VIII SA/Wa 438/21

VIII SA/Wa 438/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Leszek Kobylski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 636/22 - Wyrok NSA z 2023-07-03
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1 pkt 5; art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...]sp. z o.o. z siedzibą w P. ( dalej jako: "skarżąca") na uchwałę Nr XXV/160/2020 Rady Gminy P. z dn. [...] października 2020r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obrębu geodezyjnego Z. S.– etap I.
Skarżąca spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radca prawnym, zaskarżyła kwestionowaną uchwałę w całości, zarzucając jej naruszenie:
1/ przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 2020 r. poz. 293; "u.p.z.p") w zw. z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 1990); "u.g.n.") poprzez zaniechanie określenia w planie miejscowym zasad podziału i scalania gruntów, które to elementy stanowią element obligatoryjny planu miejscowego;
2/ przepisu art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 i 9 u.p.z.p. a to poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 4 pkt 2 i 3 Zaskarżonej Uchwały, w zakresie zasad ochrony ukształtowania powierzchni ziemi i jej pokrycia, nakazów o charakterze zbyt ogólnym i niedookreślonym (,pokazuje się (...) ograniczenie przekształceń istniejącego ukształtowania terenu" oraz "i/wycinki" do "minimum niezbędnego dla realizacji przeznaczenia terenów"), które stwarzają ryzyko nadużyć władztwa administracyjnego w przyszłości w postępowaniach administracyjnych prowadzonych z udziałem właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach planu;
3/ przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez zaniechanie określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy oraz budowy infrastruktury technicznej służącej magazynowaniu i odprowadzaniu ścieków technologicznych/przemysłowych, które w ocenie Skarżącego również mogą być produktem ubocznym działalności rolniczej1 (tj. w § 10 pkt 6 i 8 zamieszczono rozwiązania projektowe wyłącznie w odniesieniu do ścieków bytowo-gospodarczych oraz wód opad i roztopowych, z pominięciem ścieków technologicznych/przemysłowych, które mogą być generowane w związku z produkcją roślinną/hodowlą zwierzęcą uznawaną za "dział specjalny produkcji rolnej"2, który stanowi jeden z rodzajów "działalności rolniczej"3 a który może być rozwijany w ramach ferm drobiu, określanych jako "wielkoprzemysłowe"4);
4/ przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; "k.c.") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu Zaskarżonej Uchwały, wskutek wprowadzenia dowolnego i pozbawionego uzasadnienia merytorycznego:
i) zakazu lokalizacji zakładów stwarzających ryzyko wystąpienia poważnych awarii przemysłowych (§ 8 ust. 1 pkt 1),
ii) zakazu lokalizacji obiektów inwentarskich o obsadzie powyżej 20 DJP (§ 8 ust. 1 pkt 2),
iii) zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 8 ust. 1 pkt 3),
które to zakazy skutkują nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa własności Skarżącego do terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem PR.2 oraz faktycznym ograniczeniem Skarżącemu możliwości prowadzenia i rozwoju nowoczesnej działalności produkcyjnej w rolnictwie, a jednocześnie w części wkraczają w materię uregulowaną ustawowo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 18.09.2020, sygn. akt VIII SA/Wa 361/205) ,
5/ przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu Zaskarżonej Uchwały, a to wskutek nadmiernego i nieuzasadnionego zawężenia w § 10 pkt 1 lit a Zaskarżonej Uchwały katalogu urządzeń, których lokalizacja jest dopuszczalna {"dopuszcza się wyłącznie lokalizację urządzeń (...)") na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonych symbolem PR, a z którego to katalogu wyłączono przykładowo urządzenia sieci energetycznej i telekomunikacyjnej, a rozwiązanie planistyczne:
iv) ma charakter nieracjonalny i nie uwzględnia, że na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej (PR) dopuszczono zabudowę zagrodową, której efektywna oraz racjonalna obsługa może wymagać lokalizacji innych jeszcze urządzeń infrastruktury technicznej (np. paneli fotowoltaicznych, urządzeń elektrowni wiatrowych służących pozyskiwaniu energii na potrzeby gospodarstwa rolnego6),
v) nie uwzględnia, że dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych w planie symbolem MR w sposób szerszy określono zakres możliwych do posadowienia urządzeń (§ 10 pkt 1 lit b), dokonując nieuzasadnionego zróżnicowania pomiędzy infrastrukturą dopuszczalną na terenach MR a terenach PR (w sytuacji, gdy na obu tych terenach dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa),
vi) pozostaje w kolizji z innymi, projektowanymi rozwiązaniami (np. § 10 pkt 9 i 10), czyniąc je niewykonalnymi w odniesieniu do terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej (np. Skarżący nie będzie mógł, pomimo dochowania wymogów wynikających z § 10 pkt 9 i 10 Zaskarżonej Uchwały, posadowić na nieruchomości urządzeń bazujących na odnawialnych źródłach energii, które mogłyby zaspokajać potrzeby energetyczne gospodarstwa rolnego),
vii) jest sprzeczne z planami inwestycyjnymi Skarżącego, który zamierza posadowić na swojej nieruchomości (PR.2) stację transformatorową, a zamiar taki jest znany organom planistycznym gminy w związku z prowadzonym w sprawie Skarżącego postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;
6/ przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu Zaskarżonej Uchwały, a to wskutek całkowicie dowolnego zawężenia przeznaczenia podstawowego gruntów sklasyfikowanych jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej (PR.l oraz PR.2), a to w wyniku dodania przy przeznaczeniu określonym jako chów i/lub hodowla (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. b) zastrzeżenia o treści: "o całkowitej obsadzie nie większej niż 20 DJPw ramach tego samego gospodarstwa rolnego", co nastąpiło:
