VIII SA/Wa 392/25

VIII SA/Wa 392/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur
Leszek Kobylski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zmiany własnej decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Wójta Gminy [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB") z dn. 9 stycznia 2025 r. znak [...] na podstawie której ww. organ, działając na podstawie art. 138§1 pkt. 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany własnej decyzji Nr [...] z dn. 15 września 2023 r. w części określającej termin wykonania nałożonych na Wójta Gminy O. ww. decyzją obowiązków – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z 15 września 2023 r. nr [...] [...] WINB nałożył na Wójta Gminy O. obowiązek usunięcia w terminie do 30 września 2024 r. nieprawidłowości odnoszących się do nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu, zlokalizowanego nad linią kolejową nr [...], relacji T. [...] – R., w jej km. 71,585 i w miejscowości C. w gminie O., łączącego nieurządzoną drogę gminną usytuowaną na działce oznaczonej nr [...] z obrębu [...] C. [...] w jednostce ewidencyjnej [...] O., z również nieurządzoną drogą usytuowaną na działce o nr [...] z obrębu [...] C. Wieś w jednostce ewidencyjnej [...] O., biegnącą po terenie kolejowym wzdłuż położonych prostopadle do linii kolejowej działek rolnych (teren kolejowy zamknięty), poprzez:
zamontowanie osłon przeciwporażeniowych,
2. uciąglenie (uzupełnienie) brakujących balustrad oraz remont istniejących balustrad i stóp balustradowych,
3. usunięcie korozji betonu gzymsów, ubytków i odspojeń otuliny betonowej na powierzchni pomostu, belek i oczepów,
4. usunięcie korozji betonu, ubytków i odspojeń otuliny betonowej podpór i przyczółków,
uszynienie stalowych elementów wiaduktu,
6. naprawę uszkodzonych izolacji przeciwwilgociowych oraz dylatacji poprzecznych i łożysk na konstrukcji nośnej,
remont nawierzchni drogi zlokalizowanej na wiadukcie.
Jednocześnie ww. decyzją zakazano użytkowania obiektu do czasu realizacji robót budowlanych wynikających z pkt. 1 i 2, a do czasu wykonania tych robót budowlanych nakazano trwałe zabezpieczenie obiektu budowlanego przed dostępem osób trzecich.
Pismem z dn. 30 września 2024 r. Wójt Gm. O. wniósł do MWINB o zmianę terminu wykonania prac nakazanych ww. decyzją organu wojewódzkiego i wyznaczenie terminu wykonania robót do dn. 30 września 2025 r.
Pismem z 4 października 2024 r. [...] WINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie w trybie art. 155 k.p.a. Jednocześnie pismem tym organ wojewódzki zwrócił się do stron postępowania o zajęcie stanowiska w sprawie zgody na zmianę decyzji poprzez określenie nowego terminu wykonania obowiązków, informując, że brak udzielenia odpowiedzi będzie potraktowany jako brak zgody na zmianę decyzji. Strony nie udzieliły odpowiedzi na powyższe wezwanie.
Decyzją z 22 listopada 2024 r. [...] WINB odmówił zmiany własnej decyzji z 15 września 2023 r., argumentując rozstrzygnięcie przede wszystkim brakiem zgody stron na zmianę decyzji. Poza tym, organ stwierdził, że zmiana decyzji we wnioskowanym zakresie byłaby sprzeczna z interesem społecznym, bowiem oznaczałaby w istocie przyzwolenie na wydłużenie stanu niebezpieczeństwa zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.
Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniósł Wójt Gminy O.. W złożonym odwołaniu Skarżący wskazał, że z literalnej wykładni art. 155 k.p.a. wynika, że dla zmiany decyzji niezbędne jest uzyskanie zgody strony, która nabyła prawo na mocy decyzji, nie zaś wszystkich stron, jakie występowały w sprawie. Stwierdził, że decyzja z 15 września 2023 r. ukształtowała sytuację prawną wyłącznie Skarżącego, nakładając na niego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu. Na skutek wydania decyzji nie uległa natomiast zmianie sytuacja prawna żadnego innego podmiotu występującego w niniejszej sprawie. Decyzja nie określiła obowiązków spółek PKP, a także na jej mocy spółki te nie uzyskały żadnych praw. W związku z tym, w ocenie Skarżącego, uzyskanie zgody spółek PKP nie jest konieczne do zmiany decyzji z 15 września 2023 r. Jednocześnie Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji mylnie potraktował [...] S.A., [...] S.A. oraz [...] S.A. jako strony postępowania, gdyż niniejsze postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku ww. podmiotów i nie mogą one zostać uznane za strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Według Skarżącego nie mają one w sprawie interesu prawnego i w konsekwencji nie jest potrzebna ich zgoda. Skarżący nie zgodził się też ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że zmiana decyzji byłaby sprzeczna z interesem społecznym. Wskazał, że wiadukt znajduje się na terenie kolejowym, co oznacza, że wejście na ten teren (a tym samym korzystanie z wiaduktu) jest zabronione prawem powszechnie obowiązującym. Tym samym fakt wyłączenia wiaduktu z użytku nie powoduje trudności dla pobliskich mieszkańców, zaś bezpieczeństwo osób, które wbrew prawu znajdą się na ww. terenie zostało zagwarantowane zabezpieczeniami umieszczonymi przez odwołującego się.
GINB orzekając, po rozpatrzeniu odwołania o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu wydanej decyzji przedstawił następujące stanowisko i argumentację:
Organ odwoławczy przede wszystkim wskazał na ramy prawne prowadzonego postępowania nadzwyczajnego wynikające z art. 155 kpa zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony: przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Ponadto GINB wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji [...] WINB z 15 września 2023 r. stanowił art. 66 ust, 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: Prawo budowlane). Decyzje podejmowane na podstawie wskazanego przepisu należą do kategorii tzw. decyzji związanych, ponieważ w sytuacji wystąpienia określonej w tym przepisie przesłanki, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże, w myśl utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, co do zasady, możliwa jest zmiana takiej decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a,, w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy.
Podkreślić jednak należy, że aby zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. były dopuszczalne, zgodę na to muszą wyrazić wszystkie strony postępowania. Zgoda stron jest podstawową przesłanką zastosowania wskazanego przepisu.
GINB podniósł, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, że zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany Niezbędna jest jednoznaczna aprobata przedstawionej zmiany decyzji ostatecznej, która musi być wyraźnie oświadczona (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 266/09).
W rozpatrywanej sprawie pismem z 4 października 2024 r. organ wojewódzki zwrócił się do [...] S.A., [...]S.A. oraz [...] S.A. o wypowiedzenie się w kwestii udzielenia zgody na zmianę ostatecznej decyzji z 15 września 2023 r. w zakresie terminu wykonania naprawy wiaduktu, W piśmie tym zawarto informację, że brak odpowiedzi będzie równoznaczny z nieudzieleniem zgody. Żadna z ww. spółek nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu. W związku z tym, słusznie uznał organ pierwszej instancji, że milczenie oznacza brak koniecznej zgody na zmianę tejże decyzji.
Natomiast odnośnie ustalonego w niniejszej sprawie kręgu stron postępowania należy wyjaśnić, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie ma na celu ponownego merytorycznego załatwienia sprawy i organ je prowadzący nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń poczynionych w postępowaniu zwykłym. Postępowanie takie powinno toczyć się w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, czyli w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r" sygn, akt III OSK 849/21).
W związku z tym przyjmuje się, że stronami postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. są podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w trybie zwykłym lub ich następcy prawni.
