VIII SA/Wa 404/16

VIII SA/Wa 404/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Leszek Kobylski
Renata Nawrot /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GZ 855/16 - Postanowienie NSA z 2016-09-14
II GSK 1670/17 - Postanowienie NSA z 2017-06-02
I GSK 1484/18 - Wyrok NSA z 2020-02-28
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 145 par. 1 pkt 5,  art. 151 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 40 poz 326
art. 7 ust. 1, 2, 2b,  art. 3 ust. 2 i 3,  art. 31 ust. 3, 4 i  ust. 7
Rozporządzenie MInistra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz  szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 58
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2012, po wznowieniu postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z [...] maja 2015 r. utrzymującą
w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. Nr [...] z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności bezpośrednich na 2012 rok, po wznowieniu postępowania.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 4 maja 2012 r. (data wpływu do organu) K. N. (dalej: skarżący, beneficjent, wnioskodawca, rolnik, strona) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej także: płatność OB) na 2012 rok. We wniosku beneficjent zadeklarował do: jednolitej płatność obszarowej (zwanej dalej: JPO) powierzchnię gruntów rolnych wynoszących 11,62 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (zwanej dalej: UPO) powierzchnię gruntów rolnych wynoszących 3,88 ha, do specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych (zwanej dalej: SPO) powierzchnię gruntów rolnych wynoszących 1,52 ha.
Wnioskodawca we wniosku zadeklarował m.in. działkę rolną: A o powierzchni 1,20 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie J.;
C o powierzchni 1,22 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie J.; H o powierzchni 0,24 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie J.; E/E1 o powierzchni 2,48 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie J..
Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2012 r. Kierownik BP przyznał wnioskodawcy płatności OB w wysokości [...] zł, w tym: JPO w wysokości [...] zł, UPO w wysokości [...] zł i SPO w wysokości [...] zł.
W dniach od 17 września 2013 r. do 2 października 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została wizytacja terenowa w ramach prowadzonych czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W trakcie wizytacji dokonano oceny upraw pod kątem ich kwalifikowalności do wnioskowanych płatności. Następnie 8 listopada 2013 r. w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (zwany dalej: ZSZiK) na ortofotomapie wykonano pomiary powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności. W tym samym dniu sporządzono raport (nr [...]), w którym stwierdzono nieprawidłowości, m.in. na działce rolnej
C nieużytek na części jej powierzchni, zaś na działkach rolnych: A, E i H nieużytek na całej powierzchni tych działek.
Raport z kontroli po zatwierdzeniu przekazano rolnikowi przesyłką pocztową poleconą w dniu 29 stycznia 2014 r.
Postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie płatności OB na rok 2012.
Następnie decyzją Nr [...] z [...] lutego 2015 r. organ
I instancji, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 2b, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 zez zm., zwana dalej: ustawą
o płatnościach OB), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem 1122/2009)
w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326, ze zm.), orzekł o uchyleniu decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2012 r. w sprawie przyznania płatności OB na 2012 rok, odmówił przyznania JPO, UPO, SPO oraz orzekł o nałożeniu sankcji w wysokości [...] zł (w odniesieniu do JPO) i [...] zł (w odniesieniu do UPO).
Podstawę odmowy przyznania płatności OB, po wznowieniu postępowania, stanowiło ustalenie, że powierzchnia kwalifikowana do tej płatności w dniu wydania decyzji była mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2012 rok. Po przeprowadzonej kontroli na miejscu powierzchnia kwalifikowana do płatności została pomniejszona
o stwierdzone nieprawidłowości, tj. o 4,07 ha. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku i stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu
w odniesieniu do JPO wyniosła 53,9073 %, natomiast w odniesieniu do UPO 51,452 %.
W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie
w całości. Podał, że działki, które zostały wymienione w decyzji, były użytkowane rolniczo w latach 2011-2012 i wcześniej. Pierwszym rokiem, w którym w sposób niewystarczający działki były użytkowane, jest rok 2013, za który został już ukarany oddzielnymi decyzjami. Wskazał, że nieprawidłowości, które zostały wykazane podczas kontroli w 2013 r., nie wynikały z jego złej woli, a jedynie z niedostatku wiedzy dotyczącej właściwego użytkowania użytków zielonych. Rok 2013 był pierwszym rokiem jego samodzielnego użytkowania gruntów rolnych, ponieważ w latach wcześniejszych 2011 – 2012 faktycznym użytkownikiem gruntów był jego ojciec.
