II SA/KR 550/23

II SA/Kr 550/23 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Sygn. powiązane
II OSK 1968/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-19
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : SWSA Sebastian Pietrzyk AWSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr 405/L/2022 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 29 grudnia 2022 r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi postanawia: odrzucić skargę
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr 405/L/2022 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 29 grudnia 2022 r. w sprawie rozpatrzenia skargi - domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia kosztów postępowania.
Podkreślono, że uchwała dotyczy skargi z dnia 11 marca 2022 roku, w treści której zarzucono Staroście Nowotarskiemu naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji nr [...] znak: BA. 6740.1.1216.2022.BB. Stosownie do postanowień art. 235 § 1 K.p.a. "Skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie". Właściwość organu, do rozpatrzenia takiej skargi określa art. 236 § 1 K.p.a., który stanowi: "W przypadkach określonych w art. 233 i 234 organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ uprawniony do wszczęcia postępowania lub organ, przed którym toczy się postępowanie, a w przypadkach określonych w art. 235 - organ właściwy do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo do jej uchylenia lub zmiany".
Organ nadzoru stoi na stanowisku, że Rada Powiatu Nowotarskiego nie jest kompetentna do zajęcia merytorycznego stanowiska względem zarzutów stawianych pod adresem postępowania administracyjnego (i finalnie wydanej w nim decyzji administracyjnej) prowadzonego przez Starostę Nowotarskiego i uznania ich za zasadne bądź za bezzasadne w postępowaniu skargowym.
Zatem nieprawidłowe jest merytoryczne rozpatrywanie skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu K.p.a. czy też na postępowania administracyjne prowadzone przez organ I lub II instancji przez organy wymienione w art. 229 K.p.a., właściwe do rozpatrywania skarg w rozumieniu Działu VIII K.p.a. Organy "skargowe" nie są upoważnione do weryfikowania prawidłowości prowadzenia postępowań administracyjnych oraz oceny prawidłowości wydanych decyzji administracyjnych, a podejmując takie działania - poprzez zamienne stosowanie trybu skargowego z administracyjnym jurysdykcyjnym - wykraczają poza zakres przyznanych im kompetencji.
Z treści uzasadnienia do uchwały Nr 405/L/2022 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 29 grudnia 2022 r. wynika jednoznacznie, że Rada Powiatu Nowotarskiego dokonała w prowadzonym postępowaniu skargowym oceny prawidłowości prowadzenia, przez Starostę Nowotarskiego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej nr 1296/21 znak: BA. 6740.1.1216.2022.BB.
Rada Powiatu Nowotarskiego podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyła swoją delegację ustawową określoną w powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Mając na względzie upływ terminu do podjęcia przez Wojewodę działań w kierunku stwierdzenia nieważności we własnym zakresie z tytułu przysługujących kompetencji nadzorczych, jedyną drogą w celu wyeliminowania z obrotu prawnego przywołanej uchwały jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliła, że wynik postępowania prowadzonego w trybie działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, nawet jeżeli skargę rozpoznaje organ kolegialny, wydając w tym zakresie uchwałę. Powyższej oceny braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie nie zmienia fakt, że ze skargą na uchwałę Rady Powiatu wystąpił organ nadzoru, ponieważ, jak już wskazano wyżej, zaskarżona uchwała nie załatwia sprawy z zakresu administracji publicznej w znaczeniu materialnym, co wyklucza możliwość poddania takiej uchwały kontroli sądu administracyjnego.
Niezależnie zaś od powyższej argumentacji, Rada Powiatu Nowotarskiego stanęła na stanowisku, że przedmiotowa skarga Wojewody Małopolskiego pozostaje bezzasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei art. 3 § 2 wskazuje na zakres spraw podlegających kontroli sądu administracyjnego, a § 3 art. 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem o jej odrzucenie należało w pierwszej chwili zbadać dopuszczalność skargi i kognicję sądu administracyjnego w tej sprawie.