Powyższe oznacza, że GINB nie jest uprawniony do kwestionowania w niniejszym postępowaniu tego, jakie podmioty zostały uznane za strony w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu zwykłym zakończonym ostateczną decyzją organu wojewódzkiego z 15 września 2023 r., oprócz Wójta Gminy O., za strony uznano [...] S.A., [...]S.A. oraz [...] S.A. W tym miejscu należy wskazać, że dacie wydania decyzji nie istniała już spółka o nazwie [...] S.A., gdyż jej nazwa została zmieniona na [...] S.A.
[...] S.A. jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowy wiadukt oraz linia kolejowa nr [...], relacji T. [...] – R., przebiegająca pod wiaduktem. Nie ulega zatem wątpliwości, że ww. spółka ma interes prawny w sprawie dotyczącej obiektu budowlanego (wiaduktu), znajdującego się na jej nieruchomości. Tym bardziej, że zły stan techniczny wiaduktu stwarza potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pociągów prowadzonego pod wiaduktem.
Podkreślić należy, że brak zgody jednej ze stron postępowania jest już wystarczającą podstawą do odmowy uwzględnienia wniosku o zmianę/uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
[...] S.A. jest zarządcą linii kolejowej nr [...] oraz użytkownikiem działki nr ew. [...], Z kolei [...] S.A. jest odpowiedzialna za utrzymanie sieci trakcyjnej, należącej do [...] S.A.
GINB nie znajduje podstaw do kwestionowania tak ustalonego kręgu stron.
Ponadto, odnosząc się do odwołania, GINB nie zgodził się ze stanowiskiem Wójta Gm. O., że na mocy decyzji z 15 września 2023 r. jedynie Skarżący nabył prawo jako adresat obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu. Stwierdzić należy, że nabycie prawa z decyzji ostatecznej oznacza każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji na mocy której nałożono na stronę obowiązek, jak w niniejszej sprawie obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, przysporzeniem w sferze prawnej jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w sytuacji wielości stron w postępowaniu administracyjnym, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, decyzja nakładająca na jej adresata określone obowiązki tworzy jednocześnie prawo dla innej strony, która może oczekiwać usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddziałujących na jej nieruchomość. Na wypadek niewykonania dobrowolnie obowiązku przez adresata obowiązku służy tej stronie uprawnienie w postaci żądania egzekucji niespełnionego obowiązku (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 912/10).
Reasumując GINB stwierdził, że brak zgody stron postępowania uniemożliwia zmianę decyzji z 15 września 2023 r. we wskazywanym przez Skarżącego zakresie. W tej sytuacji badanie słusznego interesu Skarżącego jest niecelowe, gdyż zgoda stron jest warunkiem koniecznym zmiany decyzji. Niemniej jednak GINB zgadza się z oceną organu wojewódzkiego, że zmiana nie leży w interesie społecznym.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Wójta Gminy O. ( dalej jako: "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn. 13 lutego 2025 r.
Zaskarżonej decyzji Wójt Gminy O., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił następujące nieprawidłowości:
1. naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4) KPA polegającego na prowadzeniu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji administracyjnej, pomimo ziszczenia się przesłanki określonej w ww. przepisie, zobowiązującej organ do zawieszenia postępowania administracyjnego, tj. skarżący wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2023 r., znak sprawy [...], co organ administracji powinien wziąć pod uwagę z urzędu i zawiesić postępowanie;
2. naruszenie przepisu art. 155 KPA poprzez jego nieprawidłową wykładnie polegającą na uznaniu, że do zmiany przez organ własnej ostatecznej decyzji administracyjnej niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich podmiotów, jakim przysługiwał przymiot strony w trybie zwykłym, podczas gdy w myśl ww. przepisu organ jest zobowiązany uzyskać zgodę nie każdej strony postępowania w rozumieniu art. 28 KPA, lecz tylko strony, która nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej;
3. naruszenie przepisu art. 28 KPA poprzez jego nieprawidłową wykładnie polegającą na uznaniu, że interesem prawnym w rozumieniu ww. przepisu jest fakt, iż w przypadku wykonania przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków ustanie stan potencjalnego niebezpieczeństwa ruchu pociągów prowadzonych pod Wiaduktem; podczas gdy w myśl ww. przepisu przez interes prawny należy rozumieć interes wynikający bezpośrednio z przepisu prawa materialnego, nie zaś interes faktyczny, który sprawia, że strona może być zainteresowana wykonaniem decyzji, lecz tego zainteresowania nie może poprzeć przepisem prawa materialnego;