Decyzją Nr [...] z [...] maja 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł
o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności.
Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez beneficjenta w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. W przedmiotowej sprawie w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO. W trakcie tej kontroli wykryto nieprawidłowości polegające na stwierdzeniu powierzchni mniejszych wobec powierzchni zadeklarowanej we wniosku na działkach rolnych A, C, E i H. W wyniku kontroli stwierdzono bowiem brak użytkowania działek rolnych A, E i H w całości oraz działki C w części. Na działkach stwierdzono wieloletnie chwasty i zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, co skutkowało zastosowaniem kodu błędu DR 18.
Dyrektor ARiMR wskazał, że w trakcie kontroli realizowanej metodą FOTO wykorzystuje się zdjęcie lotnicze powierzchni (ortofotomapę cyfrową), na które nakłada się warstwę granic wektorowych działek ewidencyjnych. Na znajdującym się w systemie ZSZiK materiale (ortofotomapie) widoczne są granice działek ewidencyjnych oraz sposoby użytkowania działek rolnych w ramach danych działek ewidencyjnych.
Podał, iż w ramach wznowionego postępowania organ I instancji uwzględnił wyniki przedstawione w raporcie z kontroli. Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, w tym z protokołem z kontroli na miejscu z 8 listopada 2013 r. i kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2012 rok. Nieprawidłowości stwierdzono na działce rolnej:
• A, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 1,20 ha - stwierdzono powierzchnię 0,00 ha. W wyniku kontroli na miejscu w dniu 27 września 2013 r. stwierdzono na działce zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Zastosowano kody błędów: DR18 oraz DR53 i DR51. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej, na działce rolnej A widoczne są wieloletnie chwasty oraz wysoka sucha trawa. W raporcie z kontroli na miejscu w rubryce "uwagi" wskazano: "na całej działce stwierdzono nieużytek".
• C, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 1,22 ha - stwierdzono powierzchnię 0,28 ha oraz D, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej i stwierdzonej 0,15 ha. Na działce rolnej D stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, zastosowano kod DR18 oraz DR52. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej, na działce rolnej D widoczne są wieloletnie chwasty oraz wysoka trawa i liczne krzaki. W raporcie
z kontroli na miejscu w rubryce "uwagi" wskazano: "na całej działce stwierdzono nieużytek". Stwierdzono, że obszar, na którym zaniechano działalności rolniczej w 2013 r., odpowiada części powierzchni zadeklarowanej we wniosku na 2012 r. na działce C. W związku z tym dokonano zmniejszenia powierzchni deklarowanej na działce rolnej C do powierzchni 1,07 ha.
• E/E1, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 2,48 ha - stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Wprawdzie
w 2012 r. beneficjent deklarował do płatności na tej działce żyto, a w 2013 r. łąkę, jednak widoczne na zdjęciach wysokie, suche chwasty oraz nieskoszona wysoka trawa świadczy o tym, że w 2012 roku również nie była prowadzona działalność rolnicza.
• H, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,24 ha - stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Zastosowano kody błędów: DR18, DR13+ oraz DR5. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej, na działce rolnej H widoczne są drzewa iglaste, wysoka, sucha trawa, a w raporcie
z kontroli na miejscu w rubryce "uwagi" wskazano: "na całej działce stwierdzono nieużytek".
W związku z powyższym, powierzchnia kwalifikowana do płatności została pomniejszona o stwierdzone nieprawidłowości, tj. o 4,07 ha.
W ocenie organu odwoławczego, w świetle materiału dowodowego sprawy nie sposób dać wiary twierdzeniom rolnika o użytkowaniu spornych działek w roku 2012. Kontrolowane działki: A, C, E i H pokryte są wieloletnią, suchą roślinnością wskazującą na brak podejmowania jakichkolwiek czynności agrotechnicznych, czy też wypasu zwierząt w roku 2012. Ponadto, na działkach rolnych A oraz C widnieje roślinność nie występująca na łąkach i trwałych użytkach zielonych, a charakterystyczna dla nieużytków. Dyrektor ARiMR za właściwe uznał zatem ustalenia Kierownika BP, bowiem stwierdzone przez inspektorów terenowych nieprawidłowości znajdują potwierdzenie w wykonanej dokumentacji fotograficznej. Poza tym kontrolę przeprowadzono przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi i technicznymi, przez bezstronnych i upoważnionych do tego inspektorów oraz prawidłowo sporządzono protokół z tej czynności.
Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie przyznania płatności charakteryzuje się przeniesieniem inicjatywy dowodowej na stronę. To strona zobowiązana jest dostarczyć organowi dowody na poparcie okoliczności, z których wywodzi skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności. Jeśli strona nie przedstawi w toku postępowania dowodów, z których - w ocenie organu - jednoznacznie będzie wynikać, iż spełnia przesłanki do przyznania płatności, organ uznaje daną okoliczność za nieudowodnioną.
Ponadto, składając wniosek rolnik oświadcza, że znane mu są skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 297 § 1 i § 2 kodeksu karnego oraz zasady przyznawania płatności, a także, że jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z programów. Jednocześnie, składając wniosek, zobowiązał się do niezwłocznego informowania ARiMR na piśmie o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy zmiana ta dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.
Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika), wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.:
1) art. od 40 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji z pominięciem pełnomocnika;
2) art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dopuszczalnego postępowania dowodowego i przyjęcie za własne rozstrzygnięć organu I instancji
z pominięciem ponownego całościowego rozpatrzenia merytorycznego sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w tym przepisie;
3) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 16 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, którą wznowiono postępowanie administracyjne, mimo iż w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowieniowe;
4) art. 7, art. 77 i art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie,
a także na niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy;
5) art. 8, art. 11 i art. 76 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu
o raport kontroli niespełniający wymogów dokumentu urzędowego;
6) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z całością materiału zebranego w sprawie, w szczególności z ortofotomapą, na którą powołuje się organ;
7) art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach OB poprzez oparcie decyzji na dowodach, które nie istniały w czasie złożenia i rozpatrywania wniosku
o płatność za dany rok, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegającego na uznaniu, że skarżący dopuścił się zaniedbań w prowadzeniu prawidłowej działalności rolniczej w latach 2011 i 2012, w tym w zakresie dobrej kultury rolnej, pomimo iż zachował minimalne normy w działalności rolniczej przez wykoszenie działek dokonane do dnia 31 lipca 2011 r. i 31 lipca 2012 r;
8) art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o płatnościach OB poprzez oparcie decyzji na wadliwym protokole kontroli.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Na wstępie zaznaczyć należy, iż stanowiące przedmiot skargi decyzje wydane zostały w wyniku wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, było dotknięte kwalifikowanymi wadami, wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. Zadaniem organów w postępowaniu wznowieniowym jest zatem ustalenie, czy postępowanie zakończone decyzją ostateczną było dotknięte jedną z wad wymienionych w wymienionym wyżej przepisie. Stwierdzenie istnienia takiej wady obliguje organ do uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podstawą wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie był przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który je wydał. Przywołany przepis wymaga zatem kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, musiały one istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań czy
z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w omawianym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 768/11, LEX nr 1252179).
O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej.
Podstawą wydania decyzji w przedmiocie przyznania płatności OB były informacje przedstawione przez beneficjenta we wniosku o przyznanie płatności na 2012 rok, w którym skarżący zadeklarował do płatności m.in. działki rolne: A położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,20 ha, C położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,22 ha, H położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,24 ha oraz E/E1 położoną na działce ewidencyjnej nr [...]
o powierzchni 2,48 ha. W dniach 17 września 2013 r. do 2 października 2013 r.
w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą FOTO, z której sporządzono raport nr [...]. W wyniku tej kontroli stwierdzone zostały nieprawidłowości polegające na zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej na ww. działkach na łącznej powierzchni 4,07 ha. Beneficjent nie złożył zastrzeżeń do wyników kontroli zawartych w doręczonym mu raporcie. Organ I instancji z raportu czynności kontrolnych dowiedział się o okolicznościach, dotyczących zaniechania przez skarżącego prowadzenia działalności rolniczej na ww. działkach, które istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej, ale nie były wówczas mu znane.
W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, dowody i okoliczności wynikające z protokołu kontroli na miejscu były istotne dla sprawy.
