VIII SA/Wa 389/25

VIII SA/Wa 389/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna /sprawozdawca/
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Justyna Mazur
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2298
art. 26 ust. 1 i  ust. 2 pkt 1, art. 27 ust. 4, art. 29 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na  rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j.)
Dz.U.UE.L 2021 nr 435 poz 187  art. 3 ust. 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 2 ust. 2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 lipca 2024 r. nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej A. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pani A. K. (dalej: Skarżąca lub Strona) wniosła skargę na decyzję [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR lub Organ) z 14 marca 2025r. Decyzją tą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2024 poz. 572 tj. z dnia 2024.04.15, zwanej dalej: Kpa) została utrzymana w mocy wydana prze Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji (dalej organ I instancji lub Dyrektor OR ARiMR) z decyzja nr [...] z dnia 8 lipca 2024 r. w sprawie odmowy zmiany decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego PROW 2014-2020 z zastrzeżeniem dopełnienia warunków
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie sprawy:
10 grudnia 2021 r. Dyrektor OR ARiMR wydał decyzję nr [...]o przyznaniu Stronie pomocy finansowej w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich'’ na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej". 18 maja 2022 r. Skarżącej została wypłacona pierwsza rata pomocy w wysokości 120 000 zł. 8 lutego 2024 r. Skarżąca złożyła wniosek o wypłatę drugiej raty pomocy finansowej. 3 kwietnia 2024 r. wypłacona została płatność drugiej raty pomocy w kwocie 30 000 zł.
W dniu 22 maja 2024 r. Skarżąca wniosła o zwolnienie z zobowiązań z uwagi na zaistnienie nadzwyczajnych okoliczności, to jest wybrania jej na Wójta Gminy T..
8 lipca 2024 r. Dyrektor M. OR ARiMR wydal decyzję odmawiającą zgody na zmianę decyzji nr [...] z dnia 10 grudnia 2021 r. o przyznaniu pomocy finansowej z uwagi na brak podstaw do uznania przypadku w postaci wyboru na wójta za działanie siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnej okoliczności.
Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Prezesa ARiMR..
Prezes ARiMR uznał, że wystąpiły przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji o [...] w sprawie odmowy zmiany decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 27 ust. 4 oraz art. 29 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2023 poz. 2298, dalej: ustawa EFROW), art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarzadzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94. (WE) nr 2799/9
(WE) nr 814/2000 nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013r., str. 549, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013" oraz art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 181 z 20.6.2014, str. 48, z późn. zm.), art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z dnia 06.12.2021 r. str. 187, ze. zm.).
Beneficjent poddziałania 6.2 "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zobligowany jest do prowadzenia działalności gospodarczej co najmniej do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy, w przedmiotowej sprawie do 18 maja 2027 r., o czym Skarżąca została pouczona.
Skarżąca jako dowód wystąpienia siły wyższej oraz wystąpienia nadzwyczajnej okoliczności dołączył zaświadczenie z dnia 9 kwietnia 2024r, z którego wynikało, że Gminna Komisja Wyborcza w T., stwierdziła, że w wyborach, które odbyły się 7 kwietnia 2024 roku Pani A. E. K. wybrana została Wójtem Gminy T..
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu I instancji z 8 lipca 2024r. odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 Kpa. Odnosząc się do okoliczności przywołanych przez Stronę, we wniosku z dnia 22 maja .2024 r. Prezes ARiMR wskazał na przepisy art 3 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, zwanego dalej "rozporządzeniem 2021/2116" w związku z art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia I 1 marca 2014 r. Stosownie do art. 29 ust. 3 i 4 ustawy o EFRROW w przypadku działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, pkt 6 lit. a-c i e, pkt 8-12a, 13a i 13b, organ właściwy w sprawach o przyznanie pomocy jest również właściwy w sprawach uznawania przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o EFRROW," "Uznanie przypadku za działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/201, albo odmowa takiego uznania następuje w decyzji administracyjnej w sprawie o przyznanie pomocy. Dalej organ przytoczył treść art. 3 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, zwanego dalej "rozporządzeniem 2021/2116" określający przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, które zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48, ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 5 rozporządzenia 2021/2116 Państwa członkowskie podejmują stosowne środki ostrożności zapewniające, aby stosowane kary, o których mowa w ust. 1 lit. d), były proporcjonalne, a ich wymiar był uzależniony od wagi, skali i trwałego charakteru lub powtarzalności wykrytej niezgodności. Rozwiązania przyjęte przez państwa członkowskie zapewniają w szczególności, by nie nakładano kar, gdy:
a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności zgodnie z art. 3.
W przypadku gdy niezgodność z warunkami przyznawania pomocy wynika z działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności zgodnie z art. 3 beneficjent zachowuje prawo do otrzymania pomocy.
Prezes ARiMR przytoczył wykładnię pojęcia siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności wynikającą z przytoczonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Uznał, że wykazanie takiego przypadku obciąża stronę postepowania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji, że wybór na wójta nie jest zdarzeniem nadzwyczajnym (anormalnym, nieuniknionym) i nieprzewidywalnym, poza kontrolą osoby zobowiązanej, w konsekwencji uniemożliwiającym wykonanie ciążącego na Stronie zobowiązania - element obiektywny siły wyższej. W związku z tym, że zgodnie z ustaleniem organu I instancji powyższe zdarzenie nie miało charakteru siły wyższej, nie zachodzi potrzeba odniesienia się do elementu subiektywnego, nie podlega analizie z uwagi na to, że wykonanie zobowiązania nie było spowodowane zajściem zdarzenia nadzwyczajnego, nieprzewidywalnego i znajdującego się poza kontrolą osoby zobowiązanej.
