VIII SA/Wa 388/13

VIII SA/Wa 388/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 2543/13 - Wyrok NSA z 2014-01-31
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 14 ust. 5, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1 i ust. 5; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Rada Gminy S., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej: "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: "u.s.o.") w dniu [...] czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę S. w Zespole Placówek Oświatowych w S. (dalej jako "Uchwała").
W treści Uchwały ustalono m.in. bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę
w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę S. w wymiarze 5 godzin dziennie (§ 1 ust. 3). Opłacie podlegają świadczenia udzielane przez przedszkole
w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie (§ 2 ust. 2) w wysokości [...] % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu (§ 2 ust. 1). Zastrzeżono, że opłata ulega zaokrągleniu do pełnych złotych (§ 2 ust. 5 Uchwały). W § 2 ust. 8 Uchwały wskazano, że opłatę wnosi się miesięcznie z dołu do [...] dnia następnego miesiąca.
W § 4 Uchwały wskazano, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011 r.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...], Prokurator Rejonowy
w K. zaskarżył opisaną wyżej Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzucił:
1) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., art. 3531 kc w związku z art. 7
i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z powołanych przepisów i bezpodstawnym określeniu w § 2 ust. 8 skarżonej uchwały terminu wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych oraz wskazaniu w § 2 ust. 5 zasad zaokrąglania opłat, co stanowi niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w zasadę swobody umów i treść stosunku cywilnoprawnego pomiędzy dyrektorem przedszkola oraz rodzicem lub prawnym opiekunem dziecka,
2) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 pkt 1
w zw. z art. 6 ust 1 pkt 2 u.s.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego będącego postawą podjęcia uchwały, wyrażające się w:
niesprecyzowaniu, za jakie konkretnie świadczenia pobierana jest opłata oraz jaka jest wysokość w odniesieniu do poszczególnych świadczeń,
niedopuszczalnym powiązaniu wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że § 2 ust. 8 oraz § 2 ust. 5 Uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej, a więc z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ wykraczają poza granice delegacji ustawowej wynikającej z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. Delegacji ustawowej do wydawania aktów prawa miejscowego nie można interpretować rozszerzająco, gdyż naruszałoby wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu. Konieczność przestrzegania zakresu ustawowego upoważnienia wynika także z art. 94 Konstytucji. W systemie prawa, a w szczególności w ustawie oświatowej nie ma normy prawnej przyznającej radom gmin kompetencje do określania terminów uiszczania opłat za świadczenia przedszkoli oraz zasad ich zaokrąglania. Powyższe uregulowania stanowią niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w treść cywilnoprawnej umowy pomiędzy rodzicem lub opiekunem prawnym dziecka,
a dyrektorem przedszkola, naruszając tym samym zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kc. Również przyznana ustawowo radzie gminy kompetencja do określenia wysokości opłat jest w § 1 ust. 4 oraz § 2 ust. 1 Uchwały realizowana w sposób nieprawidłowy. Nie skonkretyzowano bowiem rodzaju świadczeń za które pobiera się opłatę i nie wskazano wysokości należności za każde z poszczególnych wymienionych w uchwale świadczeń. Zdaniem Prokuratora ustalenie jednej ryczałtowej sumarycznej opłaty zbiorczej za wymienione świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego wynikającego z u.s.o. Wymóg skonkretyzowania poszczególnych świadczeń
w powiązaniu z przysługującą za nie opłatą wynika z faktu, że powyższa opłata jest daniną publiczną, co akcentuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Pobiera się ją w związku z określonymi czynnościami lub usługami podmiotów prawa publicznego. Wymogu ekwiwalentności nie spełnia określenie wysokości opłaty w taki sposób jak wskazano w § 2 Uchwały, tj. w oparciu o wskaźnik minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę. Wysokość należności nie jest bowiem wówczas uzależniona jedynie od zakresu rzeczywiście świadczonych usług, lecz wynika ze zmieniającego się niezależnie od wiedzy i woli obywatela wskaźnika jakim jest minimalne miesięczne wynagrodzenie.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że Uchwała była objęta nadzorem Wojewody [...], który to nie uchylił jej, ani też nie stwierdził jej nieważności. Zarzuty Prokuratora zawarte w skardze są bezpodstawne, bowiem
z powołanych przez niego przepisów nie wynika taki zapis, który naruszałaby Rada Gminy S. w przedmiotowej Uchwale. Zarzuty dotyczące zaokrąglenia groszy oraz terminu płatności to mało istotne elementy w zawartej pomiędzy rodzicem
a dyrektorem przedszkola umowie, które nie wpływają na ograniczenie swobody umów, nadto nie było nawet jednej skargi rodziców na te elementy. Dlatego też bezpodstawny jest zarzut dotyczący przekroczenia granic umów o którym mowa w art. 3531 kc. Zarzut dotyczący zastosowania minimalnego wynagrodzenia do wyliczenia wysokości opłaty za przedszkole jest również bezzasadny, ponieważ przepisy na które powołuje się Prokurator nie zawierają metody wyliczenia opłaty za przedszkola. Prokuratura dopuszcza do niepotrzebnych sporów sądowych, nie realizując w praktyce art. 101 ust. 1 u.s.g. - nie wzywała bowiem gminy do usunięcia naruszenia prawa.