i) bez obiektywnie uzasadnionych przesłanek wprowadzenia limitu 20 DJP, który jest limitem o połowę niższym od tego ustalonego w § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), a także z naruszeniem zasady proporcjonalności;
ii) z całkowitym pominięciem istniejącego ładu oraz warunków przestrzennych, w tym z pominięciem faktu, iż gmina P. (w której zlokalizowana jest Z. S.) "ma charakter typowo rolniczy", ,Podstawę stanowią gospodarstwa indywidualne'", "Gleby regionu to średniej i niskiej, jakości gleby bielicowe i płowe"1, w obrębie samej miejscowości Z. S. przeważają gleby słabe (V i VI klasy)8, a nadto na terenie gminy znajduje się już budynek inwentarsko-magazynowy o obsadzie do 150 DJP - z którym to ładem i warunkami przestrzennymi nie kolidowałaby budowa fermy o obsadzie powyżej 20 DJP, a wręcz obsada taka pozwoliłaby na racjonalną gospodarkę rolną;
iii) z nieuzasadnionym zawężaniem prawa do hodowli/chowu (do 20 DJP) wyłącznie do gospodarstwa rolnego, podczas gdy hodowla zwierzęca uznawana za dział specjalny produkcji rolnej9 może być prowadzona również poza takim gospodarstwem10 (tj. sformułowany w sposób wadliwy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b Zaskarżonej Uchwały wyłącza dopuszczalność prowadzenia hodowli/chowu poza gospodarstwem rolnym),
7/art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu Zaskarżonej Uchwały, a to wskutek określenia dla terenu rolniczej przestrzeni produkcyjnej (PR.l, PR.2) dowolnych i naruszających interes Skarżącego wskaźników zagospodarowania terenu (tj. zbyt niskiej maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej - 25%, zbyt niskiego maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy - 0,6 i zbyt niskich parametrów gabarytów obiektów; przy jednocześnie zbyt wysokim wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej), podczas gdy:
i) w sklasyfikowanych pod symbolem MR (zabudowa zagrodowa) a wyłącznie znacznych obszarów grunty sklasyfikowane pod symbolem PR (tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej), w ramach których zabudowa zagrodowa może mieć charakter wyłącznie "uzupełniający" przeznaczenie podstawowe i została poddana rygorystycznym wskaźnikom zagospodarowania terenu, które nie pozwolą Skarżącemu na realizację inwestycji opisanej we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia,
ii) wskaźniki zostały przyjęte w sposób dowolny (tj. w samej dokumentacji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjętych wskaźników, które nie mogły zostać wyznaczone w oparciu o "istniejącą" zabudowę, ponieważ taka nie występuje w granicach obszaru objętego planem);
8/ przepisu art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jako że rozwiązania projektowe polegające na: zakazie lokalizacji określonych zakładów, obiektów oraz przedsięwzięć (§ 8 ust. 1 pkt 1-3), ograniczeniu możliwości hodowli/chowu na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej do 20 DJP w ramach tego samego gospodarstwa rolnego (§14 ust. 2 pkt 1 lit. b), ustalenie funkcji "zabudowy zagrodowej" wyłącznie w charakterze przeznaczenia uzupełniającego zamiast podstawowego terenu rolniczej przestrzeni produkcyjnej (14 ust. 2 pkt 2 lit. a), wprowadzeniu wskaźników zagospodarowania terenu nieoptymalnych z punktu widzenia zabudowy (§ 14 ust. 4), zaprojektowaniu znacznej wielkości powierzchni przestrzeni produkcyjnej z ograniczoną możliwością zabudowy (tj. zabudowa zagrodowa została ujęta w charakterze przeznaczenia podstawowego wyłącznie dla nieznacznej ilości terenów sklasyfikowanych pod symbolem MR oraz została ujęta wyłącznie w charakterze przeznaczenia uzupełniającego dla terenów PR o bardzo restrykcyjnych wskaźnikach zagospodarowania terenu) pozostają w sprzeczności:
(i) z przeznaczeniem terenów w Studium, w którym wyznaczono znacznej wielkości "OBSZARY INTENSYFIKACJI PRODUKCJI ROLNEJ (obszar taki m in. wyznaczono na części działki [...] należącej do Skarżącego), a zatem obszary intensywnej produkcji roślinnej i zwierzęcej.
ii) z podstawowymi założeniami planistycznymi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwalą Nr VII/52/01 Rady Gminy P. z dnia [...] grudnia 2001 r. ("Studium"), zastrzegającymi ,/możliwość lokalizowania nieokreślonych na planie obiektów służących intensywnej gospodarce rolne/'41,
iii) ze sformułowanymi w Studium podstawowymi zasadami zagospodarowania obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej przewidującymi "Lokalizowanie i realizowanie obiektów nie zmieniających charakteru gruntów rolnych takich jak (...) budynków i urządzeń służących bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (budynki gospodarcze; szklarnie, tunele; kotłownie do ogrzewania obiektów produkcyjnych; obiekty przeznaczone do produkcji drobiu rzeźnego, niosek i zwierząt futerkowych (...))"'2,
9/ przepisu art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w projektowanym obszarze, w bliskim sąsiedztwie do nieruchomości Skarżącego, terenów osadnictwa wiejskiego [RMM.1 oraz RMM.2], dla których w części tekstowej Zaskarżonej Uchwały przyjęto funkcję mieszkalnictwa jednorodzinnego, a nie funkcje zabudowy zagrodowej, która byłaby bardziej odpowiednia i uzasadniona biorąc pod uwagę, że: (i) przeważającą część gruntów objętych planu stanowią tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej [PR] a w niewielkiej tylko części tereny zabudowy zagrodowej [MR], które w ocenie Skarżącego są niewystarczające do obsługi działalności rolniczej, a nadto (ii) w projektowanym obszarze w ogóle nie znajduje się żadna zabudowa mieszkalna jednorodzinna - a projektowane przeznaczenie:
i) uniemożliwi realizacje zasad polityki przestrzennej wyznaczonych w Studium,
ii) ma charakter nieuzasadniony ze względu na istniejący ład przestrzenny oraz potrzebę wyznaczenia odpowiedniej wielkości obszarów (zabudowy zagrodowej) przeznaczonych do obsługi terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej,
