów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do rowów drogowych, melioracyjnych ,, Kanał G. ‘’i [...], corocznie konserwacji m. in. odcinka rowu melioracyjnego ,, Kanał G. ‘’ na długości 1000 mb poniżej wylotów kanalizacji deszczowej.
W przypadku podmiotów niebędących członkami spółki przesłanką przyznania na rzecz spółki wodnej świadczenia celem pokrycia kosztów realizacji jej zadań jest "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki". Jest to pojęcie nieostre, które na dodatek nie zostało zdefiniowane w ustawie. Art. 454 ust. 1 Prawa wodnego nie precyzuje bliżej kryteriów obciążenia właściciela działki świadczeniem na rzecz spółki wodnej, poza sformułowaniem ogólnej przesłanki "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki". Tak jak zasadnie przyjęły organy obu instancji zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu, ugruntowany jest już pogląd, że wobec braku definicji ustawowej, pojęcie "odnoszenia korzyści" należy interpretować z uwzględnieniem cywilistycznego pojęcia bezpodstawnego wzbogacenia. W świetle podstawowego przepisu w tym zakresie - art. 405 k.c., kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości. Odpowiedzialność z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia obciąża wzbogaconego niezależnie od tego, w wyniku jakiego zdarzenia uzyskał korzyść majątkową. Korzyść można odnieść "niechcący", tj. niezależnie o własnej woli lub własnego działania. Interpretując użyte w art. 454 ust. 1 pojęcie "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej" z uwzględnieniem wskazań płynących z odwołania do cywilistycznej konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia, można stwierdzić, że chodzi o korzyść, jaką właściciel działki odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną, polegających na wybudowaniu lub utrzymywaniu urządzeń, w tym urządzeń melioracji wodnych.
Nie ulega zatem żadnych wątpliwości istnienie podstaw prawnych do obciążenia właściciela nieruchomości (działki gruntu), na której położone są urządzenia melioracji wodnych (w tym rowy melioracyjne) świadczeniem pieniężnym na rzecz spółki wodnej, odpowiadającym wysokości kosztów, jakie spółka poniosła tytułem wykonania prac konserwacyjnych związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych w stanie zapewniającym spełnianie ich funkcji melioracyjnych. Co istotne jednak, jak podkreśla się w orzecznictwie, wysokość świadczenia ma uwzględniać jedynie koszty ściśle związane z wykonywaniem przez spółkę zadań statutowych. Wymaga to przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego, w tym ustalenia struktury wydatków spółki, a w realiach przedmiotowej sprawy ewentualnego ustalenia kosztów świadczeń rzeczowych jakie ponosił w 2021 r. skarżący z tytułu zapisów w pozwoleniu wodnoprawnym.
Zasięg oddziaływania wód na rów melioracyjny wynika z wniosku oraz dokonanych przez spółkę wyliczeń przy zastosowaniu wzoru Reinholda. Do akt postępowania załączono kosztorys konserwacji rowu ,, G. ‘’ według czynników cenotwórczych na rok 2023.
W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów orzekających nie sprostały podstawowym regułom postępowania administracyjnego. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy związane przepisami o charakterze materialnoprawnym - Prawa wodnego zobowiązane były prowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z regułami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organy powinny były kierować się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zobowiązane były zatem do stania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Ponadto, stosownie do art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., organy zobowiązane były do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz do dokonania jego oceny właściwej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony rozstrzygnięcia bez potrzeby stosowania środków przymusu.
W ocenie Sądu organy obu instancji nie sprostały powyższym wymogom. Nie sposób zweryfikować czy podany szczegółowy zakres oddziaływania wód z odwodnienia drogi ustalony na podstawie wzoru Reinholda jest prawidłowy. Ustalenie powyższego wymaga wiadomości specjalnych, co może oznaczać potrzebę powołania biegłego z zakresu hydrologii i melioracji wodnych. Uchyla się tym samym kontroli legalności rozstrzygnięcie organów orzekających co do prawidłowości ustalenia wysokości przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Zauważyć też należy, że kwestie ustalania obszaru na które urządzenia melioracji wodnych wywierają korzystny wpływ regulują zapisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 czerwca 2020 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów i ustalania obszaru, na który urządzenia melioracji wodnych wywierają korzystny wpływ (Dz. U. poz. 1165), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 210 ust. 1 art. 20 ustawy (vide § 7 i 8 rozporządzenia). Organy ustalając stan faktyczny w tej części nie odnoszą się do powyższych uregulowań, stąd nie sposób ocenić czy były one brane pod uwagę przez wnioskodawcę przy ustalaniu powierzchni obszaru, na który urządzenia melioracji wodnych wywierają korzystny wpływ.
Odnośnie kwestii niewłaściwości organu stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Sprawy dotyczące nieruchomości to sprawy dotyczące praw i obowiązków na nieruchomości. Skoro urządzenia wodne, z których wyceniane są korzyści, położone są na terenie Powiatu P. ("manifestum non eget probationem" czyli "to, co oczywiste, nie wymaga dowodu"), to właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Starosta P. zgodnie z art. 454 ust. 3 P.w. w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.
W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono biorąc pod uwagę przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.