VIII SA/Wa 413/23

VIII SA/Wa 413/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 234 ust. 1 pkt. 1 i 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze sprzeciwu J. M., J. M., R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 29 maja 2023 roku znak: [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr [...] (ark. 8, obręb G.) zlokalizowanej przy ulicy K. w R. oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 29 maja 2023 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta R. z 29 marca 2023 r., znak: [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W/w decyzją odmówiono nakazania J. M., J. M. i Panu R. Z. (dalej: Skarżący) przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr [...] (ark. 8, obręb [...]) zlokalizowanej przy ul. K. w R..
W uzasadnieniu wskazano następujący stan sprawy:
W dniu 30 sierpnia 2021r. M. S. złożył wniosek dotyczący zalewania jego działek nr [...], [...] i [...] przy ul. K. w R. wodami opadowymi napływającymi z działki sąsiedniej nr [...], z powodu nawiezienia ziemi na teren tej działki. Podczas oględzin przeprowadzonych na wymienionych wyżej działkach w dniu 5 października 202Ir. zawarte zostało porozumienie w myśl którego właściciele działki nr [...] zobowiązali się do odkopania ziemi przy ogrodzeniu sąsiada na odcinku popękanych płyt, umożliwiając zatrzymanie wody w utworzonej niecce. Wykonanie robot potwierdzono na oględzinach 6 kwietnia 2022r, co w ocenie organu, jest rozwiązaniem doraźnym możliwym do zrealizowania siłami zainteresowanych. Organ podał, że problem związany z odprowadzaniem wód opadowych na przedmiotowym terenie wynikają z jego ukształtowania. Spadek od strony ulicy K. w kierunku północnym powoduje naturalny spływ wód opadowych i roztopowych na posesję M. S.. Obszar ten stanowi historyczny kierunek spływu wód płynących pierwotnie z obszarów bagien w kierunku dawnego cieku [...]. Urbanizacja terenu łąkowo bagiennego spowodowała powstanie m.in. "tam architektonicznych". Usunięcie przez właścicieli działek "rowu" zbierającego i kierującego wodę do obszarów niżej położonych powoduje jej stagnację również na działce M. S.. Ponadto organ podał, że nieruchomości stron położone są na głębię piaszczystej, pod którą znajduje się nieprzepuszczalna warstwa gliny powodująca stagnację wody. Odtworzenie zlikwidowanego rowu jest niemożliwe, ponieważ był on ujęty jako odrębna działka ze statusem "gruntów pod rowami". Jego przebieg kolidowałby także z domem M. S.. Organ podał, że nie zaistniały przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem M. S..
Postanowienie to zostało uchylone przez SKO i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.
Podczas kolejnych oględzin 1.07.2023 r. ustalono, ze od strony działki nr [...] na wysokości działki nr [...] i [...] odkopany został rów na odcinku o długości 2/3 ogrodzenia, przy czym odkrywka jest prowizoryczna i nie spełnia swojej funkcji, ponieważ nie została wykonana na całej długości, a odsunięcie ziemi jest niewystarczające, wymaga poszerzenia minimum do 1 m w koronie wykopu, rów zbierający wodę wzdłuż ogrodzenia jest zbyt płytki bowiem sięga powyżej dolnej krawędzi ogrodzenia. W związku z tym organ doprecyzował sposób wykonania odwodnienia i zapobiegania wystąpienia szkody tj. zawilgocenia płyt ogrodzenia od gruntu działki nr [...]. Wskazano, iż w obrębie ulicy K., na wysokości działek nr [...] i [...] nie ma kratek kanalizacji deszczowej. Ulica K. jest wyspadkowana w ten sposób, że od strony miasta na odcinku kilkuset metrów ma miejsce podłużny spadek drogi, a spadek poprzeczny jest od osi jezdni w kierunku działki M. S. i wjazdu w prywatną drogę K. - boczna, która jest zaniżona w stosunku do ulicy K. o 1,1 m i odpowiada powierzchni działek nr [...] i [...] utwardzonych betonem na odcinku od bramy do budynku i garażu (rzędna 170.13 m). Wody odprowadzane są na działkę nr [...] (naturalnie), która posiada rzędną 168.71 m (różnica - 1,42 m), co jest przyczyną pojawiania się wody na działkach nr [...] i [...] podczas deszczu nawalnego. Decyzją z 3 sierpnia 2022r. Prezydent Miasta R. nakazał współwłaścicielom działki nr [...] wykonanie odwodnienia liniowego wzdłuż całej długości ogrodzenia betonowego działki nr [...], zlikwidowanie ułożonych na gruncie rur stanowiących przedłużenie odpływu z rynny dachowej w kierunku działki nr [...] oraz zakończenie odpływu rynny dachowej zbiornikiem retencyjnym na deszczówkę. Powyższe rozwiązania miały: uporządkować gospodarkę wodną w granicach przedmiotowych działek, zakończyć spor sąsiedzki i rozwiązać problem zawilgocenia płotu betonowego na działce M. S..