iii) służyć ma wyłącznie zablokowaniu inwestycji Skarżącego i stworzenia pozoru istnienia kolizji funkcji mieszkaniowej (poprzez którą organy gminy mogłyby próbować uzasadniać wprowadzenie limitu 20 DJP) z funkcją zagrodową;
10/ przepisu art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia gruntów Skarżącego w sposób sprzeczny z przeznaczeniem tych gruntów w Studium ("«OBSZARY INTENSYFIKACJI PRODUKCJI ROLNICZEJ' oraz ,POZOSTAŁA PRZESTRZEŃ PRODUKCYJNA") oraz ze sformułowanymi w Studium podstawowymi zasadami zagospodarowania obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej - jako że część graficzna Zaskarżonej Uchwały w powiązaniu z jego częścią tekstową wskazuje, że na terenach Skarżącego nie będzie można prowadzić intensywnej produkcji rolniczej z zakresu hodowli zwierzęcej oraz wznieść dużych rozmiarów budynków i innych obiektów budowlanych, pomimo iż grunty Skarżącego w planie formalnie sklasyfikowano jako "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej", a w Studium zaliczono te grunty do obszarów intensywnej produkcji rolniczej z dopuszczalną zabudową służącą obsłudze produkcji rolniczej;
11/ przepisu art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. u.p.z.p. poprzez błędne zaliczenie "zabudowy zagrodowej" wyłącznie do przeznaczenia uzupełniającego terenów sklasyfikowanych jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej (PR) zamiast do przeznaczenia podstawowego - co nie uwzględnia, że tereny zabudowane do celów rolnych nie tracą swojego rolniczego charakteru, a zabudowa taka jest niezbędna do obsługi produkcji rolniczej (tj. jest immanentnie związana z produkcją rolną);
12/ przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na odrzucenie uwag Wnioskodawców bez przedstawienia rzeczywistego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, które zawierałoby podstawę prawną oraz faktyczną przesądzającą o konieczności wprowadzenia rolnego przeznaczenia w/w nieruchomości.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o:
1/ Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości,
2/ dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na powoływane tam okoliczności,
Jednocześnie, z ostrożności procesowej, wyłącznie na wypadek uznania przez tut. Sąd braku podstaw do stwierdzenia nieważności całej Zaskarżonej Uchwały, Skarżący wnosi o uznanie za nieważne następujących postanowień: § 8 ust. 1 pkt 1; § 8 ust. 1 pkt 2; § 8 ust. 1 pkt 3; § 8 ust. 4 pkt 2; § 8 ust. 4 pkt 3; § 10 pkt 1 lit. a; § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b od słów "o całkowitej obsadzie me większej niż 20 DJP w ramach tego samego gospodarstwa rolnego"; § 14 ust. 4 pkt 1 lit b, § 14 ust. 4 pkt 1 lit b), 14 ust. 4 pkt 2, 14 ust. 4 pkt 3, 14 ust. 4 (w całości), a także o uznanie za nieważną klasyfikacji terenów RMM.l oraz RMM.2 (co do których Skarżący twierdzi, że należało je sklasyfikować jako tereny MR- zabudowy zagrodowej);
Wreszcie Skarżąca wniosła o zasądzenie od Gminy P. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że jest właścicielem niezabudowanej nieruchomości gruntowych składających się z działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] ("Nieruchomości"), dla których Sąd Rejonowy w Z., IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste. Mając na uwadze fakt, że treść Zaskarżonej Uchwały przesądza o sposobie wykorzystania Nieruchomości będących własnością Skarżącego (zob. m.in. art. 6 u.p.z.p.), Skarżący posiada zatem interes prawny we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Nieruchomości te zostały nabyte przez Skarżącego odpowiednio w 2016 i 2018 roku na podstawie dwóch odrębnych umów sprzedaży, a nabycie takie nastąpiło wyłącznie do celów inwestycyjnych związanych z zabudową i rozwojem działalności rolniczej w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej (ferm drobiu). Ze względu na wielkość działki nr [...] oraz obowiązujące w dacie jej zbycia przepisy, umowa sprzedaży wskazanej działki została zawarta po uzyskaniu zgody Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na jej zbycie na rzecz oznaczonego nabywcy (Skarżącego). Co istotne, zgoda taka została udzielona przy założeniu prowadzenia przez nabywcę (Skarżącego) działalności rolnej na nabywanej nieruchomości przez okres 10 lat od daty nabycia.
Jednocześnie skarżąca podniosła, że W dniu [...] kwietnia 2018 r. do Urzędu Gminy w P. wpłynął wniosek Skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie fermy drobiu w miejscowości Z. S. na działach ew. o nr [...],[...] obręb [...] w gminie P., w powiecie [...], w woj. [...]" ("Inwestycja"). We wniosku wskazano, że w ramach Inwestycji planuje się budowę:
- 4 kurników o powierzchni hodowlanej każdego kurnika 3770 m2 (łącznie 15080 nr) i maksymalnej obsadzie każdego kurnika 89 460 sztuk / 357,84 DJP (tj. łącznie 357.840 sztuk / 1 431,36 DJP),
- 4 pomieszczeń sterówek o łącznej powierzchni około 49 m2,
- 8 silosów paszowych o pojemności do 42 m3 każdy,
- budynek socjalno-administracyjny o powierzchni zabudowy ok 136 m2,
- hydroforni wraz ze stacją uzdatniania wody,
- pomieszczenia odpadów i odpadów niebezpiecznych wraz z konfiskatorem,
- maty dezynfekcyjnej,
- zbiornika p.poż.,
- powierzchni utwardzanej (place i drogi manewrowe - ok. 5 150 m2),
- zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności do 20 m3,
- 2 zbiorniki na ścieki technologiczne o pojemności do 30 m3,
- pomieszczenia agregatu i stacji transformatorowej, rozdzielni, wagi samochodowej, podzielnych zbiorników na gaz płynny do 10 szt. o pojemności do 9600 1 każdy, a także studni głębinowej i ogrodzenia.
W dniu [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy P., pomimo pozytywnych uzgodnień i opinii, wydal decyzję (znak [...]) o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, po rozpoznaniu którego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w dniu [...] września 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania (znak decyzji II instancji: [...]), a postępowanie to jest nadal w toku.