Przedmiotem zaskarżonej przez Wojewodę Małopolskiego uchwały było rozpatrzenie skargi, złożonej w trybie skarg i wniosków, na działanie Starosty Nowotarskiego i naruszenie przez niego prawa przy wydawaniu decyzji nr 1296/21 znak: BA. 6740.1.1216.2022.BB dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń warsztatu rzemieślniczego na salę pożegnań i sale przechowań zwłok w budynku istniejącego zakładu rzemieślniczego.
Sądownictwo administracyjne przyjmuje od lat jednoznaczne stanowisko, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych (por. np. postanowienia NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1340/11, LEX nr 1149155 oraz z 19 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2692/11, LEX nr 1110181).
Rozważenia jednak wymagało, czy taką ocenę zmienia rozpoznanie skargi przez organ kolegialny w drodze uchwały - w świetle art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że kwestia organu, który rozpoznał skargę nie ma wpływu na ocenę dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (np. postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi wydane w sprawach sygn. IV SA/Wr 246/21, II SA/Wa 2148/20, II SA/Po 151/18, II SA/Sz 1121/19, II SA/Gd 825/18, II OSK 2389/10 – te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Na przykład w ostatnim z powołanych postanowień NSA wskazuje: "Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, postępowanie w sprawie skarg i wniosków z działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli tego sądu. Nie służy również skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządu terytorialnego podjętą w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. Skarga powszechna określona w tych przepisach jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy skargi zmierzającej do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Skargi tego rodzaju są załatwione w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy".
Podzielając całkowicie przytoczony wyżej pogląd należało w dalszej kolejności zbadać, czy jakikolwiek wpływ na ocenę dopuszczalności skargi w powyższym zakresie ma fakt, że jest ona wnoszona przez organ nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.) "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru". Z kolei w myśl art. 81 ust. 1 powołanej ustawy "po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".
Skarżący podczas rozprawy wskazał sygnatury dwóch orzeczeń przyjmujących dopuszczalność skargi organu nadzoru do sądu administracyjnego w omawianym zakresie. W sprawie sygn. I OSK 209/10 Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził wprawdzie jakiejkolwiek analizy w zakresie dopuszczalności skargi, jednakże rozważania takie poczynił Sąd I instancji tj. WSA w Szczecinie w wyroku z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 926/09, wskazując, że z mocy art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością powiatu, legitymowany jest do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały organu powiatu (z wyjątkiem uchwał, o których mowa w art. 78 ust. 2 określającym właściwość regionalnej izby obrachunkowej), a zatem także uchwały rady powiatu podjętej w sprawie rozpatrzenia skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a.
W drugim z powołanych podczas rozprawy wyroków wyrażających pogląd o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w sprawie analogicznej do rozpoznawanej obecnie tj. w wyroku w sprawie sygn. II SA/Go 221/16 WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał: "W myśl § 3 art. 3 ppsa sądy administracyjne orzekają jednakże również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem konstatacja, że zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez radę gminy w trybie przepisów Kpa regulujących tryb skargowy, powinno skutkować odrzuceniem skargi nie stanowi tamy do odszukania kompetencji sądu administracyjnego w przepisach ustaw szczególnych np. w odniesieniu do szczególnych wyróżnionych prawnie podmiotów do zaskarżania takich aktów w ramach nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez organy gminy. Takimi przepisami mogą być regulacje zawarte w odrębnych ustawach, w tym ustrojowych ustawach samorządowych".
