VIII SA/Wa 426/18

VIII SA/Wa 426/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kot
Justyna Mazur /przewodniczący/
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 547/19 - Wyrok NSA z 2022-11-18
I GZ 319/18 - Postanowienie NSA z 2018-10-10
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 145 par. 1 pkt 5;  art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1  art. 115 ust. 2
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga [...] Sp. z o.o.
z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "Grupa", "skarżąca", "strona") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z [...] marca 2018 r. nr [...]w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] stycznia 2012 r. Spółka złożyła w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 17 czerwca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (I rok realizacji planu dochodzenia do uznania).
Decyzją nr [...] z [...] maja 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ I instancji") przyznał spółce pomoc finansową na pokrycie:
- kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw
i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł oraz
- części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: "k.p.a."), wznowił
z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną nr [...] z [...] maja 2012 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw.
W dniu [...] września 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu (Dz.U. z 2016 r., poz. 58), zgodnie z art. 103a pkt 1 lit. a i lit. b oraz pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. UE. L.2007.299.1 ze zm.), art. 47 ust. 1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007
w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców
i warzyw (Dz. Urz. UE.L.157.2011.1 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 543/2011"), po rozpatrzeniu wznowionego postępowania dotyczącego decyzji ostatecznej Dyrektora ARiMR z [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, złożonego przez Spółkę jako wstępnie uznaną grupę producentów owoców - uchylił decyzję ostateczną w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania i orzekł o:
- przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł z czego pomoc ze środków UE wynosi [...] zł;
- odmowie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł.
Łączna kwota pomocy finansowej wynosi [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w ramach przeprowadzonej weryfikacji powołano biegłego w celu wykonania niezależnej wyceny zakupionej działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], zabudowanej fundamentem budynku przechowalni owoców. Nadto zwrócono się pismem z [...] grudnia 2015 r. do Grupy z prośbą o udzielenie informacji m.in. na temat:
- dostarczenia informacji, czy decyzja o zakupie działki nr [...] od członka Grupy lub osób powiązanych osobowo lub kapitałowo z członkami Grupy została podjęta przez producentów w demokratyczny sposób;
- dostarczenia informacji, czy przeprowadzono badanie rynku przed zakupem od członków grupy lub osób powiązanych osobowo lub kapitałowo z członkami Grupy.
Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że z dokumentacji jaką dysponuje wynika, że nieruchomość została wybrana i przygotowana do sprzedaży jako siedziba nowopowstałej spółki. Zatem wątpliwe jest, czy zgodnie z definicją wartości rynkowej zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jednakże ze względu na zbieżną wycenę wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej działki ew. nr [...], zarówno rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez Grupę i Dyrektora ARiMR oraz fakt nieubiegania się o refundację kosztów poniesionych na zakup gruntu w odniesieniu do decyzji nr [...] rozpatrywanie wartości samego gruntu, który został wyceniony w obu operatach podejściem porównawczym, jest bezzasadne.
Następnie organ I instancji wskazał, że w operacie szacunkowym z określenia wartości rynkowej nieruchomości dz. ew. nr [...] położonej we wsi [...], gmina [...] z [...] lipca 2016 r. sporządzonego przez niezależnego biegłego powołanego przez Dyrektora ARiMR, wartość fundamentów wyceniono na [...] zł przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia, techniką szczegółową. Po korekcie – w związku z zarzutami Grupy – wartość fundamentów została określona na [...] zł. Zweryfikowana wartość ([...] zł netto) fundamentów planowanego budynku przechowalni owoców na dz. ew. nr [...] we wsi [...], gm. [...] na dzień ich sprzedaży jest nową okolicznością, która nie była znana organowi prowadzącemu pierwotne postępowanie. Wartość fundamentów przyszłego budynku przechowalni owoców przedstawiona do refundacji jest większa niż faktyczna wartość wykonanych prac i wybudowania fundamentów, tj. [...] zł netto.