W dalszej części obszernego uzasadnienia, autor skargi wskazał, że całość zarzutów podniesionych w skardze dają się uszeregować w dwie kategorie, tj.:
1/ zarzuty dot. "zaniechania" uregulowania w planie miejscowym spraw, co do których obowiązek takiej regulacji wynika bezpośrednio z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz 2/ zarzuty uregulowania pewnych kwestii w sposób nazbyt ogólny, a także (ii) zarzuty dot. sprzeczności projektowanych rozwiązań planistycznych ze Studium oraz jednoczesnego przekroczenia granic władztwa planistycznego, w tym poprzez wkroczenie przez organ planistyczny w materię regulowaną ustawowo.
Generalnie zdaniem Skarżącej spółki, Rada Gminy P., podejmując zaskarżoną uchwałę, nadużyła przysługującego gminie władztwa planistycznego, w szczególności przez sposób określenia wielkości dopuszczalnych ferm (20 DJP), oceniony przez skarżącą jako dowolny i nie przewidziany w ustawie. Z kolei pozostałe wskazane w skardze kwestionowane zapisy ww. Uchwały stanowią, zdaniem skarżącej, nadużycie władztwa planistycznego przez to, że nie zostały uzasadnione i przez to, że są dyskryminacyjne, gdyż nie zawierają ograniczeń w zakresie budowy zagród rolniczych. Skarżąca podniosła, że jedynym powodem podjęcia zaskarżonej uchwały była obawa o stan środowiska w razie zrealizowania przez nią planowanej inwestycji. Jednakże, zdaniem skarżącej, organy gminy nie są uprawnione do oceny podczas uchwalania planu miejscowego wpływu inwestycji na środowisko. Skarżąca zarzuciła także, że organy gminy w żaden sposób nie uzasadniły potrzeby przyjęcia w takim kształcie planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że Skarżąca spółka z powodu braku tytułu prawnego do większości terenów objętych kwestionowanym planem, nie posiada ani interesu faktycznego ani interesu prawnego do podnoszenia zarzutów w odniesieniu do ustaleń planu, które nie dotyczą nieruchomości w stosunku do których posiada ona tytuł prawny. Ponadto wg. organu Skarżąca nie posiada również interesu prawnego i faktycznego uprawniającego do wysuwania części zarzutów także w odniesieniu do nieruchomości, których jest właścicielem. Chodzi tu o zarzuty dotyczące tych ustaleń planu, które w żaden sposób nie odnoszą się do zamierzenia inwestycyjnego, które zamierza realizować na ww. nieruchomościach o nr. ewid. [...] i [...]. Przedsięwzięcie [...] sp. z o.o. jest bowiem jasno skonkretyzowane i wynika ze statusu Skarżącego, który nie jest rolnikiem indywidualnym, a podmiotem prawa handlowego z branży działów specjalnych produkcji rolnej i przetwórstwa rolno-spożywczego. Skarżący nie ma więc realnych perspektyw do samodzielnego zainwestowania czy wykorzystania posiadanych nieruchomości na zabudowę zagrodową, ograniczanie rozwoju której zarzuca uchwale Nr XXV/160/2020. Skarżący buduje w tym przypadku swoją argumentację na fikcji niemającej żadnego pokrycia w dowodach, które przedkłada na poparcie swoich zarzutów.
Natomiast w odniesieniu do wniosku o oddalenie skargi, organ w obszernej i szczegółowej argumentacji wyeksponował przesłanki którymi kierował się organ przyjmując ww. zapisy, w szczególności organ podniósł, że w trakcie opracowania projektu przedmiotowego planu nastąpiło wyważenie interesu publicznego i indywidualnego, a rodzaj i skala zawartych w nim ograniczeń w wykonywaniu prawa własności jest uzasadniona wynikami wieloaspektowych analiz, zawartych w materiałach planistycznych sporządzonych na potrzeby planu miejscowego, w tym: w opracowaniu ekofizjograficznym, prognozie oddziaływania na środowisko oraz w analizie funkcji i form zabudowy obszaru objętego planem wraz z otoczeniem, przeprowadzonej pod kątem spełnienia przez nową zabudowę warunku "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 z 2003 r.). W wyniku przeprowadzenia ww. analiz, za przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności przyjęto m.in. konieczność zapewnienia ochrony interesu innych osób oraz interesu publicznego w postaci ochrony zasobów środowiska, w tym środowiska zamieszkania i zdrowia ludzi. W przypadku obejmującego przedmiotowe tereny ograniczenie skali przedsięwzięć związanych z chowem i hodowlą zwierząt oraz ograniczenie intensywności zabudowy w szczególności wynika z:
- sąsiedztwa terenów zabudowanych zabudową zagrodową (niskotowarową) z budynkami mieszkalnymi, zabudową mieszkaniową jednorodzinną i letniskową;
- wymogów ochrony
- środowiska naturalnego i krajobrazu, w szczególności na obszarach cennych przyrodniczo;
- zachowanie ciągłości i w odpowiedniej jakości systemu przyrodniczego gminy;
- determinanty ładu przestrzennego w postaci typowych, istniejących form i funkcji zabudowy obszaru objętego planem i jego otoczenia.
Według organu samo występowanie na terenie gminy obiektów o obsadzie do 150 DJP (w lokalizacji poza obszarem opracowania i poza jego możliwym do przeanalizowania sąsiedztwem) nie stanowi o możliwości czy zasadności dopuszczenia kolejnych tego typu obiektów w dowolnej innej lokalizacji. Jak podkreślono to wielokrotnie w uzasadnieniu i załącznikach do przedmiotowej uchwały, decyzję o wprowadzeniu w planie ograniczeń w zakresie realizacji obiektów inwentarskich o określonej obsadzie podjęto z uwzględnieniem miejscowych uwarunkowań. Fakt, iż hodowla/chów zwierząt zalicza się do działu specjalnego produkcji rolnej w żaden sposób nie wpływa na bezzasadność i wadliwość ograniczeń wprowadzonych w planie. Fakt zaszeregowania danej działalności do działu specjalnej produkcji rolnej ma znaczenie w przypadku zagadnień podatkowych czy zawierania umów. Nie nabywają jednak w procesie planistycznym i lokalizacyjnym "specjalnych" przywilejów braku konieczności przestrzegania zasad ładu przestrzennego.
