VIII SA/Wa 397/25

VIII SA/Wa 397/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5 i pkt 6, art. 147 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
par. 126 ust. 2
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 994
art. 91 ust. 1, ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 487
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 3, art. 13 ust. 2 i art. 15
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy [...] 1) stwierdza nieważność § 4 i § 6 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Rada Gminy B. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm., dalej również jako również jako: ustawa), podjęła uchwałę Nr [...]z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy B. (dalej: uchwała).
Pismem z 18 kwietnia 2025 r. Prokurator Okręgowy w R. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.:
1) art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 12 ust. 3
w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, polegającym na uregulowaniu
w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu poprzez wskazanie odległości 30 metrów od obiektów chronionych oraz placówek oświatowych, co nie realizuje celów ustawy określonych w art. 1 i art. 2, wskazujących na konieczność podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, tworzenia warunków motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania, a także na nieprecyzyjnym sformułowaniu § 3 ust. 2, z treści którego w sposób jednoznaczny nie wynika, czy ww. regulacje odnoszą się także do miejsc podawania alkoholu;
2) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 12 ust. 3 ustawy poprzez określenie w § 4 - z przekroczeniem delegacji ustawowej – warunków, jakie mają spełniać punkty sprzedaży i podawania alkoholu;
3) art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu
w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 310, dalej: ustawa zmieniająca), polegającym na przyjęciu w § 6 zaskarżonego aktu, że tracą moc uchwały nr [...] Rady Gminy w R.z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie ustalenia dla terenu gminy B. liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz uchwała nr [...] Rady Gminy B. z dnia 10 czerwca 2015 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy B. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w sytuacji gdy uchwały te utraciły moc ipso iure w świetle wskazanego wyżej art. 4 ustawy zmieniającej.
Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości.
W odniesieniu do zarzutu wskazanego w punkcie 1 skargi organ podniósł, że ustawodawca nie wprowadził jednej, określonej minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, ani nie wskazał szczegółowych wytycznych dotyczących zasad lokalizacji tych punktów, pozostawiając możliwość uregulowania tego zagadnienia odrębnie w każdej gminie. W ocenie organu wynika to niewątpliwie między innymi z indywidualnych uwarunkowań poszczególnych gmin, w tym uwarunkowań urbanistycznych, topografii gmin. Skoro ustawodawca nie wskazał wytycznych dotyczących regulowania odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych, to trudno w tym zakresie uznać, że doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa.
Poza tym skarżący nie wykazał, by w niniejszej sprawie istniał ścisły
i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych
a dostępnością tych napojów, oceniany wyłącznie na podstawie miary odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione i że wprowadzenie limitu minimum 30 metrów odległości nie pozwala na osiągnięcie celów wynikających
z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, że treść § 3 ust. 2 uchwały jest niejasna
i nie pozwala na jednoznaczną interpretację, przez co nie spełnia wymogów prawidłowej legislacji. Treść powołanego przepisu uchwały jednoznacznie wskazuje, że uregulowanie to dotyczy zarówno miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży), jak i miejsc podawania alkoholu (punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu podawania napojów alkoholowych).
W ocenie organu nietrafiony jest także zarzut powołany w punkcie 2 skargi.
W tym zakresie Rada Gminy podkreśliła, że ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". W takim przypadku nie można zatem mówić o naruszeniu prawa, a już w szczególności o istotnym charakterze tego naruszenia.
W odniesieniu do zarzutu 3 skargi Rada Gminy podniosła, że wygaśnięcie
z mocy samego prawa uchwał powołanych w § 6 zaskarżonej uchwały oznacza
w praktyce, że przepis ten jest bezprzedmiotowy i nie wprowadza żadnych regulacji, które byłyby prawnie skuteczne.
W konkluzji organ wskazał, że nawet w przypadku uznania przez Sąd, że któryś z powołanych przepisów zaskarżonej uchwały narusza prawo, nie może to prowadzić do stwierdzenia jej nieważności w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz
z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.
Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne
z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639, z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, publ. cbosa).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki
z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wyrok WSA
w Warszawie z 2 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 548/19, wszystkie publ. cbosa).
Kontrolując zaskarżoną uchwałę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, tj. w zakresie naruszeń prawa wskazanych w punktach 2 i 3 skargi, zaś niezasadne są zarzuty z punktu 1 skargi.
Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przez zasady usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada danej gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3190/16, publ. LEX nr 2501932).
Zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw, w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży
i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio
z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1546/18, publ. cbosa).
