VIII SA/Wa 403/24

VIII SA/Wa 403/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2792/24 - Wyrok NSA z 2025-02-28
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 par.1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a - c, art. 153, art. 190, art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 lit. a i ust. 2, art. 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2001 nr 145 poz 43 art. 4 ust. 1 lit. a i ust. 2
Rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów  Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ, Prezes ARiMR), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarty, art. 4 ust. 2 tiret trzeci rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu i Rady z dnia 30 maja 2001 r.
w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L.2001.145.43, dalej: rozporządzenie nr 1049/2001) w związku z art. 5 ust. 1, art. 17 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: u.d.i.p.), art. 8 ust. 2 ustawy
z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 poz. 1505 j.t.), po rozpatrzeniu wniosku A. K. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca), odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej udostępnienia całości dokumentacji audytu Komisji Europejskiej zrealizowanego przez audytorów Komisji Europejskiej, przeprowadzonego na mocy art. 52 rozporządzenia Parlamentu i Rady EU nr 1306/2013 w dniach: 19 września 2016 r. - 23 września 2016 r., w zakresie kontroli wydatkowania środków finansowych z budżetu UE (Fundusz EFRG) w latach 2014-2016 (znak sprawy FV/2016/005PL).
Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że 18 maja 2020 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek strony, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym zażądano udostępnienia informacji publicznej obejmującej całość dokumentacji audytu Komisji Europejskiej zrealizowanego przez audytorów Komisji Europejskiej, przeprowadzonego na mocy art. 52 rozporządzenia Parlamentu i Rady EU nr 1306/2013 w dniach: 19 września 2016 r. - 23 września 2016 r., w zakresie kontroli wydatkowania środków finansowych z budżetu UE (Fundusz EFRG) w latach 2014-2016 (znak sprawy [...]), obejmującej:
a) ustalenia audytu Komisji Europejskiej przeprowadzonego w dniach 19 września 2016 r. - 23 września 2016 r., włączając zalecenia poaudytowe;
b) stanowiska Agencji Rynku Rolnego oraz Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa prezentowane w trakcie przeprowadzania audytu oraz stanowisko ostateczne strony polskiej co do ustaleń audytowych i zaleceń poaudytowych Komisji Europejskiej.
Prezes ARiMR uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże zastosowanie
w sprawie znajdzie rozporządzenie nr 1049/2001, w myśl którego dokumentem jest każda treść bez względu na jej nośnik, dotycząca kwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności danej instytucji. Dostęp do dokumentów instytucji podlega ograniczeniu w przypadkach wskazanych
w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, wśród których wyróżniono ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu (art. 4 pkt 2 tiret trzecie), a także ochronę interesu publicznego
w odniesieniu do finansowej, monetarnej czy ekonomicznej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego (art. 4 ust. 1 lit. a tiret czwarte).
Prezes ARiMR przytoczył brzmienie ust. 3 ww. art. 4, zgodnie z którym dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Dostęp do dokumentu zawierającego opinie do wykorzystania wewnętrznego, jako część rozważań i konsultacji wstępnych
w obrębie rzeczonej instytucji, nie zostanie udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
Organ wskazał, że przepisy unijne zawierają wytyczne dotyczące postępowania z informacjami związanymi z określonymi kontrolami prowadzonymi na podstawie regulacji prawnych UE. Jednym z takich przepisów jest art. 103 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.
w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008.
Zgodnie z treścią ww. przepisu Komisja Europejska i państwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne w celu zapewnienia poufności informacji przekazywanych lub otrzymywanych w ramach działań kontrolnych i rozliczania rachunków, prowadzonych na mocy wymienionego wyżej rozporządzenia. Do informacji takich zastosowanie znajdują także zasady określone w art. 8 rozporządzenia Rady (Euratom, WE) nr 2185/96 z dnia 11 listopada 1996 r. w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisje w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami. Zgodnie z ww. przepisem informacje przekazane lub pozyskane na mocy tego rozporządzenia (w ramach prowadzonych czynności kontrolnych oraz inspekcji) mają status tajemnicy służbowej i podlegają ochronie, która przejawia się m.in. w taki sposób, że nie mogą być przekazywane osobom innym niż te, które są do tego upoważnione ze względu na pełnione funkcje, nie mogą być również wykorzystywane przez instytucje wspólnotowe w innym celu niż zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty we wszystkich państwach członkowskich.