Na skutek odwołania Skarżących SKO w R. uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpatrując sprawę, w trakcie rozprawy administracyjnej 15.11.2022 r. ustalono, że przedłużenie rynny zostało przekierowane o 180 stopni w stosunku do ogrodzenia M. S., nie został wykonany zbiornik retencyjny na wodę z rynny odprowadzającej wodę z dachu budynku M.. M. S. oświadczył, że pomimo opadów deszczu nie występuje zalewanie jego działki, ani zawilgocenie odcinka płotu wzdłuż wykopanego "odkopu". Jednocześnie zaproponował zawarcie ugody polegającej na wykonaniu brakującego odcinka "odkopu" przy ogrodzeniu według
warunków z decyzji z 3 sierpnia 2022r. Współwłaściciele działki nr [...] oświadczyli, że nie widzą możliwości zawarcia ugody bez podania uzasadnienia podjętej decyzji. W związku z powyższym 2 lutego 2023r. pracownicy Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa, w trakcie deszczowego dnia dokonali obserwacji terenu i ustalili, że stan faktyczny na gruncie nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń z poprzedniej wizji. Nie było widać śladów stagnacji wody w wykonanym "odkopie", woda gromadziła się tylko we fragmencie przydrożnego rowu przed frontowym ogrodzeniem działki Skarżących. Organ ustalił, że zasypanie części ogrodzenia powoduje, że wody opadowe przesiąkając powodują zawilgocenie płyt ogrodzenia, płyty stają się bardziej kruche i mogą zacząć pękać. Przyczyną gromadzenia się wody na działce M. S. jest naturalne ukształtowanie terenu. Nawieziona na działkę nr [...] ziemia powoduje przesiąkanie wody na działkę sąsiednią i tym samym zawilgocenie płotu sąsiada, co nie
jest jednak tożsame z naruszeniem stanu wody na gruncie. Organ nie stwierdził zmiany stanu wody na gruncie działek nr [...], [...], a rozsądzenie czy zachowanie Skarżących jest naruszeniem prawa do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa decyduje sąd na drodze postępowania cywilnego. Organ wskazał, że nie korzystał z opinii biegłego ponieważ kierownik referatu rozpoznającego sprawę posiada niezbędne uprawnienia, które pozwalają na właściwe i rzeczowe rozpatrywanie kwestii poruszanych we wniosku M. S. (świadectwo Wojewody Mazowieckiego nr [...] z 30 maja 2000r. w sprawie kwalifikacji i uprawnień biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego).
W odwołaniu M. S. wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o zmianę decyzji i nakazanie Skarżącym wykonanie prac określonych w decyzji z 3.08.2022r. lub o nakazanie przywrócenia stanu pierwotnego. Wniósł o powołanie uprawnionego biegłego w celu wydania wiążącej opinii. Podał, że w 2019r. podniesiono teren działki nr [...] na całej szerokości o kilkadziesiąt centymetrów na skutek nawiezienia ziemi z wykopów pod instalację kanalizacyjną. Od tej pory wszystkie wody opadowe z fragmentu ulicy K. przyległego do działki [...] i z działki nr [...] spływają na działkę nr [...] na skutek różnicy poziomów. Bezspornym jest, że podniesienie działki nr [...] spowodowało zmianę kierunku spływu wód opadowych. Wystąpiły zatem przesłanki z art. 234 pkt 1 ustawy. Załączył dowody w postaci dokumentacji fotograficznej, wykonanej po niewielkich opadach deszczu, potwierdzające naruszenie stanu wody na gruncie.
SKO wydając w/w decyzję z 29.05.2023 r. wskazało m.in., iż M. S. we wniosku z 30 sierpnia 2021r. podał, że poziom działki nr [...] podniesiony został o około 50 cm, co spowodowało zalewanie jego działek wodami opadowymi, zatem wniosek zawiera żądanie wydania decyzji w trybie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (tj. Dz.U z 2021r. poz.624 ze zm.), zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust.1).
Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust.2). Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela
gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Postępowania w
sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (ust.5).
Przepis art. 234 ust. 3 ustawy przewiduje administracyjny tryb postępowania w przypadku szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie spowodowanego zmianą stanu wody na gruncie i wydanie decyzji nakładającej co najmniej jeden z wymienionych obowiązków. Rozstrzygnięcie określone w tym przepisie może więc być wydane w sytuacji, gdy organ ustali, że w wyniku działań dokonywanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Podstawą dla zastosowania tego przepisu jest wykazanie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło w wyniku działań właściciela gruntu, np. poprzez wykonanie określonych prac powodujących określone zmiany na jego gruncie. Dokonanie ustalenia, że doszło do zmiany stanu wód gruntowych ze szkodą dla działki sąsiedniej, jak również dokonanie ustalenia, że do takich zmian nie doszło wymaga przeprowadzenia, zgodnego z przepisami kpa, postępowania dowodowego.
