VIII SA/Wa 384/23

VIII SA/Wa 384/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1518
art. 82 ust.3, art. 35ust. 5 pkt 1, art 35 ust.1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia 14 grudnia 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego A. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 12 kwietnia 2023 r., Nr [...], Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda" "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania A. J. (dalej skarżący, strona, inwestor), od decyzji Starosty G. Nr [...], z dnia 14 grudnia 2022 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na remont, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi usytuowanego na działce o nr ew. [...] poł. W obr. Ew. [...] G.– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie sprawy:
Wojewoda decyzją Nr [...] z dnia 12 września 2022 r., uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia 8 lipca 2022 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na remont, nadbudówkę i przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi usytuowanego na działce o nr ewid. [...] poł. w obr. ew. [...] G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując wytyczne do uwzględnienia przez organ I instancji.
Starosta [...] (dalej także organ I instancji) postanowieniem Nr [...]
z 10 listopada 2022 r., nałożył na inwestora obowiązek: 1. dostosowania przedmiotowej inwestycji do zapisów zawartych w § 17 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G.
z dnia 8 września 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta G. (dalej plan miejscowy, m.p.z.p.) - w zakresie zachowania bryły budynku; 2. dostosowania przedmiotowej inwestycji do zapisów zawartych w § 17 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego - w zakresie nakazu zachowania zewnętrznej formy budowli z uwzględnieniem zapisów pkt 3 i pkt.4;
3, dostosowania przedmiotowej inwestycji do zapisów zawartych w § 17 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. - w zakresie zakazu nadbudowy i zmiany geometrii dachów, w tym realizacji lukarn i balkonów od strony frontowej w połaciach dachowych;
4. dostosowania przedmiotowej inwestycji do zapisów zawartych w § 17 ust, 5 pkt 4 planu miejscowego - w zakresie nakazu zachowania rodzaju pokrycia dachowego
i detalu architektonicznego; 5, oznaczenie granic zagospodarowania terenu zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z dnia 18 września 2021 r., poz. 1169 z późn, zm.); 6. oznaczenie części rozbudowywanej i nadbudowywanej
w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;
7. przedłożenia graficznej opisowej szczegółowej analizy przesłaniania, nasłonecznienia i zacieniania dot. projektowanego budynku w dostosowaniu do zapisów zawartych w § 13, 57 i 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - analiza nasłonecznienia powinna być dokonywana na każdy z dni równonocy (21 marca i 21 września) poprzez wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60° z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, zbadanie czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia nie znajduje się obiekt przesłaniany; 8. autoryzowanie zmian i poprawek w projekcie poprzez umieszczenie podpisu projektanta wykonującego poprawki, pieczątki imiennej oraz daty dokonania zmiany; 9. przedłożenie dwóch egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane - w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.
Pismem z 29 listopada 2022 r., inwestor wniósł wyjaśnienia oraz przedłożył uzupełnienie dokumentacji.
Według organu I instancji postanowienie Nr [...] z 10 listopada 2022 r. nie zostało uzupełnione w punktach 1, 2, 3, 4, tj. w zakresie dostosowania przedmiotowej inwestycji do zapisów zawartych w § 17 ust. 5 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 m.p.z.p.
W uzupełnieniu wyjaśnienia, pełnomocnik strony wskazał, że zawarte przepisy
w § 17 ust. 5 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 m.p.z.p. – nie dotyczą budynku przy ul. P. [...] oraz że wyliczenia zawarte w § 17 ust. 4 są enumeratywnie (zamknięte).
Jak wynika z ustaleń organu I instancji, planowana inwestycja położona jest na terenach oznaczonych symbolem 17.MN m.p.z.p. części miasta G., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 8 września 2008 roku gdzie przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenia uzupełniającego: nie ustala się. Natomiast zgodnie z § 22 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu zachowuje się istniejącą zabudowę, z prawem do działań remontowych, przebudowy i rozbudowy oraz koniecznej wymiany. Z przywołanego przepisu nie wynika, żeby na terenach oznaczonych symbolem 17.MN dopuszczona była możliwość nadbudowy o którą wnioskuje wnioskodawca.
Po ponownym przenalizowaniu zapisów planu miejscowego obowiązującego na terenie planowanej inwestycji w ocenie organu architektoniczno-budowlanego projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowany nie został uzupełniony w zakresie punktów 1, 2, 3 i 4 postanowienia Starosty [...] Nr [...] z dnia 10.11.2022 r., gdzie zgodnie z § 17 ust. 4 m.p.z.p. wskazuje się obiekty o wysokich walorach historycznych (budynki przy ul. P. [...]), wpisane do gminnej ewidencji zabytków, oznaczone na rysunku planu symbolem
i numerami 1 - budynek przy ulicy P. [...], 2 - budynek przy ulicy P. [...], 3-budynek przy ulicy P. [...], 4 - budynek przy ulicy P. [...].