Prezes ARiMR uznał więc, że udostępnienie informacji publicznej w zakresie wymienionym we wniosku podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ powołał się na wyrok Sądu Pierwszej Instancji z 25 kwietnia 2007 r. (sygn. akt [...]), zgodnie z którym przewidziane
w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątki od prawa dostępu do dokumentów mają charakter bezwzględnie obowiązujący, skutkiem czego instytucje są zobowiązane do odmówienia dostępu do dokumentów objętych tymi wyjątkami, jeśli zostanie udowodnione, że zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie.
W ocenie Prezesa ARiMR w przedmiotowej sprawie zachodzi zatem wyjątek od powszechnego dostępu do informacji publicznej, bowiem udostępnienie wnioskowanych danych naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do ekonomicznej polityki Wspólnoty i państwa członkowskiego. Zdaniem organu dokumenty dotyczące spraw finansowych czy też kontroli wydatkowania środków i procesu decyzyjnego, jak wynika to z cytowanego powyżej art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, nie podlegają generalnej zasadzie jawności, gdyż ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego.
Konkludując, organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte, art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w związku
z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając naruszenie przepisów prawa, tj.:
1) art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy zawartej w przepisach Unii Europejskiej, które nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie;
2) rażące naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 poprzez ich błędne zastosowanie;
3) art. 103 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013
z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. UE. L. 2013.347.549, dalej: rozporządzenie nr 1306/2013) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR Nr [...]
w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości.
W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 nie mogą stanowić podstawy dla odmownej decyzji organu, co wynika z zakresu przedmiotowego rozporządzenia. Zauważył, iż wystąpił o udostępnienie dokumentów będących w posiadaniu (dyspozycji) Prezesa ARiMR, a nie o dokumenty będące
w dyspozycji Parlamentu Europejskiego, Rady czy Komisji. Z tego też względu, zdaniem strony, powołane w uzasadnieniu decyzji orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE czy Sądu Pierwszej Instancji dotyczące rozporządzenia nr 1049/2001 nie ma zastosowania w sprawie.
Skarżący zauważył, że podstawy prawnej do odmowy udostępnienia żądanych dokumentów nie mogą stanowić również przepisy rozporządzenia nr 1306/2013.
Z pierwszego akapitu przepisu art. 103 ust. 1 tego rozporządzenia wynika jednoznacznie, że to państwa członkowskie i Komisja Europejska podejmują wszystkie niezbędne środki w celu zapewnienia poufności (w ramach wzajemnej komunikacji, jak wynika z tytułu rozdziału), a zatem nie jest on przepisem samowykonalnym i wobec tego możliwym do bezpośredniego stosowania. Poza tym dotyczy on informacji przekazywanych lub otrzymywanych w ramach działań kontrolnych i rozliczania rachunków, prowadzonych na podstawie niniejszego rozporządzenia (czyli jak wynika
z tytułu rozdziału w ramach komunikacji w ramach wzajemnej komunikacji KE i Państwa członkowskiego w tym zakresie). Przepis ten dotyczy danych osobowych i tajemnicy handlowej, a zatem nie może dotyczyć informacji, o które wnioskuje skarżący, które mają charakter ogólny, nie zawierają informacji z konkretnych kontroli i nie zawierają danych osobowych czy informacji objętych tajemnicą handlową.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również jako: WSA) wyrokiem z 14 października 2020 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 518/20 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Podniesiono, że zakres stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 został precyzyjnie określony w art. 2 ust. 3 w związku z art. 1 lit. a) i art. 5 i obejmuje wyłącznie: 1) dokumenty otrzymywane przez instytucje unijne i pozostające w ich posiadaniu, w tym dokumenty pochodzące od państw członkowskich i pozostające w posiadaniu jednej
z instytucji unijnych, 2) dokumenty sporządzone przez Parlament Europejski, Radę oraz Komisję (instytucje unijne), w tym zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, dokumenty pochodzące od instytucji unijnych i będących w posiadaniu państwa członkowskiego. Podniesiono, że stosownie do treści art. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 jego celem jest zapewnienie możliwie najszerszego dostępu do dokumentów. Natomiast stosownie do treści art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001,
w przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji.