Prokurator w uzasadnieniu skargi podniósł, że Rada Gminy, podejmując uchwałę na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy, winna mieć na względzie jej cel, jakim jest ograniczenie spożycia napojów alkoholowych, przy czym cel i sens tej prawnej regulacji wyrażony jest w preambule ustawy oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów. Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi realizuje się między innymi poprzez ograniczenie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy).
W ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy B. Rada Gminy w § 3 ust. 1 uchwały wskazała, że nie mogą one być usytuowane na terenie: obiektów sportowych, obiektów kultu religijnego, zakładów opieki zdrowotnej i bibliotek. Natomiast § 3 ust. 2 uchwały przewiduje, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu podawania napojów alkoholowych może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 30 metrów od obiektów wymienionych w ust. 1 oraz terenu szkół, przedszkoli i innych zakładów oraz placówek oświatowo-wychowawczych albo opiekuńczych.
W ocenie Prokuratora odległość 30 metrów wskazana w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie wypełnia celów ustawy. Skarżący przyjął, że odległość pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektem chronionym jest odpowiednia, gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, mierzona w metrach, która utrudnia dostęp do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są przedszkola i szkoły. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt krótka, to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania.
W ocenie Sądu Prokurator, formułując powyższy zarzut, nie wykazał, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych
a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od miejsc chronionych. Skarżący posługuje się bowiem w uzasadnieniu skargi pojęciem "zbyt krótka" na określenie odległości 30 metrów wskazanej w § 3 ust. 2 uchwały. Jednak tak określona odległość pomiędzy obiektami chronionymi od punktów sprzedaży i podawania alkoholu jest wyrażeniem nieostrym i niedookreślonym.
Z uzasadnienia skargi nie wynika, jaka odległość jest "odpowiednia", "wystarczająco duża", przekładająca się na ograniczenie spożycia alkoholu.
W tej sprawie nie poparto żadnymi konkretnymi argumentami zasadności dokonanej oceny, że regulacja, wprowadzona przez organ samorządu terytorialnego
w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej, zmierzająca do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu poprzez wprowadzenie minimalnej odległości sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi samodzielności. Samo aprioryczne założenie, że odległość 30 metrów jest niewystarczająca, "zbyt krótka",
a tym samym sprzeczna z celem ustawy, jest dowolna i nieumotywowana.
W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 24 października 2024 r.
w sprawie o sygnaturze akt II GSK 1031/21 (publ. LEX nr 3785435), iż samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży
i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej, co Prokurator próbuje zwalczać, nie oferując jednak żadnych obiektywnych kryteriów, w jaki sposób miałoby to następować (ściślej, jaka odległość i z jakich przyczyn jest "wystarczającą dużą odległością"). Nie jest bowiem takim kryterium "zasięg wzroku" czy też "szybkie dotarcie" do punktu sprzedaży alkoholu.
Zatem należy uznać, że przepis § 3 ust. 2 uchwały wydanej na podstawie ustawy
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, określający w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 30 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi obiektami chronionymi, nie są sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy, tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie. Brak jest jakichkolwiek racjonalnych danych, które wiązałyby miejsca sprzedaży ze wzrostem tej sprzedaży i negatywnym działaniem na obiekty chronione.
W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku Rada Gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, należy także zwrócić uwagę, że stosownie do art. 14 ustawy jej cele są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych, a także prewencję zakazującą sprzedaży i podawania alkoholu
w miejscach do tego nieprzeznaczonych osobom nieletnim czy też nietrzeźwym.
W stanie prawnym, w którym ustawa nie zawiera jasnych wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3, zwłaszcza w kwestii norm odległościowych, nie można postawić Radzie Gminy zarzutu, że wprowadzając limity odległości od obiektów chronionych i kierując się miejscowymi uwarunkowaniami,
w sposób istotny naruszyła art. 12 ust. 3 ustawy (por. w.cyt. wyrok NSA z 24 października 2024 r.).
Sąd nie podziela również stanowiska Prokuratora, aby forma gramatyczna § 3 ust. 2 uchwały nie pozwalała jednoznacznie stwierdzić, czy Rada Gminy wypełniła
w całości upoważnienie ustawowe z art. 12 ust. 3 ustawy. Treść spornego przepisu uchwały nie jest na tyle niejasny, aby nie pozwalał na jednoznaczną interpretację, że uregulowanie to dotyczy zarówno miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży), jak i miejsc podawania alkoholu (punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu podawania napojów alkoholowych).