Jak wynika z ustaleń Starosty, budynek objęty niniejszym opracowaniem usytuowany na działce o nr ewid. [...] położony w obrębie ewidencyjnym [...] G., mieszczący się przy ul. J. P. [...] zgodnie z wykazem zabytków nieruchomych na terenie Gminy i Miasta G. jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków pod numerem karty gminnej ewidencji zabytków [...]. Zgodnie z § 17 ust. 5 m.p.z.p. dla obiektów, o których mowa w ust. 4 ustala się: nakaz zachowania bryły budynków, 2) nakaz zachowania zewnętrznej formy budowli z uwzględnieniem zapisów pkt 3 i pkt. 4, 3) zakaz nadbudowy i zmiany geometrii dachów, w tym realizacji lukarn
i balkonów od strony frontowej w połaciach dachowych, 4) nakaz zachowania rodzaju pokrycia dachowego i detalu architektonicznego, 5} nakaz uzgadniania wszelkich działań na obiektach z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków
w W., w trybie art. 106 k.p.a., za pośrednictwem właściwego organu administracyjnego.
Ponadto Starosta [...] otrzymał od Burmistrza Gminy i Miasta G. informację, iż budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany na działce o nr ewid [...] poł w obrębie ewidencyjnym [...] G., znajdujący się w gminnej ewidencji zabytków, podlega ustaleniom zawartym w § 17 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta G., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 8 września 2008 roku. Budynek usytuowany na działce o nr ewid. [...] poł. w obrębie ewidencyjnym [...] G., jednostce ewidencyjnej [...] G. mieszczący się przy ul. J. P. [...] który przylega do budynku objętego niniejszym opracowaniem od strony wschodniej uwzględniony jest § 17 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako budynek o wysokich walorach historycznych ale nie występuję w wykazie zabytków nieruchomych na terenie Gminy i Miasta G. jako budynek wpisany do gminnej ewidencji zabytków.
Uznając, iż inwestor nie uzupełnił w pełni braków wymienionych w postanowieniu Starosty, organ I instancji decyzją z 14 grudnia 2022 r. Nr [...], w oparciu o art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowalnego, - odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania stosownych pozwoleń na remont, nadbudowę, przebudowę budynku.
Odwołując się od decyzji Starosty, inwestor podniósł, że nieuprawnionym jest rozszerzanie zakazów, nakazów i ograniczeń wynikających z przepisów prawa miejscowego na inne nieruchomości nie objęte takimi nakazami, zakazami lub ograniczeniami. Zdaniem skarżącego budynek usytuowany na działce o nr ew . [...] poł. przy ul, P. [...] nie został wyliczony w § 17 ust. 4, wobec powyższego brak jest podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w związku
z nieuwzględnieniem zapisów obowiązującego m.p.z.p. §17 ust. 5 pkt. 1, 2, 3, 4.
Ponadto zaznaczył, że jeżeli Inwestor przed zakupem działki oraz przed zleceniem opracowania projektu budowlanego, wiedziałby, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, budynek przy ul. P. [...] w G., podlega zakazom i ograniczeniom w zabudowie, wskazanymi w §17 ust. 4 i 5 planu, nie podjąłby decyzji o zakupie nieruchomości lub podjąłby inne działania inwestycyjne związane z nieruchomością przy ul. P. [...].
Rozpoznając odwołanie Wojewoda, powołaną na wstępie decyzją, utrzymał
w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ II, przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, przywołaniu regulacji prawnej (art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego), Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym roboty budowlane muszą być bezwzględnie zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania oraz warunki zabudowy.
Omawiając wydane postanowienie Starosty o nałożeniu obowiązków, Wojewoda podkreślił, że organy architektoniczno-budowlane są zobowiązane stosować się do zapisów planu, jako aktu prawa miejscowego. Planowa inwestycja zlokalizowana jest na działce [...] w G. przy ul. P. [...]. Planowana inwestycja położona jest na terenach oznaczonych symbolem 17 MN m.p.z.p., gdzie przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast przeznaczenia uzupełniającego: nie ustala się. W ocenie organu architektoniczno-budowlanego działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie gdzie zgodnie z § 17 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zlokalizowane są obiekty o wysokich walorach historycznych (budynki przy ul. P. [...]), wpisane do gminnej ewidencji zabytków, oznaczone na rysunku planu symbolem i numerami: 1 - budynek przy ulicy P. [...], 2 - budynek przy ulicy P. [...], 3 - budynek przy ulicy P. [...], 4 - budynek przy ulicy P. [...].
