VIII SA/Wa 453/22

VIII SA/Wa 453/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Leszek Kobylski
Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 29 ust. 4
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę.
Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 453/22
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2022 roku, nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2021 roku, poz. 735 ze zm. dalej jako kpa), art. 10 ust.2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa( DZ.U z 2019 roku, poz. 1505 ze zm. dalej jako ustawa o Agencji), po rozpatrzeniu odwołania W. S. – K. od decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 roku wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.( dalej jako Dyrektor Oddziału lub organ pierwszej instancji) o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
Skarżąca jako uczestnik mechanizmu Wspólnej Polityki Rolnej ,, Dalszego tymczasowego wsparcia producentów owoców i warzyw(DOW III) złożyła w dniu [...] listopada 2015 roku w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w W. powiadomienie w którym deklarowała zamiar wycofania jabłek (z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję) w łącznej ilości 500 000 kg z powierzchni 17,87 ha. Na podstawie złożonego powiadomienia przeprowadziła operację wycofania produktu z rynku, co dało jej podstawę do złożenia wniosku w dniu [...] maja 2016 roku wniosku o przyznanie wsparcia, który obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję 154 455 kg jabłek z pow. 12, 5 ha.
Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku przez organ pierwszej instancji w sprawie częściowego udzielenia wsparcia w kwocie 65 552, 71 EUR, tj. 290 804,92 zł. Płatność została zrealizowana w dniu 13 września 2016 roku.
Na podstawie przeprowadzonych w dniach 19 do 23 września 2016 roku czynności kontrolnych tj. audytu Komisji Europejskiej stwierdzono, że działania producentów wnioskujących o wsparcie, będących jednocześnie członkami uznanej organizacji producentów dokonane zostały z naruszeniem prawa tj. art. 1, art. 5 ust. 6 i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 i mają znamiona otrzymania podwójnego wsparcia.
W wyniku kontroli i ustaleń audytowych KE wobec producenta, z uwagi na przynależność do uznanej organizacji producentów owoców i warzyw F.– S. sp. [...] wszczął z urzędu postępowanie w ramach którego w dniu 28 kwietnia 2017 roku wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków.
F. S. sp. [...] w dniu [...] sierpnia 2007 roku została wpisana w dniu [...] sierpnia 2007 roku do ewidencji producentów prowadzonej przez ARiMR, a wraz z nią wszyscy jej członkowie. M. K.( małżonek strony) w okresie od 20 grudnia 2008 roku do 11 lipca 2018 roku był jej członkiem. F. S. sp. [...] we wniosku skierowanym do ARiMR o wpis do ewidencji producentów – zmiana danych z dnia 31 marca 2009 roku wskazał jako członka zarówno siebie jak i W. K. oraz podał numer identyfikacyjny(EP) [...] nadany na wniosek W. S.– K.. W konsekwencji na listę członków F. -S. [...] została wpisana również skarżąca. M. K. nie posiada odrębnego numeru EP. M. K. oraz W. S. – K. prowadzą wspólne gospodarstwo rolne zarejestrowane w systemie EP pod numerem [...]. Udziałowcem F. – S. [...].formalnie jest M. K. lecz numer identyfikacyjny nadany w trybie ustawy z 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności( DZ.U z 2021 roku, poz. 699) nadany został na wniosek W. S. – K.. Małżonkowie K. składali w dokumentacji dotyczącej działań F. S. sp. [...] oświadczenia, że prowadzą wspólnie gospodarstwo rolne zarejestrowane pod nr EP [...] i adresem D. oraz że pozostają we wspólnocie majątkowej małżeńskiej.
W świetle powyższego organ pierwszej instancji złożył w dniu [...] września 2019 roku wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie częściowego udzielenia wsparcia z dnia [...] sierpnia 2016 roku dla producenta W. S. – K. gdyż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przyznała wsparcie nieuprawnionemu producentowi, gdyż był on członkiem uznanej grupy producenckiej.
W dniu [...] października 2019 roku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2016 roku w sprawie udzielenia wsparcia.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazywał, że dotknięta jest ona wadą polegającą na rażącym naruszeniu prawa tj. art. 5 ust.1 lit.a) i art. 9 ust.4 rozporządzenia nr 1031/2014 oraz § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów, a zatem wystąpiła konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego gdyż dotknięta jest wadą nieważności art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Od decyzji strona wniosła odwołanie, a organ odwoławczy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu [...] września 2019 roku utrzymującą mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ostatnim wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 września 2022 roku, syg. akt VIII SA/Wa 484/22 uchylił decyzję organu drugiej instancji.