W ocenie WSA zakres rozporządzenia nr 1049/2001 nie obejmuje innych dokumentów niż ujęte w powyższym wyliczeniu, w tym między innymi dokumentów pochodzących od danego państwa członkowskiego, które pozostają w posiadaniu władz krajowych tego państwa członkowskiego, nieotrzymanych od instytucji unijnych. Podniesiono, że treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może skutkować niestosowaniem przepisów u.d.i.p. tylko w takim zakresie, w jakim ze względu na zbieg przepisów u.d.i.p. oraz innego aktu prawnego występuje konkurencja norm regulujących dostęp do tej samej informacji publicznej. Zatem przepisy u.d.i.p. dotyczą wyłącznie dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów polskich, podczas gdy rozporządzenie nr 1049/2001 dotyczy dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów polskich wyłącznie wtedy, gdy pochodzą one od instytucji unijnych. Wskazano, że
w rozpoznawanej sprawie żądana informacja publiczna w postaci audytu Komisji Europejskiej, zrealizowanego przez audytorów Komisji Europejskiej, w zakresie kontroli wydatkowania środków finansowych z budżetu UE w latach 2014 - 2016, została wytworzona przez instytucję unijną w rozumieniu art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 i do zasad, warunków oraz ograniczeń w ich udostępnianiu zastosowanie mają przepisy prawa unijnego, co oznacza że wyłączony jest tryb z u.d.i.p. W takiej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej informuje wnioskodawcę, w jakim trybie może uzyskać do niej dostęp. Nie jest to jednak powód do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p., gdyż w takim przypadku przepisy te nie mają w ogóle zastosowania.
Ponadto WSA wskazał, że Prezes ARiMR, odwołując się do przepisów rozporządzenia nr 1049/2001, odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej, ale przedmiotowe rozporządzenie normuje tryb dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Zatem jego przepisy nie mogą stanowić podstawy dla odmownej decyzji organu, gdyż nie jest on instytucją, o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Wskazano, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Prezes ARiMR winien uwzględnić poczynione przez Sąd rozważania
i procedować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także rozważyć, czy nie zachodzi potrzeba wystąpienia do Komisji Europejskiej, która przeprowadzała
i przygotowała przedmiotowy dokument z kontroli, o ewentualne wyrażenie przez nią zgody na jego udostępnienie, stosownie do art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001.
Od powyższego wyroku WSA skargę kasacyjną wywiódł Prezes ARiMR,
w wyniku czego Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r. w sprawie III OSK 4241/21 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA stwierdził, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Przy czym żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczyło zarówno dokumentów Komisji Europejskiej, jak i dokumentów wytworzonych przez organy krajowe. Nie jest zatem prawidłowy co do zasady pogląd WSA, że organ nie był upoważniony do zastosowania procedury określonej przepisami u.d.i.p., biorąc pod uwagę zasady udostępniania informacji zawarte w przepisach materialnoprawnych rozporządzenia nr 1049/2001. O ile bowiem z zasad tych wynika, że udostępnienie żądanych informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, to organ był uprawniony do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym WSA błędnie uznał, że rozporządzenie nr 1049/2001 w całości stanowi lex specialis
w stosunku do przepisów u.d.i.p. Wprawdzie rozporządzenie nr 1049/2001 nie reguluje materii dotyczącej procedury stosowanej przez organy krajowe przy rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej, ale w przypadku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącego dokumentu unijnego, będącego w posiadaniu organu krajowego, zastosowanie znajdują przepisy ustawy krajowej, czyli przepisy u.d.i.p. Niezasadnie zatem WSA stwierdził, że brak było podstaw do wydania decyzji w trybie u.d.i.p.