Zdaniem SKO organ pierwszej instancji winien ustalić, czy nawiezienie ziemi przez Skarżących spowodowało zmianę stanu wody na gruncie, a jeśli tak to czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie i ewentualnie jakie powoduje szkody. Kolegium podniosło, że organ z jednej strony wskazał, że przyczyną gromadzenia się wody na działce M. S. jest naturalne ukształtowanie terenu, a więc przyczyny obiektywne, zaś z drugiej strony wskazał, że nawiezienie ziemi przez Skarżących na działkę nr [...] powoduje przesiąkanie wody na działkę S. i zawilgocenie ogrodzenia w wyniku czego pękają płyty betonowe ogrodzenia. W konkluzji organ pierwszej instancji nie stwierdził zmiany stanu wody na gruncie działek nr [...], [...] i [...]. Według organu zachowanie Skarżących jest naruszeniem prawa do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa, co należy do właściwości sądu powszechnego, co kwestionuje odwołujący się wnosząc o powołanie niezależnego biegłego, bowiem twierdzenia i wnioski zawarte w decyzji opierają się wyłącznie na teoretycznych rozważaniach osób prowadzących postępowanie.
Zdaniem SKO postępowanie wyjaśniające w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie wymaga najczęściej wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Kolegium wskazało, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w korzystaniu ze środka dowodowego w postaci opinii biegłego, a zatem nie wprowadził obowiązku przeprowadzania takiego dowodu nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie, to celowe jest w tej kategorii spraw rozważenie możliwości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Wobec rozbieżnych stanowisk stron co do naruszenia stanu wody na działce nr [...] ze szkodą dla działki M. S., niezbędnym jest w ocenie Kolegium powołanie biegłego dla ustalenia tego faktu w sposób jednoznaczny nie budzący wątpliwości. Nie negując wiedzy i doświadczenia pracownika organu, nie można przyjąć, że jego ocena sprawy jest równoznaczna z opinią biegłego. Opinia biegłego jako dowód oceniany w granicach swobodnej oceny organu, ma na celu dostarczenie wiadomości specjalnych przez niezależny i obiektywny podmiot w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. W tej sprawie ma o tyle istotne znaczenie, gdyż naruszenie stosunków wodnych zostało skontrolowane przez pracownika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego, a więc podległego Prezydentowi Miasta R.. Ponadto, podzielenie stanowiska organu pierwszej instancji, że prowadzenie sprawy przez pracownika posiadającego wiadomości specjalne z zakresu prawa wodnego wyklucza konieczność sporządzenia opinii biegłego, prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że w zasadzie w każdej sprawie prowadzonej przez tego pracownika opinia biegłego byłaby zbędna. Co do zasady jednak w tego rodzaju sprawach opinia biegłego jest konieczna. W ocenie SKO, w większości urzędów gminy lub miasta, sprawy z zakresu prawa wodnego, prowadzą pracownicy posiadający stosowną wiedzę i doświadczenie w tym zakresie. Ponadto Kolegium wskazało, że organ nie jest związany opinią biegłego, ale dokonuje jej oceny, jak każdego innego dowodu w sprawie i niewątpliwie na tym etapie kwalifikacje i doświadczenie pracownika organu będą odgrywały zasadnicze znaczenie. SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 234 ust.3 ustawy oraz przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 §1, 75, 79, 80 oraz art. 81 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i nie może być uzupełniony przez Kolegium w trybie art. 136 K.p.a. Zgodnie z powołanym wyżej art. 7 K.p.a. prowadzone postępowanie przede wszystkim powinno zmierzać do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie do jego oceny i ustalenia, czy dana okoliczność została spełniona (art. 80 K.p.a).
W sprzeciwie na w/w decyzję Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Przedstawiając przebieg postępowania wskazali, że SKO uchyliło zaskarżoną decyzję wskutek niepełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, przy czym organ odwoławczy nie udowodnił niekompletności materiału dowodowego który zgromadzono w szczególności niekompletności w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia. Powołując się na zasadę szybkości postępowania, względy ekonomiki procesowej i okoliczność, że organ II instancji jest organem merytorycznym a nie wyłącznie kontrolnym wskazali, że Kolegium było obowiązane do przeprowadzenia uzupełniającego postepowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023 r. poz. 259), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się P.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.
W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Powoływany przez organ odwoławczy przepis art. 234 ust. 3 ustawy przewiduje w przypadku szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie spowodowane zmianą stanu wody na gruncie wydanie decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego bądź wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Podstawą dla zastosowania tego przepisu jest wykazanie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło w wyniku działań właściciela gruntu, np. poprzez wykonanie określonych prac powodujących określone zmiany na jego gruncie. Dokonanie ustalenia, że doszło do zmiany stanu wód gruntowych ze szkodą dla działki sąsiedniej, jak również dokonanie ustalenia, że do takich zmian nie doszło wymaga przeprowadzenia, zgodnego z przepisami kpa, postępowania dowodowego. Słusznie zauważa Kolegium, że organ I instancji wskazał, iż przyczyną gromadzenia się wody na działce M. S. jest naturalne ukształtowanie terenu, a więc przyczyny obiektywne, zaś z drugiej strony wskazał, że nawiezienie ziemi przez Skarżących na działkę nr [...] powoduje przesiąkanie wody na działkę S. i zawilgocenie ogrodzenia w wyniku czego pękają płyty betonowe ogrodzenia. W konkluzji organ pierwszej instancji nie stwierdził zmiany stanu wody na gruncie działek nr [...], [...] i [...]. Według organu zachowanie Skarżących jest naruszeniem prawa do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa, co należy do właściwości sądu powszechnego, co kwestionuje odwołujący się wnosząc o powołanie niezależnego biegłego, bowiem twierdzenia i wnioski zawarte w decyzji opierają się wyłącznie na teoretycznych rozważaniach osób prowadzących postępowanie. Wobec rozbieżnych stanowisk stron i niejednoznacznego stanowiska organu I instancji zasadne jest stanowisko SKO co do konieczności powołania biegłego dla ustalenia tego faktu w sposób jednoznaczny.
Rację miało Kolegium, które wskazało, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie regułą powinno być przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, gdyż co do zasady ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, czy pomiarów. Same oględziny i zeznania świadków lub oświadczenia zainteresowanych stron mogą nie być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11, wyroki WSA: z 18 czerwca 2014 r. II SA/Ke 373/14, z 12 czerwca 2014 r. II SA/Bk 282/14 z 26 czerwca 2013 r. II SA/Ol 395/13, z 14 lutego 2013 r. II SA/Lu 1042/12, z 21 czerwca 2013 r. II SA/Łd 263/13).
W świetle powyższego, organ I instancji naruszył wyrażony w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uzyskany materiał dowodowy nie tylko nie jest zupełny, ale pozbawiony jest kluczowego dowodu w postaci opinii biegłego hydrologa. W tej sytuacji zauważyć należy, że uzupełnienie tego braku na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.
Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 8 sierpnia 2018 r., II OSK 590/18, "zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 83 - 85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (por. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa, godzi bowiem w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.). Postępowanie uzupełniające prowadzone trybie art. 136 K.p.a. nie może jednak dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w sprawie a taki niewątpliwie miała opinia biegłych, która stanowiła podstawę dla wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia".
Biorąc pod uwagę, że konieczna w sprawie opinia biegłego hydrologa stanowić powinna główny dowód w sprawie, jego przeprowadzenie przez Kolegium w ramach postępowania odwoławczego stanowiłoby przekroczenie granic uzupełniającego postępowania dowodowego, które może bez naruszenia reguł procesowych przeprowadzić organ odwoławczy. Stąd uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia celem ponownego rozpatrzenia sprawy było uzasadnione i konieczne. Tak jak prawidłowo wskazało Kolegium nie podważając wiedzy i doświadczenia pracownika organu, nie można przyjąć, że jego ocena sprawy jest równoznaczna z opinią biegłego. Opinia biegłego jako dowód oceniany w granicach swobodnej oceny organu, ma na celu dostarczenie wiadomości specjalnych przez niezależny i obiektywny podmiot w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Zasadnie też uznano, że w sprawie niniejszej ma to o tyle znaczenie, bowiem naruszenie stosunków wodnych zostało skontrolowane przez pracownika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego, a więc podległego Prezydentowi Miasta R.. Zauważyć należy, iż organ nie jest związany opinią biegłego, ale dokonuje jej oceny jak każdego innego dowodu w sprawie. Konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji wynika nie tylko z potrzeby rozszerzenia zebranego materiału dowodowego o opinię biegłego ale również ponownej oceny dowodów i jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego. Opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych.
Powyższe uchybienia z zakresu oceny dowodów oraz brak pozyskania kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy opinii biegłego hydrologa w pełni uzasadniały konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, przez co postawiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. okazał się nieuzasadniony.
Nie można się również zgodzić z zawartą w sprzeciwie argumentacją, że podnoszone przez organ odwoławczy wątpliwości mogły być wyeliminowane w postępowaniu uzupełniającym. Jak wskazano powyżej, kluczowym dowodem w sprawie niniejszej, który pozwoli na ustalenie czy doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich jest dowód z opinii biegłego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.