W dniu [...] września 2021 roku Dyrektor M. OR ARiMR w W. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania wsparcia dla skarżącej z tytułu wycofania na bezpłatną dystrybucję 154 455 kg jabłek. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania wsparcia.
WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2022 roku w sprawie VIII SA/Wa 76/22 oddalił skargę wniesioną przez W. S. – K..
W dniu [...] stycznia 2021 roku Dyrektor OR ARiMR w W. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji,
Od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wniosła odwołanie.
W dniu [...] marca 2022 roku Prezes Agencji decyzja nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji
W wydanym rozstrzygnięciu organ stwierdził, że kwota wsparcia na nienależnie pobrana podlega zwrotowi.
Organ wskazał, że rozporządzenie delegowane Komisji(UE) nr [...] przewiduje dwie kategorie beneficjentów – organizacje producentów oraz producentów nie będących członkami takich organizacji tj. producentów indywidualnych.
Mechanizm wsparcia związany z rosyjskim embargiem, w tym również mechanizm ,, Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw DOWIII" przewidywał kilka etapów. Zgodnie z art. 4 ust.6 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) nr [...],, Pomoc finansowa, o której mowa w ust.1 jest dostępna dla organizacji producentów, nawet jeżeli nie przewidują one w swoich programach operacyjnych i krajowych strategiach państw członkowskich takich operacji wycofania z rynku.
W zakresie statusu producenta indywidualnego przepisy rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) nr 1031/2014 nie nakładają szczególnych rygorów, choć przewidują dwa szczeble możliwego uczestnictwa. Na gruncie polskim prawodawca skorzystał z możliwości wynikających z postanowień art. 5 ust.5 rozporządzenia nr 1031/2014 ,, W należycie uzasadnionych przypadkach, na przykład przy niskim stopniu zorganizowania producentów w danym państwie członkowskim oraz w niedyskryminujący sposób, państwa członkowskie mogą umożliwić producentom, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów zastąpienie zawarcia umowy, o której mowa w ust.3, powiadomieniem właściwego organu danego państwa członkowskiego.
Na gruncie krajowym zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 roku w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej( Dz.U z 2014 roku, poz. 1468 ze zm. dalej rozporządzenie RM) wsparcie przysługuje:
-1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 roku,
-2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz wniosków o przyznanie płatności( DZ.U z 2012 roku, poz. 86 dalej ustawa o systemie ewidencji).
Organ wskazywał, że małżonkowie W. S. – K. i M. K. nigdy nie kwestionowali i nie negowali swojego uczestnictwa w spółce F. –S. sp. [...] M. K. jako posiadacz udziałów, a skarżąca jako jego żona i producent figurujący w dokumentach spółki i całej dokumentacji ARiMR. Skarżąca korzystała z szerokiego wsparcia udzielanego przez agencję płatniczą, w tym również ze wsparcia w ramach mechanizmu embargo DOWIII. Prowadzi ona wspólnie z mężem działalność produkcyjną w zakresie upraw sadowniczych, również na wspólnych działkach, korzystając ze wspólnej infrastruktury oraz pod jednym nadanym numerem, posiadając wspólność majątkową, dzięki czemu małżonkowie otrzymują wsparcie na jedno i to samo gospodarstwo.
Zdaniem organu skarżąca składając wniosek o przyznanie wsparcia oświadczyła, że zna warunki uczestnictwa w tym programie i zobowiązuje się do ich przestrzegania.
Grupa producencka F. – S. sp. [...] na podstawie decyzji Dyrektora M. OR ARiMR nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku realizowała program operacyjny w latach 2016 -18. Jednocześnie jako beneficjent mechanizmu DOWIII uczestniczyła w tym programie i otrzymała wsparcie przyznane decyzja z dnia 15 września 2016 roku w kwocie 2 126 022,28 EUR. Zatem organizacja F. – S. sp. [...] brała czynny udział w przedmiotowym mechanizmie poprzez dokonywanie wycofania i złożenia wniosku.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji. Postępowanie określone w art. 29 ust.1 ustawy o Agencji jest samodzielnym postepowaniem, w którym dochodzi do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy UE. Przedmiotem badania jest ustalenie czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków publicznych pochodzących z funduszy UE oraz krajowych.