Ponadto organ wskazał, że niezasadne jest stanowisko Skarżącej spółki, iż określenie limitu obsady zwierząt dla terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na nie większy niż 20 DJP wyklucza możliwość prowadzenia racjonalnej działalności produkcyjnej i jest zbyt niski, jako że nie zostało w żaden sposób udowodnione. Brak tu jakichkolwiek wyliczeń czy prognoz ekonomicznych. Należy uznać zatem takie stanowisko za niczym nieuzasadniony osobisty pogląd. Jednocześnie należy zauważyć, iż plan nie ogranicza możliwości rozwoju funkcji rolniczej tylko do chowu i hodowli zwierząt z podaniem limitu obsady zwierząt. W ramach rolniczej przestrzeni produkcyjnej przeznaczeniem podstawowym, umożliwiającym prowadzenie działalności rolniczej są również: pola uprawne i sady, łąki i pastwiska, uprawy szklarniowe oraz uzupełniającym: obsługa produkcji rolnej.
W zakresie dopuszczenia zabudowy zagrodowej jedynie jako funkcji uzupełniającej, pod rygorem spełnienia określonych warunków, należy stwierdzić brak ugruntowania w jakichkolwiek przepisach czy praktykach konieczności wyznaczenia dla właścicieli poszczególnych działek pełnego zakresu możliwości rozwoju funkcji rolniczych w obrębie danego terenu. Nie ma zatem podstaw roszczenie, aby w ramach nieruchomości, do których składający skargę ma tytuły prawny wyznaczać teren o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową zwłaszcza, że byłoby to niezgodne z dyspozycją terenów o takiej funkcji, zawartą w ustaleniach obowiązującego dokumentu Studium u. i k.z.p.
Wreszcie jako niezasadne zostały ocenione przez organ zarzuty skargi dotyczące sprzeczności rozwiązań projektowych z ustaleniami studium co do lokalizacji określonych funkcji, ograniczenia skali chowu i hodowli zwierząt, wartości wskaźników zagospodarowania terenu i sposobu określenia przeznaczenia terenów.
Organ szczegółowo odniósł się do tych zarzutów, enumeratywnie przytaczając szczegółową argumentację wskazującą na niezasadność zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej też u.p.z.p.).
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W myśl przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Skarżąca spółka jest właścicielem niezabudowanych nieruchomości gruntowych składających się z działek o nr ewidencyjnych [...] oraz [...] objętych ww. uchwałą planistyczną. Mając na uwadze fakt, że treść zaskarżonej uchwały przesądza o sposobie wykorzystania nieruchomości będących własnością skarżącej spółki, należy uznać, że posiada ona interes prawny we wniesieniu skargi w rozumieniu ww. art. 101 ust.1 u.s.g.
Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. 2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r., skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki rodzi konieczność oceny zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Zaznaczyć również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie granice sprawy wyznacza zakres regulacji naruszający interes prawny skarżących Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności.
Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.
Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika z nich, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Władztwo planistyczne gminy stanowi natomiast uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. CBOSA). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.
Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne nie może jednak cechować się dowolnością, nie może przekraczać granic uznania planistycznego. Aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności.
W świetle powyższego warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), w którym Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:
1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz
3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, CBOSA).
Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy, skarżąca spółka zarzuca kwestionowanej uchwale przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez uregulowanie w &8 ust.1 pkt.1- 3 ww. uchwały zakazu lokalizacji zakładów stwarzających ryzyko wystąpienia poważnych awarii przemysłowych, obiektów inwentarskich o obsadzie powyżej 20 DPJ, przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z powyższymi zakazami koresponduje ( wg. twierdzeń skarżącej spółki) zapis &14 ust.2 pkt. 1 lit."b" zaskarżonej uchwały, który zawęża przeznaczenie podstawowe terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej (PR.1, PR.2) w zakresie chowu i/lub hodowli zwierząt wyłącznie do obsady nie większej niż 20 DJP w ramach tego samego gospodarstwa rolnego.
Odnosząc się do powyższych zarzutów, Sąd podziela stanowisko organu, że tego rodzaju uregulowania nie stanowią przekroczenia granic władztwa planistycznego, a stanowią realizację uzasadnionych kierunków polityki przestrzennej gminy.
Sąd podziela stanowisko organu, że rozwiązania planu były wynikiem ważenia interesu prywatnego i innych wartości uwzględnianych w planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 1 ustawy o pzp, a ingerencja w wykonywanie prawa własności była proporcjonalna i nie była nadmierna. Właściciele i władający nieruchomościami rolnymi na obszarze objętym planem mają bowiem zagwarantowane możliwości realizacji różnego rodzaju przedsięwzięć z zakresu gospodarki rolnej, a wykluczone z nich zostały tylko takie, które ewidentnie pozostają w konflikcie z lokalnymi uwarunkowaniami. W uzasadnieniu uchwały Nr XXV/160/2020 stwierdzono, iż prawo własności zostało w ustaleniach planu uwzględnione poprzez "ograniczenie ingerencji w wykonywanie prawa własności do regulacji wynikających z przepisów odrębnych, wymogów zachowania ładu przestrzennego, ochrony jakości środowiska i interesu mieszkańców terenów sąsiednich".
Nie można zatem sensownie zestawiać sytuacji, w której gmina wyklucza lokalizację jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy stanowiącej przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na gruntach rolnych na całym swoim obszarze i bez względu na faktyczne uwarunkowania, z sytuacją, gdy wykluczeniu na mocy ustaleń planu miejscowego podlegają tylko nieliczne funkcje uciążliwe, a to na podstawie odpowiednich analiz i w odniesieniu do istniejących form zagospodarowania obszarów przyległych.
W uzasadnieniu do powyższej uchwały są zawarte przekonujące opracowania wskazujące, że organ brał pod uwagę opracowania ekofizograficzne, prognozy oddziaływania na środowisko, analizy funkcji i form zabudowy obszaru obje tego planem przeprowadzanej pod kątem spełnienia przez nową zabudowę warunku "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. ( DZ U z 2003r. Nr 164).