Odnosząc się do treści art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, NSA wskazał, że skoro Prezes ARiMR nie miał wątpliwości, że żądany dokument nie podlega ujawnieniu, to mógł zdecydować o samodzielnym rozpoznaniu sprawy i wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte rozporządzenia nr 1049/2001 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie wskazał przy tym, że przepisy rozporządzenia, jako pochodnego prawa wspólnotowego, są bezpośrednio stosowane i bezpośrednio obowiązują, co wynika również z treści art. 19 rozporządzenia nr 1049/2001.
NSA zauważył również, że WSA w swoich rozważaniach ograniczył się jedynie do kwestii sposobu udostępniania dokumentów wytworzonych przez instytucje unijne. Natomiast wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył także dokumentów wytworzonych przez organy państwa członkowskiego, co w ogóle nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej w tym zakresie.
NSA przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zalecił ocenę dopuszczalności ograniczenia przez organ dostępu do żądanej informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku ze wskazanymi w decyzji organu przepisami Unii Europejskiej, a także odniesienie się do kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia organu w zakresie żądania udostępnienia dokumentów wytworzonych przez organ państwa członkowskiego.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie zważył, co następuje:
Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego
w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami,
z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.
Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kompetencji Sąd uznał, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody
w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.
Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, publ. OSNAP 1999 nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk,M. Romańska, T. Woś, Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).
W związku z powyższym WSA, orzekając po raz drugi, jest związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 18 kwietnia 2024 r. w sprawie sygn. akt III OSK 4241/21.
Przedmiotem sprawy jest zbadanie legalności decyzji Prezesa ARiMR z 17 czerwca 2020 r. Nr [...] o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Z treści wniosku, który wpłynął do organu 18 maja 2020 r., wynika, że dotyczy on udostępnienia całości dokumentacji audytu Komisji Europejskiej, na którą składały się dokumenty pochodzące od Komisji Europejskiej (instytucji unijnej) – punkt a), jak i dokumenty stworzone przez państwo członkowskie – punkt b).
Organ w zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. dotyczy sprawy publicznej. Zatem zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., który z kolei przewiduje ograniczenie tego prawa w zakresie i na zasadach określonych w przepisach
o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
NSA w wyroku z 18 kwietnia 2024 r. w sprawie sygn. akt III OSK 424/21 zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiła się rozbieżność dotycząca zakresu rozporządzenia nr 1049/2001, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda ujawnienia dokumentów sporządzonych przez polski organ, ale na potrzeby związane z działaniem organu Unii Europejskiej lub postępowaniem prowadzonym przed organem unijnym oraz dokumentów przekazanych polskim organom przez instytucje Unii Europejskiej. Ostatecznie NSA stanął na stanowisku, że organ państwa członkowskiego jest zobowiązany do stosowania przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 w przypadku, gdy otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji unijnych dokumentu będącego w jego posiadaniu, ale oznacza to, że w takim przypadku jest on jedynie adresatem wynikających z tego rozporządzenia norm określających zasady dostępu do dokumentów instytucji unijnych.
W niniejszej sprawie NSA uznał, że o ile z zasad udostępniania informacji zawartych w przepisach materialnoprawnych rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że udostępnienie żądanych informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, to organ był uprawniony do wydania decyzji
o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte tego rozporządzenia w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Z treści art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika bowiem, że w przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji. Zatem wnioski o udostępnienie informacji publicznej, dotyczące dokumentów pochodzących od instytucji Unii Europejskiej, mogą być rozpatrywane przez państwa członkowskie, gdyż uprawnienie to nie zostało zastrzeżone wyłącznie dla instytucji unijnych. Jedynie w przypadku, gdy organ państwa członkowskiego zdecyduje się przekazać wniosek bezpośrednio do instytucji UE, na co pozwala przedmiotowy przepis, organ winien skierować pismo informacyjne do wnioskodawcy. Taka sytuacja jednak w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Skoro Prezes ARiMR, jako organ państwa członkowskiego, nie miał wątpliwości, że żądany dokument nie podlega ujawnieniu, to mógł zdecydować o samodzielnym rozpoznaniu sprawy i wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte rozporządzenia nr 1049/2001 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
NSA wskazał również, że przepisy rozporządzenia, jako pochodnego prawa wspólnotowego, są bezpośrednio stosowane i bezpośrednio obowiązują (por. art. 19 rozporządzenia nr 1049/2001, który stanowi, że niniejsze rozporządzenie wiąże
w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich).