Na rozprawie przed Sądem Prokurator popierając skargę, podniósł, że zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dopiero w dniu 5 września 2011 r. i w związku z tym postawił zarzut nieretroaktywności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest, zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie
w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,
a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany
z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej Uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 u.s.o. Zmiana powyższa dokonana została ustawą z 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. Nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 u.s.o., zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2011 r. Rady gmin zostały więc zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 u.s.o. i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 u.s.o.
Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było, jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu
o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały zatem za zadanie ustalania opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.
Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci
w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (vide: obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o.). Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 ww. ustawy została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r.
w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o.
Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy należało stwierdzić, że fakt dokonania nowelizacji u.s.o. nie w pełni został uwzględniony przez Radę Gminy S.. Zaskarżona Uchwała, mimo że podjęta po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 5 sierpnia 2010 r., częściowo oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w wersji sprzed nowelizacji. Świadczy o tym treść § 1 ust. 1 Uchwały, który stanowi, iż " pobyt dzieci w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę S. w zakresie nauczania i wychowania obejmującego podstawy programowe wychowania przedszkolnego (...) jest bezpłatny" oraz ust. 5 "dyrektor szkoły podaje do publicznej wiadomości rodziców i opiekunów dzieci zakres przedmiotowy podstaw programowych, o których mowa w ust. 1 oraz podaje
i uszczegóławia oraz aktualizuje na bieżąco zakres wykonywanych przez przedszkole świadczeń przekraczających postawę programową, o których mowa w ust. 4". Tymczasem, jak wskazano wyżej, w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej Uchwały, całkowicie zbędne stało się, zatem odwołanie przy konstruowaniu opłat, do wcześniej istotnego rozróżnienia na świadczenia udzielane
w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, nie mieszczące się w tej podstawie (za które już można było naliczać opłaty). Dowodzi to, że Rada Gminy S. podejmując zaskarżoną Uchwałę oparła się w części na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, podziela pogląd, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu podjęcia uchwały narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały (por. wyrok WSA
z 14 lutego 2012 r., IV SA/Po 1228/12, CBOSA). W ocenie Sądu regułę tę należy odpowiednio odnieść do sytuacji, gdy do nieaktualnej podstawy odwołuje się część uchwały - wówczas nieważnością dotknięta będzie ta część.
Należy podkreślić, że wadliwość tej regulacji wynika nie tylko z faktu, iż odwołuje się ona do irrelewantnego w świetle aktualnego brzmienia art. 14 ust. 5 u.s.o. pojęcia "świadczeń przekraczających podstawę programową", ale że zarazem błędnie przesądza, że czas przekraczający bezpłatne 5 godzin dziennie pobytu dziecka
w przedszkolu poświęcony będzie świadczeniom przekraczającym podstawę programową. W ten sposób Rada Gminy S. nie tylko, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy
o systemie oświaty w nowym brzmieniu, ale także bezpodstawnie - i ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci - ograniczyła możliwość świadczenia przez gminne przedszkola publiczne usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie. Tymczasem aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 ww. ustawy w ogóle nie upoważnia prawodawcy lokalnego do określania zakresu
i przedmiotu świadczeń, jakie będą udzielane przez przedszkola publiczne w czasie "płatnym".
Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że Prokurator niezasadnie zarzuca zaskarżonej Uchwale niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, poprzez niesprecyzowanie, jaka jest wysokość opłaty w odniesieniu do poszczególnych świadczeń. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, to przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń zgodnie, z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania
i opieki nad dzieckiem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, publ. cbois).
W zaskarżonej uchwale opłata naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu przekraczającą 5 godzin pobytu dziennego - § 2 ust. 2 Uchwały. Uzależniona jest więc od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem, a nie od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń - czego żąda skarżący - byłoby uzasadnione gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno - wychowawcze, jak
i koszty osobowe i rzeczowe. Z tych też powodów Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora, że przepisy zaskarżonej uchwały rażąco naruszają prawo z uwagi na naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń. Regulacja z § 2 ust. 1 Uchwały wyraźnie wskazuje, że odpłatność dotyczy świadczeń ponad 5 godzin dziennie. To, że organ określa w § 1 ust. 4 rodzaj zajęć, jakie winny być prowadzone w czasie przekraczających 5 godzin świadczy jedynie o staranności organu prowadzącego, który przewidziany rodzaj zajęć może egzekwować. Analiza, które z tych zajęć przekraczają podstawę programową jest zupełnie zbędna i jak to już wspomniano wyżej, w świetle uregulowań określających podstawę programową w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN teoretycznie zawsze budzić może wątpliwości czy mieści się w podstawie programowej, czy też ją przekracza.
W zaskarżonej Uchwale, w § 2 ust. 1 koszty jednostkowe stanowią określony ułamek ([...] %) minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. 2002 r., Nr 200, poz. 1679). Biorąc pod uwagę wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2011, która wynosiła 1.386 zł, wysokość opłaty za każdą godzinę przebywania dziecka w przedszkolu powyżej
5 godzin dziennie wynosiła mniej niż 1 zł. W ocenie składu orzekającego uchwalona opłata z uwagi na jej wysokość ma charakter symboliczny i w związku z tym nie narusza zasady ekwiwalentności. Matematyczne zaokrąglenie opłaty nie zmienia w zasadniczy sposób jej wysokości i tym samym nie powoduje, że traci ona symboliczny charakter. Nie jest też trafny pogląd dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i wykazanie, że wysokość zobowiązania pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane
z realizacją świadczeń wychowawczo - dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się
z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę
i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji, gdy wysokość opłat jest tego rodzaju, że można je określić, jako symboliczne, bowiem stanowią one jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1777/12).
Za nieuzasadnione należało uznać również zarzuty dotyczące nieważności § 2 ust. 5 i § 2 ust. 8 Uchwały. Regulacje w nich zawarte mają charakter informacyjny
i porządkujący. Przepisy te w ocenie Sądu określają, zatem jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności. Z ich treści nie wynika, aby miały one stanowić podstawę czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektorów przedszkoli warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Analizowane zapisy uchwały nie naruszają ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazują upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie mające w tym przedmiocie kompetencji. Ich treść normatywna nie przekazuje i nie modyfikuje kompetencji ustawowych jakiegokolwiek podmiotu, nie prowadząc do zmiany intencji prawodawcy. Sąd
w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd, że dopuszczalnym jest przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym
i zrozumiałym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 401/09, lex nr 583193).
Odnosząc się do podniesionego przez Prokuratora na rozprawie zarzutu nieretroaktywności - zauważyć należy, że z § 4 Uchwały wynika fakt wejścia jej w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (co miało miejsce 5 września 2011 r.), z mocą obowiązującą od dnia
1 września 2011 r., a zatem faktycznie aktowi temu nadano wsteczną moc obowiązującą. Jak jednak wynika z treści art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2011 r., Nr 197, poz. 1172) przepis art. 4 cytowanej ustawy, który stanowi obowiązek wprowadzania aktów normatywnych w życie po upływie stosownego vacatio legis, nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
W wyroku z 25 września 2000 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186). Z sytuacją taką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem określone Uchwałą Rady Gminy S. opłaty za świadczenia w przedszkolach samorządowych prowadzonych przez tę Gminę określono na poziomie symbolicznym. Należy też mieć na uwadze, że nowa regulacja pozwala przyprowadzić dziecko do przedszkola na 5 godzin bez opłat, rodzice (opiekunowie prawni) mogą zostawić dziecko na dalsze godziny i zapłacić tylko za rzeczywisty czas, w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Oczywistym jest, że przepisy dotychczasowe były dla rodziców (opiekunów prawnych) mniej korzystne ponosili oni bowiem opłaty miesięczne, ryczałtowe, których wysokość nie była uzależniona od czasu przebywania dziecka w przedszkolu. Z tych przyczyn w ocenie Sądu, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem regulacja z § 4 Uchwały nie narusza zasad demokratycznego państwa prawa.
Jak już wskazano wyżej, w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat
w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o., nie ma znaczenia, jakie konkretnie świadczenia związane
z realizacją podstawy programowej, czy też nie będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Całkowicie zbędne stało się, zatem odwoływanie się przy konstruowaniu opłat, w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu, do wcześniej istotnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się
w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki
(a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).
Na koniec wyjaśnić jeszcze należy, że nietrafny jest zarzut Wójta Gminy S. zawarty w odpowiedzi na skargę, że organ nie był wzywany, zgodnie z art. 101 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa. Z art. 52 p.p.s.a wynika bowiem, że prokurator może złożyć skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku - t.j. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej: § 1 ust. 1 i ust 5 Uchwały z przyczyn wskazanych wyżej.
Sąd nie dopatrzył się wadliwości pozostałych przepisów Uchwały, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3 wyroku).