Organ konkretnie i w granicach dozwolonych ww. przepisami u.p.z.p. wskazuje, że za przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności przyjęto m.in. konieczność zapewnienia ochrony interesu innych osób oraz interesu publicznego w postaci ochrony zasobów środowiska, w tym środowiska zamieszkania i zdrowia ludzi. W przypadku obejmującego przedmiotowe tereny ograniczenie skali przedsięwzięć związanych z chowem i hodowlą zwierząt oraz ograniczenie intensywności zabudowy w szczególności wynika z:
- sąsiedztwa terenów zabudowanych zabudową zagrodową (niskotowarową) z budynkami mieszkalnymi, zabudową mieszkaniową jednorodzinną i letniskową;
- wymogów ochrony środowiska naturalnego i krajobrazu, w szczególności na obszarach cennych przyrodniczo;
- zachowanie ciągłości i w odpowiedniej jakości systemu przyrodniczego gminy;
- determinanty ładu przestrzennego w postaci typowych, istniejących form i funkcji zabudowy obszaru objętego planem i jego otoczenia.
Nietrafiony jest zatem zarzut, iż plan opracowany został z pomięciem istniejącego ładu przestrzennego czego wyrazem są sporządzone szczegółowe opracowania dodatkowe, w tym Analiza urbanistyczna funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania obszaru objętego planem oraz jego sąsiedztwa. Regulacje przedmiotowego planu w zakresie gabarytów i funkcji zabudowy przedmiotowego obszaru, charakterystycznych dla zabudowy zagrodowej są oczywistym wyrazem uwzględnienia stanu istniejącego. Jednocześnie umożliwiają realizację zasad zrównoważonego i ładu przestrzennego jako dążenia do ukształtowania przestrzeni bez konfliktów funkcjonalno-przestrzennych, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt. 2) ustawy. Występowanie takich konfliktów z reguły bowiem pociąga za sobą:
- koszty społeczno-gospodarcze;
- koszty środowiskowe;
- dysharmonię i nieład kompozycyjno-estetyczny.
Określone w planie funkcje i ograniczenia dla terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej nie stoją w sprzeczności z polityką gminy, z jej rolniczym charakterem, ani rozwojem indywidualnych gospodarstw rolnych. Jest wyrazem ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym warunków glebowych. Z tego powodu potencjał rozwoju produkcji roślinnej należy określić ogólnie jako dobry, a biorąc pod uwagę warunki regionalne i gminne jako bardzo dobry. Na podstawie analiz zapisy planu nakierowane są, zatem na ochronę zasobów rolniczej przestrzeni produkcyjnej: gleby, co jest wyrazem świadomej polityki przestrzennej gminy.
Samo występowanie na terenie gminy obiektów o obsadzie do 150 DJP (w lokalizacji poza obszarem opracowania i poza jego możliwym do przeanalizowania sąsiedztwem) nie stanowi o możliwości czy zasadności dopuszczenia kolejnych tego typu obiektów w dowolnej innej lokalizacji. Jak podkreślono to wielokrotnie w uzasadnieniu i załącznikach do przedmiotowej uchwały, decyzję o wprowadzeniu w planie ograniczeń w zakresie realizacji obiektów inwentarskich o określonej obsadzie podjęto z uwzględnieniem miejscowych uwarunkowań. Fakt, iż hodowla/chów zwierząt zalicza się do działu specjalnego produkcji rolnej w żaden sposób nie wpływa na bezzasadność i wadliwość ograniczeń wprowadzonych w planie.
Ponadto trafnie organ podnosi, że w przypadku obejmującego przedmiotowe nieruchomości terenu PR.2 ( stanowiącego własność skarżącej spółki) ograniczenie skali przedsięwzięć związanych z chowem i hodowlą zwierząt oraz ograniczenie intensywności zabudowy w szczególności wynika z:
- funkcji miejscowości Z. S., pełniącego rolę ośrodka rozwoju funkcji letniskowej, z planowanym utrzymaniem i rozwojem istniejącego tam już zagospodarowania rekreacyjno-wypoczynkowego (budynki rekreacji indywidualnej);
- bliskiego sąsiedztwa terenów zabudowanych zabudową zagrodową (niskotowarową) z budynkami mieszkalnymi, oraz zabudową mieszkaniową jednorodzinną i letniskową;
- wymogów ochrony środowiska naturalnego i krajobrazu, w szczególności na obszarach cennych przyrodniczo;
- determinant ładu przestrzennego w postaci typowych, istniejących form i funkcji zabudowy obszaru objętego planem i jego otoczenia.
Przedsięwzięcie zamierzone przez skarżącą spółkę polegające na budowie fermy drobiu 4 kurników o łącznej obsadzie 1 431,36 DJP, odbiega funkcją, skalą oddziaływania środowiskowego i formami zainwestowania od dotychczasowych i przewidzianych w polityce przestrzennej gminy sposobów zagospodarowania obszaru. Jako takie nie tylko godzi w zastany ład przestrzenny i interesy dotychczasowych użytkowników terenu, ale także niweczy możliwość realizacji wskazanego w Studium wielofunkcyjnego, opartego na funkcjach rekreacji i wypoczynku oraz rolnictwa ekologicznego rozwoju obszaru i całej miejscowości Z. S.. Rozwiązanie przyjęte w planie uważa się zatem za uzasadnione i znajdujące oparcie w art. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ingerujące w sposób wykonywania prawa własności w sposób proporcjonalny do potrzeb ochrony innych wartości niż indywidualny interes ekonomiczny skarżącej spółki.
Odnosząc się do kolejnej kategorii zarzutów, a dotyczących sprzeczności podjętych zapisów planistycznych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. oraz jednoczesnego przekroczenia granic władztwa planistycznego – Sąd uznaje je za niezasadne.