Z uwagi na fakt, że przepis ten nie zawęża kręgu adresatów rozporządzenia, jedynie ogólnie wskazuje na obowiązek jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, należy przyjąć, że ww. rozporządzenie odnosi się również do organów funkcjonujących w poszczególnych państwach członkowskich, które otrzymują dokumenty od instytucji unijnych, tj. Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Europejskiej.
Z treści art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
a) interesu publicznego w odniesieniu do:
- bezpieczeństwa publicznego,
- obrony i spraw wojskowych,
- stosunków międzynarodowych,
- finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego;
b) prywatności i integralności osoby fizycznej, w szczególności zgodnie
z prawodawstwem wspólnotowym dotyczącym ochrony danych osobowych.
Z kolei art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje, że instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
- interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej,
- postępowania sądowego lub opinii prawnej,
- celu kontroli, dochodzenia lub audytu.
Organ w zaskarżonej decyzji powołał się na ograniczenie w dostępie do informacji publicznej wskazane w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte oraz w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Jednak oprócz zacytowania treści tych przepisów nie uzasadnił, na czym polegają te ograniczenia, nie udowodnił, że zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie (jak to przewiduje cytowany
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Sądu Pierwszej Instancji z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt [...]). Decyzja ostateczna musi być przekonująca (art. 11 k.p.a.)
i dająca się skontrolować przez Sąd, a więc jej uzasadnienie winno odpowiadać przesłankom z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu zastosowanie wyjątku od zasady publicznego dostępu do dokumentów instytucji (w tym wypadku audytu Komisji Europejskiej przeprowadzonego na podstawie art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013
w okresie od 19 września do 23 września 2016 r. w zakresie kontroli wydatkowania środków finansowych z budżetu UE w latach 2014-2016) powinno być właściwie uzasadnione, czego brakuje w zaskarżonej decyzji. Podstawy odmowy przewidziane
w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji muszą być interpretowane i stosowane
w sposób zawężający, tak, aby nie uniemożliwić stosowania zasady prawnej publicznego dostępu do dokumentów instytucji.
Poza tym organ rozpoznał wniosek strony jako "całość dokumentacji", bez jej rozdzielenia na dokumenty pochodzące od instytucji unijnej, będące w posiadaniu organu (lit. a), oraz wytworzone przez organy krajowe (lit. b). Tymczasem wytworzenie dokumentu przez państwo członkowskie dyskwalifikuje go jako dokument pochodzący od instytucji unijnej, a zatem wyklucza stosowanie wobec niego zasad dostępu do dokumentów określonych w rozporządzeniu nr 1049/2001 (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., wiążący w przedmiotowej sprawie, oraz cytowany tam wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2151/17). Zauważyć przy tym należy, że pełnomocnik organu już w skardze kasacyjnej od wyroku WSA z 14 października 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 518/20 przyznał, że wniosek obejmował dwa rodzaje dokumentów, chociaż nie wynika to z treści zaskarżonej decyzji.
Prezes ARiMR nie rozpoznał więc w pełni istoty sprawy, nie wskazując podstawy prawnej ani jej uzasadnienia w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej dokumentów wytworzonych przez organ krajowy (pkt b wniosku). Jeśli zaś nie stosuje się w odniesieniu do tego rodzaju dokumentów rozporządzenia nr 1049/2001, tylko przepisy u.d.i.p., to organ, odmawiając udostępnienia tych informacji, winien wskazać stosowne przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), które ograniczają prawo do informacji publicznej.
Powyższe uchybienia organu, odnoszące się zarówno do naruszenia przepisów postępowania (art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.), jak i prawa materialnego (art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte i ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001), powodują, że nie można ocenić, czy organ zasadnie ograniczył dostęp do żądanej przez stronę informacji publicznej. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (punkt 1 wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zastosować się do wytycznych Sądu zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku.