VIII SA/Wa 389/13

VIII SA/Wa 389/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 14 ust. 5, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy S., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej: "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: "u.s.o.")
w dniu [...] czerwca 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę S. w Zespole Placówek Oświatowych w S. (dalej jako "Uchwała zmieniająca") i § 2 ust. 1 uchwały nr [...] nadała następujące brzmienie: "ustala się odpłatność rodziców, opiekunów za świadczenia przedszkola określone w § 1 ust. 4 w wysokości kwoty równej 0,100 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, za jedną godzinę pobytu dziecka
w przedszkolu". W § 3 Uchwały zmieniającej wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2012 r.
Uchwała zmieniająca została ogłoszona w dniu [...] sierpnia 2012 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...], Poz. [...]).
Z kolei Uchwała nr [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. (dalej jako "Uchwała zmieniana") sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę S. w Zespole Placówek Oświatowych w S. została podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 u.s.o. W treści tej uchwały ustalono m.in. bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę S. w wymiarze 5 godzin dziennie (§ 1 ust. 3). Opłacie podlegają świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie (§ 2 ust. 2)
w wysokości 0,055 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu (§ 2 ust. 1). Zastrzeżono, że opłata ulega zaokrągleniu do pełnych złotych (§ 2 ust. 5 Uchwały). W § 2 ust. 8 Uchwały zmienianej wskazano, że opłatę wnosi się miesięcznie z dołu do 15 dnia następnego miesiąca.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt Pa [...], Prokurator Rejonowy
w K. zaskarżył Uchwałę zmieniającą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzucił:
1) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 14 ust 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust 1 pkt 2 u.s.o., art. 3531 kc w związku z art. 7
i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z powołanych przepisów i bezpodstawnym określeniu w § 2 ust. 8 Uchwały zmienianej terminu wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych oraz wskazaniu w § 2 ust. 5 tejże uchwały zasad zaokrąglania opłat, co stanowi niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w zasadę swobody umów i treść stosunku cywilnoprawnego pomiędzy dyrektorem przedszkola oraz rodzicem lub prawnym opiekunem dziecka,
2) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust 5 pkt 1
w zw. z art. 6 ust 1 pkt 2 u.s.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego będącego podstawą podjęcia Uchwały zmienianej, wyrażające się w:
niesprecyzowaniu, za jakie konkretnie świadczenia pobierana jest opłata oraz jaka jest wysokość w odniesieniu do poszczególnych świadczeń,
niedopuszczalnym powiązaniu wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że § 2 ust. 8 oraz § 2 ust. 5 Uchwały zmienianej zostały wydane bez podstawy prawnej, a więc z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ wykraczają poza granice delegacji ustawowej wynikającej z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. Delegacji ustawowej do wydawania aktów prawa miejscowego nie można interpretować rozszerzająco, gdyż naruszałoby wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu. Konieczność przestrzegania zakresu ustawowego upoważnienia wynika także z art. 94 Konstytucji. W systemie prawa, a w szczególności w ustawie oświatowej nie ma normy prawnej przyznającej radom gmin kompetencje do określania terminów uiszczania opłat za świadczenia przedszkoli oraz zasad ich zaokrąglania. Powyższe uregulowania stanowią niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w treść cywilnoprawnej umowy pomiędzy rodzicem lub opiekunem prawnym dziecka, a dyrektorem przedszkola, naruszając tym samym zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kc. Również przyznana ustawowo radzie gminy kompetencja do określenia wysokości opłat jest w § 1 ust. 4 oraz § 2 ust. 1 Uchwały zmienianej realizowana w sposób nieprawidłowy. Nie skonkretyzowano bowiem rodzaju świadczeń za które pobiera się opłatę i nie wskazano wysokości należności za każde
z poszczególnych wymienionych w uchwale świadczeń. Zdaniem Prokuratora ustalenie jednej ryczałtowej sumarycznej opłaty zbiorczej za wymienione świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie narusza konstrukcję
i cel przepisu kompetencyjnego wynikającego z u.s.o. Wymóg skonkretyzowania poszczególnych świadczeń w powiązaniu z przysługującą za nie opłatą wynika z faktu, że powyższa opłata jest daniną publiczną, co akcentuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Pobiera się ją w związku z określonymi czynnościami lub usługami podmiotów prawa publicznego. Wymogu ekwiwalentności nie spełnia określenie wysokości opłaty w taki sposób jak wskazano w § 2 Uchwały zmienianej i § 1 ust. 1 Uchwały zmieniającej, tj. w oparciu o wskaźnik minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę. Wysokość należności nie jest bowiem wówczas uzależniona jedynie od zakresu rzeczywiście świadczonych usług, lecz wynika ze zmieniającego się niezależnie od wiedzy i woli obywatela wskaźnika jakim jest minimalne miesięczne wynagrodzenie.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zarówno Uchwała zmieniana, jak i Uchwała zmieniająca były objęte nadzorem Wojewody [...], który to ich nie uchylił, ani też nie stwierdził ich nieważności. Zarzuty Prokuratora zawarte w skardze są bezpodstawne, bowiem z powołanych przez niego przepisów nie wynika taki zapis, który naruszałaby Rada Gminy S. w przedmiotowych uchwałach. Zarzuty dotyczące zaokrąglenia groszy oraz terminu płatności to mało istotne elementy w zawartej pomiędzy rodzicem a dyrektorem przedszkola umowie, które nie wpływają na ograniczenie swobody umów, nadto nie było nawet jednej skargi rodziców na te elementy. Dlatego też bezpodstawny jest zarzut dotyczący przekroczenia granic umów o którym mowa w art. 3531 kc. Zarzut dotyczący zastosowania minimalnego wynagrodzenia do wyliczenia wysokości opłaty za przedszkole jest również bezzasadny, ponieważ przepisy na które powołuje się Prokurator nie zawierają metody wyliczenia opłaty za przedszkola. Prokuratura dopuszcza do niepotrzebnych sporów sądowych, nie realizując w praktyce art. 101 ust. 1 u.s.g. - nie wzywała bowiem gminy do usunięcia naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga na Uchwałę zmieniającą nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest, zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,
a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej Uchwały zmieniającej jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej Uchwały zmienianej, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 u.s.o. Zmiana powyższa dokonana została ustawą z 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. Nr 148, poz.991). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 u.s.o., zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2011 r. Rady gmin zostały więc zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 u.s.o. i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 u.s.o.
Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było, jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu
o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały zatem za zadanie ustalania opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.
Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci
w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (vide: obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o.). Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 ww. ustawy została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r.
w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o.
W związku z powyższym należało stwierdzić, że fakt dokonania nowelizacji u.s.o. nie w pełni został uwzględniony przez Radę Gminy S. w Uchwale zmienianej, bowiem mimo, że była podjęta po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 5 sierpnia 2010 r., częściowo oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o.
w wersji sprzed nowelizacji. Świadczyła o tym treść § 1 ust. 1 Uchwały zmienianej, który stanowił, że "pobyt dzieci w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę S. w zakresie nauczania i wychowania obejmującego podstawy programowe wychowania przedszkolnego (...) jest bezpłatny" oraz ust. 5 "dyrektor szkoły podaje do publicznej wiadomości rodziców i opiekunów dzieci zakres przedmiotowy podstaw programowych, o których mowa w ust.1 oraz podaje i uszczegóławia oraz aktualizuje na bieżąco zakres wykonywanych przez przedszkole świadczeń przekraczających postawę programową, o których mowa w ust. 4". W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały zmienianej zbędne było bowiem odwołanie się przy konstruowaniu opłat, do wcześniej istotnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, nie mieszczące się w tej podstawie (za które już można było naliczać opłaty). Niewątpliwie więc Rada Gminy S. podejmując Uchwałę zmienianą oparła się w części na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. Należy jednak zauważyć, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 31 lipca sygn. akt VIII Sa/Wa 388/13 stwierdził nieważność Uchwały zmienianej w części dotyczącej jej § 1 ust. 1 i ust. 5.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że Prokurator niezasadnie zarzuca Uchwale zmieniającej niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, poprzez niesprecyzowanie, jaka jest wysokość opłaty w odniesieniu do poszczególnych świadczeń. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, to przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń zgodnie, z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania
i opieki nad dzieckiem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, publ. cbois).
W § 2 ust. 1 Uchwały zmienianej w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą określono, że koszty jednostkowe stanowią określony ułamek (0,100 %) minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. 2002 r., Nr 200, poz. 1679). Biorąc pod uwagę wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2012, która wynosiła 1.500 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z 13 września 2011 r.
w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2012 r., Dz. U. z 2011 r., Nr 192, poz. 1141), wysokość opłaty za każdą godzinę przebywania dziecka
w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie wynosiła 1,50 zł.
W ocenie składu orzekającego uchwalona opłata z uwagi na jej wysokość ma charakter symboliczny i w związku z tym nie narusza zasady ekwiwalentności. Matematyczne zaokrąglenie opłaty nie zmienia w zasadniczy sposób jej wysokości i tym samym nie powoduje, że traci ona symboliczny charakter. Nie jest też trafny pogląd dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej
i wykazanie, że wysokość zobowiązania pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo - dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie
i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 u.s.o., należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ww. ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji, gdy wysokość opłat jest tego rodzaju, że można je określić, jako symboliczne, bowiem stanowią one jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1777/12).
Jak już wskazano wyżej, w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat
w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o., nie ma znaczenia, jakie konkretnie świadczenia związane
z realizacją podstawy programowej, czy też nie będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Całkowicie zbędne stało się, zatem odwoływanie się przy konstruowaniu opłat, w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu, do wcześniej istotnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się
w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki
(a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).
Na koniec wyjaśnić jeszcze należy, że nietrafny jest zarzut Wójta Gminy S. zawarty w odpowiedzi na skargę, że organ nie był wzywany, zgodnie z art. 101 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa. Z art. 52 p.p.s.a wynika bowiem, że prokurator może złożyć skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.