W odniesieniu do zarzutu sprzeczności rozwiązań planistycznych z ustaleniami Studium mającymi wynikać z zakazu lokalizacji określonych funkcji, ograniczenia skali chowu i hodowli zwierząt, wartości wskaźników zagospodarowania terenu i sposobu określenia przeznaczenia terenów – należy podzielić w tym zakresie stanowisko organu. Zapisy studium gminy P. w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego charakteryzują się dużym stopniem uogólnienia, który wyraża się m. in. w wyliczaniu wszelkiego rodzaju form i zasad zagospodarowania dla wszystkich obszarów o danej funkcji na terenie całej gminy, bez różnicowania ich w zależności od uwarunkowań lokalnych oraz kierunków polityki przestrzennej, o których z kolei traktują inne zapisy tego dokumentu. Zgodnie z systemowym podejściem, zapisy tego rodzaju wymagają uszczegółowienia w planach miejscowych, co wymaga zbadania uwarunkowań miejscowych w kontekście nie całej gminy, ale określonego obszaru, na który rozwiązania planu mogą oddziaływać. Ogólne zapisy Studium, o których mowa w uzasadnieniu skargi, określają możliwe i dopuszczone przez Studium funkcje w rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Nie oznacza to jednak konieczności dopuszczenia w planie miejscowym lokalizacji każdej z wymienionych w przywołanych ustaleniach Studium funkcji rolniczych w dowolnej lokalizacji w obrębie wszystkich terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Sprzeczne ze studium byłyby bowiem tylko takie ustalenia planu miejscowego, które uniemożliwiałby realizację na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej wszystkich wymienionych w przywołanym przepisie Studium funkcji rolniczych, a nie tylko wybranych, a w szczególności takich których lokalizacja byłaby sprzeczna z innymi ustaleniami studium.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że dopuszczenie realizacji przedsięwzięcia zamierzonego przez skarżącą spółkę (Budowy wielkotowarowej fermy drobiu), bezsprzecznie niweczyłoby możliwość realizacji wskazanego w Studium wielofunkcyjnego, opartego na funkcjach rekreacji i wypoczynku oraz rolnictwa ekologicznego rozwoju miejscowości Z. S.. Realizacja wielkotowarowej fermy hodowlanej, sklasyfikowanej jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko, powodowałoby bowiem liczne konflikty funkcjonalno-przestrzenne z aktualnym i przewidzianym w Studium zainwestowaniem przedmiotowego obszaru. Jako całkowicie bezzasadne Sąd zakwalifikował zarzuty o niezgodności ze Studium ustaleń przedmiotowego planu w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, "nieoptymalnych" z punktu widzenia zamierzenia Skarżącego. Jak bowiem stwierdzono to w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały Rady Gminy P. nr XXV/160/2020, ustalenia studium nie zawierają żadnych wskaźników ani parametrów zabudowy przypisanych do przedmiotowych obszarów, które winny być uwzględnione w ustaleniach planów miejscowych. Ze względu na powyższe, wskaźniki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego ustalono w oparciu o wyżej przywołaną analizę funkcji i form zabudowy obszaru objętego planem wraz z otoczeniem, przeprowadzoną pod kątem spełnienia przez nową zabudowę warunku "dobrego sąsiedztwa".
Reasumując - dyspozycja funkcjonalna terenów zastosowana w przedmiotowym planie jest całkowicie zgodna z ustaleniami Studium. Wyznaczonym w Studium terenom mieszkaniowo-usługowym i zabudowy zagrodowej odpowiadają wyznaczone w planie tereny osadnictwa wiejskiego (oznaczone symbolem RMM) oraz teren zabudowy zagrodowej (oznaczony symbolem MR). Realizacja ustaleń Studium za pomocą dwu różnych kategorii terenów osadniczych była w tym wypadku umotywowana występowaniem gruntów klasy III w obrębie terenu oznaczonego symbolem MR, dla którego ustalono w przedmiotowym planie wyłącznie rolnicze funkcje zagospodarowania jako jego przeznaczenie.
Kolejnym zarzutem skargi z tej kategorii jest zarzut sprzeczności rozwiązań projektowych z ustaleniami studium mająca wynikać z wyznaczenia terenów osadnictwa wiejskiego z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej spółki. Przedmiotowy zarzut dotyczy niezgodności ustaleń przedmiotowego planu z ustaleniami studium (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o pzp), która miałaby polegać na wyznaczeniu terenów osadnictwa wiejskiego (oznaczonych symbolami RMM) w bliskim sąsiedztwie do nieruchomości Skarżącego, na których dopuszczono realizację funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego. Zarzut w ocenie Sądu jest nietrafny. Tak jako to już wskazano wyżej, Dokument Studium u. i k.z.p. gminy P., poza wyżej omówionymi ustaleniami o charakterze ogólnym, zawiera bowiem jasno sprecyzowane rozróżnienie terenów o różnych preferencjach funkcjonalnych, w tym zwłaszcza terenów przeznaczonych do lokalizacji skoncentrowanej zabudowy o różnych funkcjach, w przeciwstawieniu do obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na których dominującą formą zagospodarowania mają być grunty orne łąki pastwiska i trwałe uprawy, a zabudowa o funkcji rolniczej jest tam jedynie dopuszczona do realizacji. W takim ujęciu, wskazane w Studium pod zabudowę o różnych funkcjach tereny osadnictwa mają być obszarami koncentracji zainwestowania, skomunikowanymi i uzbrajanymi w tym właśnie celu, podczas gdy tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej w założeniu nie powinny być przedmiotem inwestycji infrastrukturalnych projektowanych i realizowanych na koszt gminy analogicznie jak dla terenów koncentracji zabudowy. Ta oczywista konsekwencja dokonanego w Studium zróżnicowania funkcji terenów osadniczych i terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej ma celu realizację polityki przestrzennej gminy, a nie jak twierdzi strona skarżąca "służyć ma wyłącznie zablokowaniu zamierzonej inwestycji Skarżącego". W ocenie Sądu organ sporządzający przedmiotowego plan zagospodarowania przestrzennego miał bowiem obowiązek tak zrealizować zapisy Studium, aby w uwarunkowaniach stanu faktycznego przedmiotowego obszaru umożliwić koegzystencję funkcji zagospodarowania wybranych z tych, które w Studium zostały wskazane jako dopuszczalne na terenach rolnych oraz terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej.