Pani A. K. reprezentowana przez adwokata zaskarżyła omówioną decyzję Prezesa ARiMR w całości. Zarzuciła tej decyzji naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 29 pkt 3 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 z dnia 20 lutego 2015 r. w zw. z art. 2 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez jego niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, w sytuacji gdy wybór w wyborach powszechnych na stanowisko wójta stanowi nadzwyczajną okoliczność w rozumieniu w/w przepisów.
Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w całości, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności określonego w art. 2 ust 2 rozporządzenia 1306/2013 mającego zastosowanie z mocy art. 29 ust. 3 ustawy EFRROW. Zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 do celów finansowania WPR (wspólnej polityki rolnej), zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach:
a) śmierć beneficjenta;
b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;
c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym;
d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym;
e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw;
f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.
Z treści powołanego przepisu wynika, że katalog przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności jest katalogiem otwartym, co wynika z użytego przez prawodawcę zwrotu "w szczególności".
W ocenie NSA, jako siłę wyższą i okoliczności nadzwyczajne ze względu na podobieństwo do przypadków wskazanych w art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 można uznać takie wypadki jak: zniszczenie upraw przez dzikie zwierzęta, zniszczenie upraw w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych takich jak: susza, gradobicie, powódź, mróz, wyładowanie atmosferyczne, osuwisko ziemi, zalanie na skutek opadów atmosferycznych, zniszczenie upraw w wyniku pożaru, zagryzienie zwierząt zadeklarowanych do płatności przez dzikie zwierzęta w przypadku niewłaściwego zabezpieczenia zwierząt hodowlanych, tymczasowe aresztowanie beneficjenta. Podkreślić należy, że wskazane wyżej przypadki, także mają charakter niewyczerpujący katalogu wypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał szerokiej wykładni pojęć siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności wyrażonych w tych przepisach uznając między innymi za taki okoliczności jak zagryzienie zwierząt zadeklarowanych do płatności przez dzikie zwierzęta w przypadku niewłaściwego zabezpieczenia zwierząt hodowlanych, tymczasowe aresztowanie beneficjenta (np. wyroki z 27 października 2021 r. sygn. akt I GSK 559/21, z 30 października 2021 r.) Z orzecznictwa Trybunału wynika (v. przykładowo orzeczenie TSUE w sprawie C-28/20 wraz przytoczonym tam orzecznictwem), że aby uznać, iż okoliczności związane z określonymi zdarzeniami można zakwalifikować, jako nadzwyczajne, konieczne jest spełnienie dwóch kumulatywnych przesłanek. Pierwsza przesłanka polega na tym, że powiązane zdarzenie nie wpisuje się w ramy normalnego wykonywania działalności danej strony postępowania (w tym przypadku producenta rolnego/beneficjenta). Druga przesłanka polega na tym, że zdarzenie nie podlega skutecznej kontroli tejże strony (tu: producenta rolnego/ beneficjenta) ze względu na charakter lub źródło owego zdarzenia. Należy też mieć na uwadze, że ocena i świadomość nadzwyczajnych okoliczności powinna być oceniana przy uwzględnieniu stanu świadomości (wiedzy) beneficjenta w momencie podejmowania zobowiązania kilkuletniego, czy tylko na czas bezpośrednio poprzedzający zaistnienie nadzwyczajnych okoliczności.
W realiach tej sprawy szczególne znaczenie ma wymieniony w art. 2 ust. 2 pkt b) rozporządzenia 1306/2013 jako jeden z przykładowych przypadków nadzwyczajnych okoliczności: długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu. Przesłanka ta nie określa dodatkowych warunków, takich jak np. zawinienie czy chociażby wpływ zainteresowanego w powstaniu niezdolności do wykonywania zawodu.
Wójt nie może prowadzić działalności gospodarczej, co wynika wprost z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. 2025 poz. 499). Jest to wiec w istocie stan porównywalny z długotrwała niezdolnością do wykonywania zawodu – tu: prowadzenia działalności gospodarczej. Możliwość kandydowania na funkcje publiczne jest niekwestionowanym prawem obywatelskim i nie powinna być ograniczona w stosunku do osób, które w związku z uczestniczeniem w programach wsparcia finansowego podjęły zobowiązania de wykonywania działalności, zwłaszcza, jeśli zobowiązania te zostały podjęte w czasie poprzedzającym podjęcie decyzji o kandydowaniu w wyborach na funkcje publiczne.
Dlatego też Organy orzekające w sprawie, uznając, że niemożność wykonywania działalność gospodarczej ze względu na wybór na wójta, dokonały wadliwej wykładni art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. a tym samym niezasadnie odmówiły zastosowania tego przepisu.
Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: .p.p.s.a) należało uchylić zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na kwotę kosztów składa się wpis sądowy w wysokości 200 zł, kwota opłaty skarbowej z tytułu udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz kwota wynagrodzenia adwokata w wysokości 480 zł