Zgodnie z przedłożonym wykazem faktur i rachunków potwierdzającym wartość poniesionych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w okresie objętym wnioskiem (załącznik W-1.4/20) oraz dokumentami potwierdzającymi zrealizowanie ujętych w planie dochodzenia do uznania inwestycji, polegających na: budowie budynku sortowni etap I ([...] zł netto); zagospodarowaniu terenu ([...] zł netto); zakupie maszyn i urządzeń do magazynowania i przygotowania do sprzedaży ([...] zł netto); zakupie i montażu narzędzi/maszyn przeznaczonych do zbioru ([...] zł netto), Grupie przysługuje zwrot 75% poniesionych kosztów kwalifikowanych inwestycji (zgodnie z art. 47 pkt. 1 lit. a rozporządzenia nr 543/2011). Całkowite, poniesione przez Grupę koszty inwestycji wyniosły [...] zł netto.
Dyrektor ARiMR, w ramach przeprowadzanych re-kontroli oraz postępowań wyjaśniających "ex-post" stwierdził, że wykazano zawyżenie wartości fundamentów planowanego budynku przechowalni owoców na dz. ew. nr [...] we wsi [...], gm. [...] dla inwestycji budowa budynku sortowni etap I. Zweryfikowano wartość budowy budynku sortowni etap I z [...] zł netto na [...] zł netto, czyli o [...] zł. Zatem całkowite poniesione przez Grupę kwalifikowane koszty inwestycji wyniosły [...] zł netto. Z uwagi na ustaloną wielkość poniesionych przez grupę kwalifikowanych kosztów inwestycyjnych wynoszących [...] zł netto, Grupie przysługuje zwrot 75% poniesionych kosztów kwalifikowanych inwestycji (zgodnie z art. 49 pkt 1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007). Przyznana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania stanowi 75% tej kwoty i wynosi [...] zł. Należna kwota pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 17 czerwca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (I niepełny rok realizacji PDU), wynosi [...] zł. Pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania została pomniejszona o [...] zł. Różnica procentowa pomiędzy łączną wnioskowaną kwotą a łączną należną kwotą pomocy finansowej jest większa niż 3% i wynosi 5,35%. Jednakże ze względu na fakt aktywnego uczestnictwa Grupy w procesie postępowań wyjaśniających "ex-post" oraz fakt, że Spółka nie dysponuje kosztorysami powykonawczymi, kalkulacjami, fakturami za wykonane usługi itp., jak i że Grupa wartość wykonanych fundamentów oparła na operacie szacunkowym, organ I instancji przyjął, że strona nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowalnej kwoty i nie zastosował żadnej kary.
Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej w całości decyzji naruszenie przepisów postępowania tj.:
1) art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 16 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, a następnie stwierdzenie, że decyzja Dyrektora ARiMR nr [...] z [...] maja 2012 r. wydana została z naruszeniem prawa, mimo że w sprawie nie doszło do ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, ani nowych dowodów, istniejących w dacie wydania decyzji ostatecznej, co do których organ nie posiadał wiedzy, a które mogłyby stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem ani operat szacunkowy z [...] lipca 2016 r. z określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej dz. ew. nr [...] wraz z fundamentami budynku przechowalni owoców, położonej we wsi [...], gmina [...], ani też ustalenia co do rzekomej wartości rynkowej wynikające z ww. operatu nie stanowią nowych okoliczności faktycznych w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;
2) art. 151 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja Dyrektora ARiMR nr [...] z [...] maja 2012 r. wydana została z naruszeniem prawa, mimo że organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał, jakie przepisy prawa zostały naruszone przy wydawaniu decyzji Dyrektora ARiMR nr [...] z [...] maja 2012 r.;
3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej i selektywnej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, sprowadzającej się do jednostronnego i arbitralnego uznania, że wartość nieruchomości gruntowej dz. ew. nr [...] wraz z fundamentami budynku przechowalni owoców wynikająca z operatu szacunkowego z [...] lipca 2016 r. (w wersji skorygowanej) należy uznać za prawidłową, zaś wartości wynikające z operatu szacunkowego z [...] września 2011 r. należy uznać za nieprawidłowe, co doprowadziło do wyprowadzenia przez organ wniosku o rzekomym zawyżeniu przez stronę wartości wnioskowanej pomocy.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego
w całości. Nadto wniosła o uchylenie postanowienia o wznowieniu postępowania
z urzędu z [...] sierpnia 2016 r.
Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Prezes ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
- uchylił w całości decyzję Dyrektora ARiMR z [...] września 2016 r. nr [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej z [...] maja 2012 r. nr [...] w zakresie dotyczącym przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł oraz odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 17 czerwca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (I niepełny rok realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości [...] zł oraz
- uchylił decyzję ostateczną nr [...] z [...] maja 2012 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz
- zawiesił płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw
i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 17 czerwca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (I niepełny rok realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w części dotyczącej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] Prokuratura Regionalna w [...] wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r., w [...] przy ul. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż [...] zł, przez przedłożenie przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ww. Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...] zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w związku z art. 294 § 1 k.k. w zbiegu z art. 297 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k.
Organ II instancji powołał treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, który jako wykonawczy akt wtórnego prawa UE obowiązuje bezpośrednio i ma charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność wszczęcia śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa powinna być wzięta pod uwagę w toku postępowania wznowieniowego w ten sposób, że możliwe jest zakończenie postępowania wznowieniowego uchyleniem decyzji ostatecznej (w I instancji) i zawieszeniem płatności lub uchyleniem decyzji I instancji, wydanej w postępowaniu wznowieniowym, uchyleniem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym
i zawieszeniem płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011. Czytelna treść tego przepisu wyraźnie wskazuje już na samo podejrzenie popełnienia przestępstwa, a nie na wniesienie aktu oskarżenia, czy też wydanie
w sprawie wyroku przez Sąd. Dyrektor ARiMR podkreślił, że zasadniczym celem zawieszenia postępowania na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011
z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego jak i krajowego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 30 rozporządzenia nr 966/2012 oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych).
W związku z powyższym ARiMR, jako agencja płatnicza, jest zobowiązana do przestrzegania ww. zasad i ich stosowania w ramach rozpatrywanych przez siebie spraw. Dokonując zatem oceny zarzucanego czynu zabronionego (nie przesądzając
o zasadności postępowania przygotowawczego, zmierzającego do wniesienia lub też odstąpienia od wniesienia aktu oskarżenia w przedmiotowej sprawie karnej), nie budzi wątpliwości, że popełnienie oszustwa w kontekście postępowania
w przedmiocie przyznania pomocy finansowej stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej oraz do cofnięcia pomocy już przyznanej pomocy. Tym samym rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie zarzucanego czynu zabronionego stanowi kwestię prawną, która w sposób bezpośredni wiąże się
z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, dotyczącym wnioskowanej przez skarżącą pomocy finansowej. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie istnieje bezpośredni związek między śledztwem Prokuratury Regionalnej
w [...] a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. W przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu.
Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że wydanie rozstrzygnięcia
w przedmiocie zawieszenia płatności nie oznacza dokonania ostatecznej oceny
w toku postępowania wznowieniowego otrzymanego operatu szacunkowego,
w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowego operatu wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa tj.:
1) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji wydanej na skutek wznowienia postępowania w całości, uchylenie decyzji pierwotnej o przyznaniu pomocy na rzecz Grupy oraz zawieszenie płatności, podczas gdy nie zaistniały przesłanki uprawniające do zastosowania tego typu rozstrzygnięcia;
2) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w toku postępowania odwoławczego na niekorzyść Spółki;
3) art. 15 k.p.a. poprzez zmianę podstawy materialnoprawnej decyzji, co
w konsekwencji doprowadziło do tego, że uległa zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy;
4) art. 16 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi konieczność zbadania, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki pozwalające na wznowienie postępowania;
5) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji w zakresie uchylenia decyzji z [...] września 2016 r. i decyzji z [...] maja 2012 r. bez wyjaśnienia stronie przyczyn dla których organ II instancji uznał, że argumenty podnoszone przez stronę w odwołaniu są bezzasadne;
6) art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 w zw. z art. 79 pkt 3) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 z 13 marca 2017 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 138, str. 4) poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo że przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 został uchylony na mocy rozporządzenia 2017/891 i nie ma zastosowania do uznanych grup producentów owoców i warzyw.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej
i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Poza tym wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.