Niezasadne w ocenie Sądu są również zarzuty dotyczące sprzeczności rozwiązań projektowych z ustaleniami studium przejawiającą się w braku możliwości realizacji intensywnej produkcji rolniczej z zakresu hodowli zwierzęcej oraz wznoszenia dużych rozmiarów budynków i innych obiektów budowlanych. W odniesieniu do tego rodzaju zarzutów i uwag, Sąd zgadza się z twierdzeniami organu, że obszary intensyfikacji produkcji rolnej na części działki nr [...] należącej do Skarżącego, w studium wyznaczone zostały w oparciu o zasięg gleb ornych o najlepszych warunkach do prowadzenia gospodarki rolnej w oparciu o produkcję roślinną. Celowym jest zatem ich ochrona przed zabudową i degradacją innymi formami zagospodarowania. Wywodzenie jakoby w obszarze intensyfikacji produkcji rolnej zakłada się bezwzględnie dopuszczenie zarówno intensyfikację produkcji roślinnej i zwierzęcej jest nadinterpretacją treści studium.
Wreszcie Sąd nie znalazł przesłanek do uwzględnienia zarzutów skargi odnoszących się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze przepisów u.p.z.p., a polegające na:
-/zaniechaniu określenia w planie zasad podziału i scalania gruntów, jako zapisów obligatoryjnych opracowania planistycznego,
-/ wprowadzenie w &8 ust.4 pkt.2 i 3 zaskarżonej Uchwały, w zakresie zasad ochrony ukształtowania powierzchni ziemi i jej pokrycia, nakazów o charakterze zbyt ogólnym i niedookreślonym,
-/ zaniechaniu określenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy oraz budowy infrastruktury technicznej służącej magazynowaniu i odprowadzaniu ścieków technologicznych/przemysłowych,
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, Sąd generalnie aprobuje i podziela stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Trafnie bowiem organ wywodzi, że w odniesieniu do regulacji dot. zasad scalania i podziału nieruchomości skarżący wybiórczo i błędnie interpretuje przywołane przepisy, ponieważ opiera się wyłącznie na brzmieniu przepisu art. 15 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak bez prawidłowego odniesienia się do przepisów odrębnych w zakresie gospodarki nieruchomościami i bez odniesienia się do faktycznych okoliczności sprawy w postaci przedmiotu regulacji skarżonego planu. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) w art. 101 ust. 2 określa bowiem rodzaje obszarów, dla których stosuje się procedury scalenia i podziału nieruchomości, jak następuje: "Przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne." Tymczasem uchwała Nr XXV/160/2020 ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania wyłącznie dla terenów przeznaczonych albo na cele rolnicze (tereny osadnictwa wiejskiego oznaczone symbolem RMM; zabudowy zagrodowej, oznaczone symbolem MR; rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczone symbolem PR), albo pod drogi publiczne. Dla żadnego z tych terenów nie można więc ustalić zasad scalenia i podziału nieruchomości zgodnie z przepisami prawa.
W ocenie Sądu zasadnie i prawidłowo regulacje § 8 ust. 4 pkt 2 i 3 przedmiotowej uchwały dotyczące ochrony ukształtowania terenu i ochrony jego pokrycia w postaci istniejących drzew i krzewów - mieszczą się w delegacji art. 15 ust.2 pkt.2,3 i 9 u.p.z.p., ponieważ stanowią zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zarzut naruszenia ww. przepisów ustawy o pzp przez ich zastosowanie jest więc niezrozumiały. Dodać należy, że przedmiotowe regulacje planu, poza ww. delegacją ustawy o pzp realizują także wymogi przepisów art. 110 pkt 7 oraz art. 127 ust. 2 pkt 6 ustawy z dn. z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 zpóźn. zm.) w zakresie przeciwdziałania niekorzystnym zmianom naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi oraz ograniczania możliwości wycinania drzew i krzewów oraz likwidacji terenów zieleni.
Sąd nie dopatrzył się także uchybień w zakresie zarzuconego zaniechania określenia w kwestionowanym planie zasad modernizacji, rozbudowy oraz budowy infrastruktury technicznej sieci służącej magazynowaniu i odprowadzaniu ścieków technologicznych/przemysłowych. Stosowanie tych zapisów nie jest bezwzględnie obowiązujące w każdych uwarunkowaniach stanu faktycznego - dowiedziono powyżej. W tym kontekście można ponadto wskazać, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., nie precyzuje rodzajów infrastruktury, dla której zasady modernizacji rozbudowy oraz budowy należy w planie uwzględniać, w szczególności nie nakazuje regulacji zasad posadowienia urządzeń infrastruktury technicznej służącej magazynowaniu i odprowadzaniu ścieków technologicznych/przemysłowych. Doprecyzowanie obligatoryjnego zakresu regulacji, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o pzp znajduje się natomiast w § 4 pkt 9 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.), w którym również brak jest wskazania obowiązku regulacji zasad modernizacji, rozbudowy oraz budowy infrastruktury technicznej służącej magazynowaniu i odprowadzaniu ścieków technologicznych/przemysłowych.
Reasumując, Gmina przyjmując kwestionowane w skardze ograniczenia w odniesieniu do sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność Skarżącej spółki, nie nadużyła więc władztwa planistycznego.
W ocenie Sądu, wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia prowadzonej produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt znajdują też usprawiedliwienie w prowadzonej przez gminę polityce, wynikającej m.in. z obowiązującego Studium. Zgodnie z jego zapisami, priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwom rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Wobec tego, wprowadzone obecnie przez Radę, a kwestionowane przez Skarżącą spółkę ograniczenia skali dopuszczonej hodowli, stanowią wyraz prowadzonej przez Gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa. Prymat dano małym gospodarstwom rolnym, do czego Gmina była w pełni uprawniona.
Ze wskazanych przyczyn, Sąd uznał, że pomimo wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego Skarżącej spółki, zakwestionowane uregulowania mieszczą się w granicach prawa, co oznacza, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.