4. naruszenie przepisu art. 80 KPA poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, którego skutkiem było błędne ustalenie, że przedłużenie terminu do wykonania obowiązku nałożonego na skarżącego decyzją nr [...] z dnia 15 września 2023 r. jest sprzeczne z interesem społecznym, bowiem spowodowałoby w istocie przyzwolenie na wydłużenie stanu niebezpieczeństwa zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, podczas gdy z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że wiadukt znajduje się na terenie kolejowym, a więc wejście na ten teren (a tym samym korzystanie z wiaduktu) jest zabronione prawem powszechnie obowiązującym. Tym samym fakt wyłączenia wiaduktu z użytku nie powoduje trudności dla pobliskich mieszkańców, zaś bezpieczeństwo osób, które wbrew prawu znajdą się na ww. terenie zostało zagwarantowane zabezpieczeniami umieszczonymi przez skarżącego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o :
a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wskazanie organowi sposobu załatwienia sprawy poprzez zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2023 r., znak sprawy [...];
ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu podniesionego w pkt II ppkt 1 petitom wniósł o:
b) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wskazanie organowi sposobu załatwienia sprawy poprzez uwzględnienie wniosku w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia 15 września 2023 r. tj. zmianę terminu wykonania obowiązku z dnia 30 września 2024 r. na dzień 30 września 2025 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przede wszystkim podniosła na ruszenie przepisów postępowania tj. art. 97§1 pkt. 4 kpa. Zgodnie z art. 97 §1 pkt 4) KPA organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Dnia 5 grudnia 2024 r. skarżący nadał listem poleconym priorytetowym do Organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2023 r., znak sprawy [...]. Organ odebrał wskazaną przesyłkę w dniu 9 grudnia 2024 r.
W takim stanie faktycznym Organ winien był zawiesić postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 KPA do czasu zakończenia postępowania tzw. nieważnościowego. Wynika to z faktu, że postępowanie nieważnościowe rodzi dalej idące następstwa prawne, aniżeli zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, eliminacja z obrotu prawnego tego aktu następuje ze skutkiem ex tunc. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przedstawił tezy stosownych orzeczeń sądowych.
W dalszej treści uzasadnienia pełnomocnik skarżącego rozwinął argumentację dotyczącą nieprawidłowej wykładni prawa materialnego art. 155 kpa, nieprawidłowej wykładni art. 28 kpa oraz nieprawidłowości w zakresie oceny dowodów i ustaleń faktycznych w sprawie.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymał stanowisko zawarte w treści wydanej przez siebie decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Oznacza to, że kontrola sądowo –administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.
Na wstępie rozważań odnośnie motywów orzeczenia Sądu, należy wskazać ramy prawne sprawy co do których rozstrzygał Sąd. Otóż przedmiotem kontroli sądowej w sprawie są decyzje wydane w rezultacie postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 155 kpa.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu normą prawną bezwzględnie obowiązującą byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1088/17; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 254/17; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). "Słuszny interes strony" nie oznacza samej woli (chęci) strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Co więcej, słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, którym jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1809/17).
W trybie art. 155 k.p.a. można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Zatem, regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych.
Podstawę prawną decyzji [...] WINB z 15 września 2023 r. stanowił art. 66 ust, 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: Prawo budowlane). Słusznie stwierdził GINB, że w myśl utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, co do zasady, możliwa jest zmiana takiej decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a,, w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Stąd w sprawie zostały spełnione przesłanki formalne wszczęcia i rozstrzygania w postepowaniu w trybie art. 155 kpa.