Na wstępie należy stwierdzić, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji może zakończyć wznowione postępowanie w jeden z dwóch sposobów: bądź, stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. – odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź, stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw – uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy.
Kontrolowana decyzja Prezesa ARiMR zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora ARiMR z [...] maja 2012 r. Podstawą wznowienia stał się art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. została użyta alternatywa, a nie koniunkcja, tak więc podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania.
Organ I instancji postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] maja 2012 r., która przyznała Grupie pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów
i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że nową okolicznością do wznowienia postępowania administracyjnego jest zweryfikowana wartość ([...] zł netto) fundamentów planowanego budynku przechowalni owoców na dz. ew. nr [...] we wsi [...], gm. [...] na dzień ich sprzedaży.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na zarzuty skarżącej wskazał, że co do zasady sporządzenie przez uprawnioną osobę operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową nieruchomości na dzień zakupu może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Nie można bowiem wykluczyć, że
z przedmiotowego dokumentu wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. Wyjaśnienie natomiast na podstawie otrzymanego operatu szacunkowego, czy takie okoliczności występowały powinno być przedmiotem postępowania wznowieniowego, które – w zależności od wyników ustaleń – powinno zakończyć się wydaniem jednego z rodzajów decyzji w trybie art. 151 k.p.a.
Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z 1 lutego 2012 r. w sprawie
o sygn. akt. II OSK 2154/10, z którego wynika, że sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego.
Jak wynika z powyższego, zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wykazały
w sposób przekonywujący, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, a następnie wydaniem przez organ I instancji decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchyleniem w części decyzji ostatecznej z 21 maja 2012 r. i orzeczeniem na nowo o przyznaniu płatności na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania na niekorzyść strony (płatność mniejsza o [...] zł).
Z akt administracyjnych sprawy, jak również z uzasadnienia decyzji z [...] maja 2012 r. uchylonej zaskarżoną decyzją wynika, że w postępowaniu zwyczajnym, organ uznał przedstawione przez stronę dowody, w tym operat szacunkowy, za
w pełni wiarygodne. Organ wskazał w uchylonej decyzji, że przedstawione przez stronę dowody potwierdzają fakt zrealizowania inwestycji i wartość poniesionych kosztów kwalifikowanych inwestycji. Na ich zaś podstawie organ dokonał ustalenia, że wykazywane przez stronę koszty inwestycji, zostały przez nią poniesione i są
w pełni rynkowe i kwalifikowane.
Organ I instancji przyjął, że nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zweryfikowana wartość ([...] zł netto) fundamentów planowanego budynku przechowalni owoców.
W ocenie Sądu, słusznie wskazuje skarżąca, że nową okolicznością
w rozumieniu ww. przepisu, nie może być inna ocena okoliczności i dowodów, znanych w postępowaniu zwyczajnym organowi, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii (por. wyrok NSA z 27 października 1998 r., III SA 1165/97, Lex nr 36900, wyrok NSA z 9 stycznia 2001 r., I SA 1788/99, Lex nr 75514, wyrok NSA z 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, Lex nr 198333, wyrok NSA
z 20 lipca 2006 r., II OSK 1009/05, Lex nr 265671, wyrok WSA w Rzeszowie z 9 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1673/15, Lex nr 2097107).
Nie można jednak przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 marca 2016 r., VI SA/Wa 2432/15, Lex nr 2055504). Nie stanowi żadnej nowej okoliczności faktycznej odmienna niż
w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności. Nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2016 r., III SA/Łd 276/16, Lex nr 2106022). Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności (wyrok NSA z 27 września 2006 r., II OSK 1128/05, wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 20/13, oba publ. cbosa).
Organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Nie ulega wątpliwości, że musi być rzetelna ocena postępowania organu co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 maja 2016 r., II GSK 2/15, Lex nr 2141120). W takim postępowaniu to nie strona ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie.
Organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie, nie argumentując z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również, czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.
Wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w decyzji organu I instancji są nieprzekonujące i lakoniczne. Prezes ARiMR w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu. Nie wypowiedział się w zakresie "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca w odwołaniu powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej, nigdy nie stanowi "nowej okoliczności" w rozumieniu ww. przepisu.
Prezes ARiMR akceptując zasadność wznowienia, nie odniósł się co do wskazanej w postanowieniu podstawy wznowienia - wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011. W związku z powyższym, Sąd w pierwszej kolejności uznał zasadność zarzutów zawartych w skardze naruszenia przepisów postępowania: art. 16 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, wskazując na art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011. Z treści tego przepisu wynika, że państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007.
W przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR powołał się ww. przepis prawa unijnego w związku z wszczęciem przez Prokuraturę Regionalną w [...] postanowieniem z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR przez przedłożenie w tejże Agencji przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych.
Powołany przepis prawa europejskiego, jako akt wtórnego prawa UE, ma niewątpliwie charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego, obowiązuje on bezpośrednio i nie jest tu wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego. Zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z 24 czerwca 2015 r. w sprawie II GSK 1011/14 (publ. cbosa), że art. 115 ust. 2 ww. rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego, a więc dotyczącym przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia. Zawieszenie płatności, o czym orzekł Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, nie dotyczy płatności już wypłaconej (w przedmiotowej sprawie kilka lata temu). Termin ten oznacza wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.
Organ odwoławczy posłużył się przepisem art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie tylko do zawieszenia płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, ale również do uchylenia decyzji ostatecznej z [...] maja 2012 r. co do kwoty [...] zł. W tym zakresie Prezes ARiMR uchylił się w swojej decyzji od rzetelnej oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzję ostateczną uchyla się bowiem na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., gdy zajdzie co najmniej jedna z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Nadto działając w ten sposób organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącej.
Przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 został uchylony z dniem
1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 79 pkt 3 w związku z art. 81 rozporządzenia 2017/891. Aktualnie w miejsce art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 wszedł przepis art. 60 rozporządzenia 2017/891, z którego wynika, że państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony (ust. 1 ).
Przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane postanowieniem o wznowieniu z [...] sierpnia 2016 r. Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy we wznowionym postępowaniu, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ administracji powinien jednak zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli jest to decyzja deklaratoryjna, czyli stwierdzająca wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc
z mocą ex tunc.
W konkluzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy, zobowiązany na skutek odwołania do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi (art. 15 k.p.a.), nie rozważył dostatecznie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tylko uchylił w zaskarżonej części decyzję organu I instancji, ale nie orzekł co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz uchylił w tej części decyzję ostateczną z 21 maja 2012 r., biorąc za podstawę art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011. Dodatkowo dokonał błędnej wykładni ww. przepisu prawa unijnego, stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może on być zastosowany, jeśli
w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał.
Jednocześnie należy stwierdzić, że brak było w sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ponieważ uchybienia przepisów prawa materialnego i postępowania stwierdzone przez Sąd nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa.
Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, w szczególności jeszcze raz zbadać i uzasadnić w sposób dokładny
i przekonujący, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (200 zł wpis sądowy, 480 zł koszty wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej oraz 17 zł opłata od pełnomocnictwa) Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 14 § 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).