Organ podnosił, iż nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych. W przedmiotowym postępowaniu organy ponownie nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta. Przedmiotem postępowania toczącego się przed organem było zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego czy nadmiernego pobrania środków, a następnie określenie kwoty tych środków.
W przedmiotowej sprawie organ wydawał decyzję, gdy poprzedzających je postępowania stwierdzono nieważność decyzji w sprawie udzielenia wsparcia z dnia 26 sierpnia 2016 roku, z uwagi iż doszło do naruszenia § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia RM oraz art. 5 ust.1 lit.a) i art. 9 ust.4 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) nr 1031/2014.
Następnie Dyrektor OT ARiMR w dniu [...] września 2021 roku wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania wsparcia z tytułu wycofania produktów na bezpłatną dystrybucję, realizowanego w ramach mechanizmu tymczasowego wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem przywozu z UE do Federacji Rosyjskiej. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR wydał w dniu [...] listopada 2021roku decyzję nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Z uwagi na będącą w obrocie prawnym decyzję o odmowie przyznania stronie wsparcia wszczęto postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków.
Po przeprowadzonej analizie organ wydał decyzję o ustaleniu skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 290 804,92 zł, która to kwotę należy powiększyć o odsetki naliczone na podstawie okresu, który upłynął między otrzymaniem płatności a zwrotem należności przez beneficjenta według stawek stosowanych przez Europejski Bank Centralny przy głównych operacjach refinansowania.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła W. S. – K. zarzucając, że nie odpowiedzialna za złożenie wniosku o przyznanie wsparcia jako osoba nieuprawniona, ponieważ to urzędnicy Agencji Rynku Rolnego zezwoli jej na złożenie wniosku, więc otrzymane wsparcie nie jest wsparciem nienależnym.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, potrzymał dotychczas zajmowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu celem prowadzonego postępowania na podstawie art. 29 ust.1 ustawy o Agencji jest zbadane czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, czy istnieje obowiązek ich zwrotu, czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. Skutkiem tego, że decyzja o przyznaniu pomocy została wyeliminowana z obrotu prawnego oraz została wydana decyzja o odmowie przyznania wsparcia, które mają walor ostateczności, strona obecnie nie ma podstaw do kwestionowania wynikających z tych decyzji ustaleń.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany wcześniejszymi rozstrzygnięciami organów. W sytuacji gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania pomocy, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie. W takim przypadku, w razie niedokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności, organ jest zobowiązany do wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności.
Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że skarżąca otrzymała płatność związaną z wycofaniem z obrotu jabłek. W wyniku przeprowadzonych postępowań stwierdzono nieważność decyzji o przyznaniu pomocy w kwocie 290 804,92 zł oraz przy ponownym rozpoznaniu wniosku o przyznanie pomocy odmówiono przyznania pomocy. Nie ma znaczenia, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu pomocy i odmowie przyznania pomocy toczą się jeszcze postępowania sądowoadministracyjne. Postępowania administracyjne w tym zakresie zakończyły się decyzjami ostatecznymi.
Zgodnie z art. 67 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) 2017/891 z 13 marca 2017 roku uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji(UE) nr 543/2011 – organizacje producentów i zrzeszenia organizacji producentów lub inne odnośne podmioty zwracają nienależnie wypłaconą pomoc z odsetkami i płacą kary przewidziane w niniejszej sekcji.
Kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu pobranych płatności należy ocenić w oparciu o przepis art. 3 ust.1 rozporządzenia Rady(WE EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, który stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowany przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a która odnosi się do śledzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okresu przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary.
Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż jako początek biegu terminu przedawnienia w sprawie należy uznać datę wydania decyzji o przyznaniu pomocy w związku z wycofaniem jabłek do bezpłatnej dystrybucji tj. w dniu 26 sierpnia 2016 roku. Jednocześnie należy zauważyć, iż w dniu 14 października 2019 roku Prezes ARiMR stwierdził nieważność decyzji o przyznaniu wsparcia. Ta sytuacja w ocenie Sądu spowodowała przerwanie biegu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust.1 zdanie 3 rozporządzenia Rady(UE) nr 2988/95. Zgodnie z powołanym przepisem przerwanie jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Tak więc w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Również nie zachodzi podstawa do odstąpienia od zwrotu w związku z art. 29 ust.4 ustawy o Agencji ponieważ kwota nienależnie pobranej pomocy przekroczyła kwotę 100 euro.
Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.