Rada Gminy nie naruszyła więc granic przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie przepisu art. 12 ust. 3 ustawy, a tym samym nie doszło do istotnego naruszenia prawa w zaskarżonym § 3 ust. 2 uchwały. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku oddalił skargę w tej części.
Sąd podzielił natomiast zarzut skargi zawarty w punkcie 2, iż przepis § 4 uchwały został uchwalony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Stanowi on, że punkt sprzedaży i podawania alkoholu powinien spełniać następujące warunki:
1) metraż nie mniejszy niż 20 m2,
2) czytelne i umieszczone w widocznym miejscu wywieszki informujące, że zabrania się sprzedaży alkoholu osobom nieletnim lub osobom nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw oraz o szkodliwości spożywania alkoholu, o godzinach otwarcia lub sprzedaży, o zakazie spożywania napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży,
3) integralną część punktu sprzedaży, niemającą wpływu na metraż punktu sprzedaży, stanowi wystawienie przez sprzedawców stolików, miejsc do siedzenia przed budynek, w którym dokonuje się sprzedaży.
Zarówno przepis art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i żaden inny przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do wprowadzania przepisów regulujących powierzchnię użytkową punktów sprzedaży
i podawania alkoholu oraz zasad obliczania tej powierzchni, z pominięciem obszaru ustawionych na zewnątrz obiektu stolików i miejsc siedzących. Brak jest również podstawy prawnej do nałożenia obowiązku wywieszania w punktach sprzedaży
i podawania alkoholu informacji, mimo iż ustawa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 formułuje większość zakazów, o jakich mowa w tym przepisie.
Uregulowania uchwały dotyczące warunków sprzedaży napojów alkoholowych wykraczają więc poza zakres delegacji ustawowej, bowiem określenie wymogów dla pomieszczeń, w których ma być prowadzona taka sprzedaż, leży w gestii ustawodawcy, a nie lokalnego prawodawcy. W konsekwencji należy uznać, że organ w sposób istotny naruszył prawo poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA
w Krakowie z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1079/18, publ. LEX nr 2591146, wyrok WSA w Łodzi z 11 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1013/19, publ. LEX nr 2784869).
Ponadto zaskarżona regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego, wprowadzająca nowe, nieprzewidziane w ustawie ograniczenia, narusza porządek konstytucyjny - zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę swobody działalności gospodarczej - art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.
W stopniu istotnym narusza prawo również § 6 zaskarżonej uchwały, zgodnie
z którym tracą moc:
1) Uchwała Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie ustalenia dla terenu gminy B. liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży
2) Uchwała Nr [...] Rady Gminy B. z dnia 10 czerwca 2015 r.
w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy B. miejsc sprzedaży
i podawania napojów alkoholowych.
Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia 7 września 2018 r. i weszła w życie - stosownie do postanowień § 7 - po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, czyli 22 września 2018 r. Natomiast ustawa zmieniająca, która weszła w życie 9 marca 2018 r., wprowadziła nowe brzmienie art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zmieniając między innymi prawną podstawę uchwalania uchwał
z dotychczasowego art. 12 ust. 2 tej ustawy na art. 12 ust. 3.
Jednocześnie w art. 4 ustawy zmieniającej ustalono, że dotychczasowe uchwały rad gmin, zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 3 ustawy, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia
w życie ustawy zmieniającej, zatem nie później niż do 9 września 2018 r.
W związku z powyższym Uchwały Nr [...] oraz Nr [...] Rady Gminy B. utraciły moc 9 września 2018 r., a zatem nie mogły zostać uchylone
z dniem 22 września 2018 r. przez § 6 zaskarżonej uchwały.
Stosownie do § 126 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(Dz.U. z 2016 r. poz. 283 t.j.), który na mocy
§ 143 znajduje zastosowanie także do aktów prawa miejscowego, nie uchyla się uchwały, która została pozostawiona czasowo w mocy przez obowiązującą ustawę.
W takiej sytuacji w nowej uchwale zamieszcza się odnośnik do przepisu o wejściu
w życie informujący o uchwale, która przestała obowiązywać na podstawie samego prawa, a której treść wiąże się z treścią nowej uchwały, podając również termin utraty mocy obowiązującej wymienionej uchwały oraz przepis prawny, w następstwie którego przestała ona obowiązywać.
Opisane powyżej uchybienie wprowadza stan niepewności co do rzeczywistej daty utraty mocy obowiązującej przez akty prawa miejscowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 4 i § 6 zaskarżonej uchwały (punkt 1 sentencji wyroku).