Podkreślić należy, że na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy (art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz.U.UE.L.2009.30.16, zwane dalej: rozporządzeniem 73/2009).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, kontrole administracyjne służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności przez stosowanie narzędzi informatycznych. Kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, zaś kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie tej pierwszej, co wynika z art. 20 ust. 2 rozporządzenia 73/2009. Sprawdzenie zgodności z systemem kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009). Rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej (UE) podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni, a żadna dowolność państw członkowskich
w tym zakresie nie może być stosowana.
Wszystkie państwa członkowskie UE, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej
w przestrzeni i kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Dostępna w ZSZiK ortofotomapa jest najlepszym ogólnodostępnym źródłem dokonywania pomiarów powierzchni. Pomiary wykonywane na ortofotomapie pozwalają na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej oraz dokonanie na jej podstawie pomiarów z dokładnością 0,25 m lub 0,50 m. Tak więc przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu
o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych
i z pewnością nie są to pomiary orientacyjne, tylko bardzo dokładne.
Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzonym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe
w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i § 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało
w nim urzędowo stwierdzone, a sporządzony przez profesjonalnych w tym zakresie inspektorów ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. To właśnie na podstawie kontroli wykonywanej przez inspektorów bezpośrednio w terenie następuje identyfikacja upraw na poszczególnych działkach oraz sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań dobrej kultury rolnej.
Procesową podstawą prawną zaskarżonych decyzji stanowiły art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Decydujące znaczenie dla uchylenia decyzji ostatecznej
w przedmiocie płatności i następnie odmowy przyznania płatności miały ustalenia wynikające z raportu z kontroli na miejscu w 2013 r., na podstawie którego uznano, że skarżący już w 2012 r. zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na całej działce A, E i H oraz na części działki C, co nie było znane organowi w 2012 r.
W konsekwencji przedstawionych rozważań stwierdzić należy, że organ I instancji miał podstawy, aby wznowić przedmiotowe postępowanie w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesłanki wznowieniowe odnoszą się do kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a takim uchybieniem w przedmiotowej sprawie jest ustalenie rolniczego użytkowania działek, zadeklarowanych we wniosku na 2012 r. w sytuacji, kiedy stan faktyczny na gruncie był inny.
Zdaniem Sądu, ustalenia organu potwierdza sam skarżący, który w odwołaniu od decyzji Kierownika BP wskazał, że zakwestionowane działki w 2013 r. nie były użytkowane, co wynikało z jego niewiedzy dotyczącej niewłaściwego użytkowania użytków zielonych, gdyż w latach 2011-2012 faktycznym opiekunem gruntów
i beneficjentem dopłat był jego ojciec, który zmarł w 2012 r. Natomiast skarżący,
z uwagi na inne miejsce zamieszania, jedynie wspomagał pracę w przedmiotowym gospodarstwie rolnym.
Z tych wyjaśnień wynika, że skarżący nie posiadał dostatecznej wiedzy
o sposobie użytkowania i utrzymywania w dobrej kulturze rolnej deklarowanych do płatności gruntów nie tylko w 2013 r. (w roku kontroli), ale i w latach 2011-2012, pomimo iż to skarżący, a nie jego ojciec, ubiegał się o płatności w tych latach, zobowiązując się do znajomości zasad ich przyznawania. Nie ulega wątpliwości, że skoro płatność przyznawana jest na wniosek rolnika, to on odpowiada za prawidłową treść tego wniosku. Każdy podmiot zawodowo wykonujący swoją działalność, a takim jest rolnik w zakresie prowadzonej działalności rolniczej, powinien podnosić poziom swojej wiedzy i kwalifikacji zawodowych.
Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej wynika, iż działki: A, C, E i H w dacie kontroli były pokryte wieloletnią, suchą roślinnością, wskazującą o braku podejmowania jakichkolwiek czynności agrotechnicznych lub wypasu zwierząt w 2012 r. Ponadto na działkach rolnych A i C stwierdzono taką roślinność, która nie występuje na łąkach i trwałych użytkach zielonych, a jest charakterystyczna dla nieużytków. Na działce H widoczne są też drzewa iglaste, a występowanie samosiejek drzew wskazuje na brak utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w szczególności zgodnie z minimalnymi normami (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1113/12, Lex nr 1316576). Jak wynika z protokołu kontroli, wobec wszystkich zakwestionowanych działek inspektorzy zastosowali kod błędu DR18, który stosowany jest w przypadku stwierdzenia na obszarze całej kontrolowanej działki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej.
W tym miejscu warto podkreślić okoliczność, wskazaną przez organ
w odpowiedzi na skargę, że podczas wywiadu terenowego inspektorzy sporządzają szkice oraz wykonują zdjęcia. Na szkicach określa się przebieg działek rolnych, zaznacza powierzchnię wyłączoną z płatności oraz wskazuje miejsca i kierunek wykonanych zdjęć. Zdjęcia zaś wykonywane są aparatem cyfrowym (dokładnym), a ich wersja elektroniczna stanowi dowód w sprawie.
W świetle powyższych ustaleń i wywodów, zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącego zawarte w skardze, że zachował minimalne normy w działalności rolniczej przez wykoszenie działek dokonane do dnia 31 lipca 2012. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach OB poprzez oparcie decyzji na dowodach, które nie istniały w czasie złożenia i rozpatrywania wniosku o płatność za dany rok.
Stwierdzone w przedmiotowym postępowaniu okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do zastosowania art. 58 akapit trzeci rozporządzenia 1122/2009, zgodnie
z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do danej płatności
a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Organ przedstawił wyliczenia, z których wynika, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu wyniosła dla JPO 53,9073 %, a dla UPO 51,4523 % i uznał, że w sprawie ma zastosowanie ww. regulacja unijna.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w punkcie 4 skargi, a polegających na naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., to w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że kwestie te odmiennie od przepisów k.p.a. reguluje art. 3 ustawy o płatnościach OB. Zgodnie z art. 3 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej (...), organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach OB).
Niewątpliwie więc, w oparciu o ww. przepis, to na stronę (beneficjenta) został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, publ. cbosa).
W związku z tymi zasadami dowodowymi, to na skarżącym spoczywał ciężar udowodnienia rolniczego użytkowania gruntu zgłoszonego do płatności OB w 2012 r. Tymczasem na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił takich dowodów, wręcz przeciwnie, w odwołaniu przyznał, że jego wiedza na temat prawidłowego prowadzenia działalności rolnej nie była dostateczna, tylko wspierająca swojego ojca, który w tym też roku zmarł. Załączenie dopiero do skargi oświadczeń 6 świadków na okoliczność wykazania, że w dacie składania wniosku
o płatność OB na 2012 r. obszar objęty faktyczną działalnością rolną odpowiadał obszarowi wskazanemu we wniosku, w ocenie Sądu, jest spóźnione i uznane jako linia obrony skarżącego. Wobec bierności dowodowej strony skarżącej należy więc przyjąć dowód z przeprowadzonej kontroli na miejscu za wystarczającą podstawę rozstrzygnięcia, zwłaszcza gdy raport z tej kontroli nie został zakwestionowany
w przepisanej formie.
Sąd nie podzielił także zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia art. 37 ust. 3
i ust. 4 ustawy o płatnościach OB poprzez oparcie decyzji na wadliwym protokole kontroli, który nie został podpisany przez uprawnione do tego osoby. Przede wszystkim należy zauważyć, że ww. wskazany w skardze przepis nie dotyczy raportu z kontroli, ewentualnie można się domyślać, że skarżącemu chodziło o art. 31 ust. 3 i ust. 4 ustawy o płatnościach OB. Z analizy raportu załączonego do akt administracyjnych wynika, że kontrola w gospodarstwie rolnika została przeprowadzona przez dwóch kontrolujących: M. K. i L. S., natomiast został on podpisany jednie przez M. K. i zatwierdzony przez E. M. w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wbrew zarzutom skargi, podpisanie raportu przez jednego, a nie dwóch kontrolujących nie pozbawia tego dowodu charakteru dokumentu urzędowego. Z treści art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach OB wynika bowiem, że raport sporządza "osoba", a nie osoby, co - w ocenie Sądu - wskazuje na konieczność jego podpisu przez jednego z kontrolujących.
Jak wynika z kolei z art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach OB, czynności kontrolne
w ramach kontroli na miejscu zleconej przez ARiMR, mogą być wykonywane także podczas nieobecności rolnika. Wówczas po zakończeniu kontroli kopia raportu jest doręczana rolnikowi, który w terminie 14 dni od dnia doręczenia ma prawo zgłosić dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych (art. 31 ust. 7 ustawy OB). Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie I SA/Ol 732/11 (publ. Lex nr 1109642), z którego wynika, że udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy, a skoro tak, to organ nie ma również obowiązku zawiadamiania strony
o terminie kontroli. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli.
W przedmiotowej sprawie skarżący otrzymał kopię raportu, ale nie zgłosił do niego żadnych uwag i zastrzeżeń (okoliczność bezsporna). Nie znajduje więc uzasadnienia zarzut skarżącego, że zostało naruszone jego prawo do obecności przy kontroli tak, aby mógł zweryfikować prawidłowość jej przebiegu.
Raport z kontroli na miejscu wraz z dokumentacją sporządzoną w trakcie tej kontroli (dokumentacja fotograficzna, szkice) w rzeczywisty sposób odzwierciedlają ustalenia kontroli dokonane w danym czasie i miejscu. Dokumentacja fotograficzna oraz szkice nie są jednak raportem, tylko załącznikiem do raportu, nie podlegają więc doręczeniu rolnikowi, stosownie do art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach OB. Strona ma natomiast prawo zapoznać się z tą niedoręczoną dokumentacją, ponieważ jest ona załączona do akt administracyjnych. Nie można więc mówić o naruszeniu przez organy art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie zapoznania się z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie. Skarżący wskazuje w skardze w szczególności na brak możliwości zapoznania się z ortofotomapą, na którą powołuje się organ. Wskazać
w tym miejscu należy, że wyraźne wyłączenie w przepisie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy
o płatnościach OB zastosowania art. 81 k.p.a. oznacza, że brak możliwości wypowiedzenia się strony na temat poszczególnych dowodów nie wyklucza oparcia na nich ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1521/10, publ. Lex nr 749192).
Badając legalność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Sąd uznał, że ustalenia organów mają oparcie w materiale dowodowym, ocenionym prawidłowo przez organy (bez cechy dowolności), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym
i prawnym kontrolowanej decyzji. Jak wynika z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niezasadne są więc zarzuty naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji, na skutek odwołania, ponownie rozpoznał sprawę merytorycznie, odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu. Nie może się więc ostać również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności).
Jednocześnie odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 40 k.p.a. z uwagi na wadliwe doręczenie decyzji organu odwoławczego z pominięciem pełnomocnika, Sąd stwierdza, iż po wydaniu przez WSA w Warszawie postanowienia
z dnia 22 października 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 904/15 o odrzuceniu skargi organ odwoławczy ponownie, zgodnie z wytycznymi Sądu, dokonał doręczenia zaskarżonej decyzji na nowy adres, wskazany przez skarżącego w odwołaniu oraz zgodny z decyzją organu I instancji o zmianie zaktualizowanych danych w ewidencji producentów.
W aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi z przedmiotową skargą do kontroli brak jest załączonego tam pełnomocnictwa, na które powołuje się pełnomocnik strony. Z zarzutów skargi wynika natomiast, że zostało ono dołączone do skargi z dnia 1 września 2015 r. Jednak brak jest wykazania go w załącznikach do pierwszej skargi, stąd organ odwoławczy prawidłowo doręczył zaskarżoną decyzję osobiście skarżącemu, ponieważ nie posiadał w aktach administracyjnych pełnomocnictwa od pełnomocnika strony, a z wytycznych Sądu zawartych w postanowieniu z dnia 22 października 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 904/15 wynika, że obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie ponownego doręczenia decyzji w sposób określony
w przepisach k.p.a.
Niezależnie od powyższego, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że wadliwe doręczenie, które nie spowodowało negatywnego dla strony skutku w postaci niemożności wniesienia odwołania przez pełnomocnika, nie stanowi uchybienia przepisom prawa procesowego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na brak istotnego wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1536/10, Lex nr 1123074). W przedmiotowej sprawie pełnomocnik sformułował zarzuty skargi, a więc z pewnością musiał się zapoznać z treścią zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kontrolowane decyzje nie naruszają prawa w stopniu skutkującym stwierdzenie ich nieważności lub uchylenie, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.