Ponadto warunkiem dokonania weryfikacji decyzji w trybie art. 155 kpa w postepowaniu, w którym bierze udział więcej niż jedna strona, jest uzyskanie przez organ administracji publicznej zgody wszystkich stron, które nabyły prawa na podstawie decyzji ostatecznej. W sprawie, z uwagi na charakter decyzji MWINB z dn. 15 września 2023 r., należy uznać słuszność stanowiska organów nadzoru budowlanego, że wszystkie strony biorące udział w tym postępowaniu mają właściwie ustalone interesy prawne, których podstawą materialnoprawną jest przepis art. 66 u.p.b. i w konsekwencji wszystkie te strony ( właściwe spółki PKP) nabywają właściwe sobie prawa z treści ww. decyzji. Stąd ich zgoda jest warunkiem bezwzględnym dla skuteczności prawnej zmiany ww. decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie jest błędne.
Stąd zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania art. 28 kpa, art. 80 kpa oraz przepisów prawa materialnego art. 155 kpa w związku z art.. 66 u.p.b. są niezasadne.
Natomiast podlega uwzględnieniu zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 97§1 pkt. 4 kpa. W doktrynie i judykaturze utrwalone jest stanowisko, iż wyłączona jest dopuszczalność zbiegu trybu weryfikacji decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną z trybem weryfikacji decyzji prawidłowej lub dotkniętą wadą niekwalifikowaną. System weryfikacji decyzji oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane jednocześnie.
Powyżej przytoczone ogólne założenie stosowania trybów nadzwyczajnych ma pełne zastosowanie do weryfikowania decyzji na podstawie art. 155 kpa.
Skoro w toku postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, to powstała sytuacja niedopuszczalnej konkurencyjności obu trybów nadzwyczajnych. W takim wypadku pierwszeństwo winien mieć tryb nadzorczy. Do zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinno być kontynuowane postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa.
Wskazać bowiem należy, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną, co oznacza, że powstaje sytuacja jakby decyzja nie była wydana. Wobec powyższego rezultat postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji determinuje istnienie (bądź nie istnienie) przedmiotu postępowania w sprawie o zmianę decyzji, a więc stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie ma przy tym znaczenia kierunek rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 kpa. Nie można więc podzielić stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji, iż skoro organ odmówił zmiany decyzji, to nie występuje w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne obligujące do zawieszenia postępowania, jak również, że nie nastąpiła konkurencyjność trybów nadzwyczajnych. Nie ma w rozpatrywanej sprawie wątpliwości, że co do tej samej decyzji toczyły się równolegle dwa postępowania nadzwyczajne. GINB w odpowiedzi na skargę przyznał, że na podstawie wniosku skarżącego przeprowadził postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dn. 15 września 2023 r. i decyzją z 27 lutego 2025 r. znak: [...] GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z 15 września 2023 r. (od decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).
Reasumując stwierdzić należy, że skoro prowadzone były dwa konkurencyjne postępowania nadzwyczajne ( z których postępowanie nadzorcze do daty wyrokowania nie zostało zakończone) , to przedwczesne było wydanie decyzji w przedmiocie wniosku złożonego w trybie art. 155 kpa. Przedwczesność wydania zaskarżonej decyzji mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Mając na względzie powyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji GINB.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205§2 art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych i adwokatów, orzekając od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego na którą składa się zwrot wpisu sądowego i wynagrodzenie adwokackie
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyżej omówione rozważania dotyczące pierwszeństwa trybu stwierdzenia nieważności decyzji w relacji do postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa. A więc, w ustalonych okolicznościach faktycznych co do biegu postępowania nadzorczego, jeżeli w odniesieniu do ww. postępowania nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcia w administracyjnym toku postępowania do czasu zakończenia postępowania nadzorczego zawiesi postępowanie w sprawie o zmianę decyzji. Dalsze rozstrzygnięcia w odniesieniu do postępowania na podstawie art. 155 kpa powinny być wydane w zależności od rezultatu postępowania nadzorczego.