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądów tych jednak nie podziela, natomiast przyjmuje, że o ile organ nadzoru może we własnym zakresie, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzić nieważność każdej sprzecznej z prawem uchwały rady powiatu, o tyle zakres skarg, które organ nadzoru może wnieść do sądu administracyjnego w trybie art. 81 ust. 1 tej ustawy musi mieścić się w zakresie określonym granicami art. 3 § 2 p.p.s.a. W granicach tych nie mieści się zaś kontrola uchwał wydawanych na skutek rozpoznania skarg i wniosków. Tak jak – z punktu widzenia zakresu kognicji sądów administracyjnych – nieistotne jest, czy skargę rozpoznał organ jednoosobowy, czy też organ kolegialny w drodze uchwały, tak samo bez znaczenia dla tej kognicji pozostaje, czy podmiotem skarżącym jest osoba fizyczna lub prawna, czy też organ nadzoru.
Za szeroką wykładnią art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i dopuszczalną stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwał również w takim zakresie, w jakim uchwały te nie mogłyby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego opowiedział się NSA w wyroku wydanym w sprawie sygn.. II OSK 1961/11: "Fakt, że uchwały rady powiatu rozstrzygające skargę powszechną nie mogą być wprost zaskarżone do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje wojewody, który nadzoruje całą działalność uchwałodawczą rady. Wojewoda może bowiem kontrolować zgodność z prawem wszelkich uchwał organów powiatu, nie tylko podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz także dotyczących kwestii cywilnoprawnych, jak ogłoszenie przetargu czy sprzedaż bez przetargu. Z faktu, że skoro uchwała Rady Powiatu podjęta została w trybie art. 229 pkt 4 k.p.a. i nie była ani aktem prawa miejscowego, ani nie dotyczyła zakresu administracji publicznej nie wynika więc, że Wojewoda nie mógł objąć jej aktem nadzoru. Przepis art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym nie uzależnia możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody od przedmiotu uchwały rady powiatu i stanowi podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia również w stosunku do uchwał podejmowanych w trybie art. 229 pkt 4 k.p.a., rozpoznających skargi na zarząd powiatu".
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela pogląd przedstawiony w postanowieniu NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 6897/21, który dotyczył sprawy analogicznej jak rozpoznawana obecnie. NSA wskazał: "W tej sprawie nie mamy do czynienia z aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wskazanym wyżej, mimo że Rada Powiatu ustosunkowała się do skargi na działalność Zarządu Powiatu w K. oraz Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. w formie uchwały. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienie NSA z 12.04.2001 r. sygn. akt l SA 2668/00, publ. LEX nr 54426, oraz postanowienia NSA z 7.07.2009 r. sygn. akt I OSK 803/09 i z 3.09.2009 r. sygn. akt I OSK 1064/09, publ. CBOSA). (...) Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż skarga z art. 227 k.p.a. (tzw. skarga powszechna) jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wymaga podkreślenia, że powyższej oceny braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie nie zmienia fakt, że ze skargą na uchwałę Rady Powiatu wystąpił organ nadzoru, ponieważ, jak wyjaśniono to powyżej, zaskarżona uchwała nie załatwia sprawy z zakresu administracji publicznej w znaczeniu materialnym, co wyklucza tym samym możliwość poddania takiej uchwały kontroli sądowoadministracyjnej".
Na zakończenie trzeba zauważyć, że w związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem o odrzucenie skargi sprawa została wcześniej skierowana na posiedzenie niejawne (zarządzenie z 25 maja 2023 r., k. 35). Ponieważ jednak ocena dopuszczalności skargi była niejednoznaczna i wymagała pogłębionej analizy orzecznictwa, które nie jest jednolite, sprawę skierowano do rozpoznania na rozprawie, w składzie 3 sędziów. W takim właśnie składzie Sąd uznał, że skoro przedmiotem skargi jest kwestia załatwienia skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a., to podlegała ona odrzuceniu jako niedopuszczalna. Tym samym za kryterium rozstrzygające o dopuszczalności skargi uznano jej przedmiot, nie podzielając poglądu o szerszych kompetencjach organu nadzoru, skutkujących przyznaniem mu legitymacji skargowej w sprawach, w których nie miałyby jej inne podmioty.
Wobec powyższego Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.