Zdaniem organu wojewódzkiego (co również podnosi w odwołaniu Skarżący) budynek objęty niniejszym opracowaniem usytuowany na działce o nr ewid. [...] położony w G. mieszczący się przy ul. J. P. [...], został wymieniony w wykazie zabytków nieruchomych na terenie Gminy i Miasta G., które znalazły się w gminnej ewidencji zabytków pod pozycją [...], jednakże nie jest wymieniony w § 17 ww. planu miejscowego i wytyczne tego punktu nie dotyczą tej zabudowy. W § 17 ust, 4 planu miejscowego, zostały enumeratywnie wymienione budynku które posiadają "wysokie walory historyczne" i budynek zlokalizowany przy ul. P. [...] nie znajduje się na tej liście. Jednakże przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy należy ponownie przeanalizować zapisy planu miejscowego obowiązującego na terenie planowanej inwestycji, a w szczególności § 17 ust. 4 i 5 gdyż ma to podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Wojewoda wyjaśnił zatem, że budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] G., "literalnie" nie znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, jednakże zdaniem zarówno Starosty [...] jak również Wojewody Mazowieckiego podlega ustaleniom zawartym
w § 17 ust. 5 m.p.z.p. Budynek usytuowany na działce o nr ewid, [...], mieszczący się przy ul, J. P. [...] który przylega do budynku objętego niniejszym opracowaniem od strony wschodniej uwzględniony jest w § 17 ust. 4 miejscowego planu jako budynek o wysokich walorach historycznych, ale nie występuje w wykazie zabytków nieruchomych na terenie Gminy i Miasta G. jako budynek wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Wojewoda powtórzył za organem I instancji wytyczne planu miejscowego – odnoszące się obiektów o wysokich walorach historycznych wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, oznaczonych na rysunku planu symbolem i numerami 1-4, do których ustala się nakazy i zakazy.
Konkludując Wojewoda stwierdził, że co prawda literalnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie odnosi się do tego budynku (P. [...]) ale na rysunku (załącznik graficzny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) budynek ten jest oznaczony jako budynek nr 3 - obiekt o wysokich walorach historycznych wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Załącznik graficzny do planu miejscowego, jest częścią tego planu i ma moc obowiązującą tak jak cały plan. Skoro więc wskazano na nim ten budynek jako obiekt o wysokich walorach historycznych i że jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, to oznacza że jest on objęty również ochroną (budynek który został przewidziany do remontu, nadbudowy
i przebudowy)
Końcowo organ II instancji wskazał, że decyzja Starosty [...] Nr [...], z 14 grudnia 2022 r., odmawiająca zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno[?]budowlanego i wydania pozwolenia na remont, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi usytuowanego na działce o nr ewid. [...], jest zasadna i należy utrzymać ją w mocy. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że w świetle poczynionych przez Wojewodę Mazowieckiego ustaleń, pozostają one bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.
Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor, zarzucając zaskarżonej decyzji:
1.naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez ograniczenie się organu odwoławczego, jedynie do kontroli prawidłowości postępowania organu I Instancji i brak ustaleń własnych;
2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, pominięcie słusznego interesu strony oraz prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą wzbudzania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
3. naruszenie at. 11 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do argumentów i twierdzeń strony podnoszonych w odwołaniu;
4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu decyzji obligatoryjnych elementów, a w konsekwencji uniemożliwienie Inwestorowi do pełnego ustosunkowania się do wydanego rozstrzygnięcia;
5. naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji jakim jest Starosta G.;
6. art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) poprzez brak wszechstronnego sprawdzenia zgodności projektu
z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z 12 kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzji Starosty [...] Nr [...] z 14 grudnia 2022 r. Wniósł o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Uzasadniając skarżący rozwinął postawione zarzuty, akcentując, iż wyliczenia zawarte w § 17 ust. 4 są enumeratywne (zamknięte). Oznacza to, że nieuprawnionym jest rozszerzanie zakazów, nakazów i ograniczeń wynikających z przepisów prawa miejscowego na inne nieruchomości, nie objęte takimi nakazami, zakazami lub ograniczeniami. Budynek usytuowany na działce o nr ewi. [...] pot. przy ul, P. [...] nie został wyliczony w § 17 ust. 4, wobec powyższego brak jest podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w związku z nieuwzględnieniem zapisów obowiązującego m.p.z.p. - § 17 ust. 5 pkt. 1, 2, 3, 4.
Ponadto podniósł, iż z art. 20 ust. 1 zdanie 2 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cześć graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią jedynie załączniki do uchwały. Treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie, uszczegółowienie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.
Przedmiotem kontroli Sadu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z 12 kwietnia 2023 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z 14 grudnia 2022 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczo -budowlanego i wydania pozwolenia na remont, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi usytuowanego na działce o nr ew. [...] poł. w obr. ew. [...] G..
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o treść art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgodnie z którym to przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu achitektoniczo-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: 1) w przypadku niewykonania,
w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej do kontroli wniosku inwestora ograniczone zostały przez ustawodawcę jedynie do uprawnień wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego
z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi
w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy
z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Oznacza to, że w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym miejscu warto zauważyć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.).
W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Jednakże przyznana radzie gminy ww. kompetencja nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Przypomnieć należy, iż tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji
w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli.
Ocena projektu architektoniczno-budowlanego w kontekście jego zgodności
z planem miejscowym należy do podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w ramach prowadzonego postępowania. Organ jest przy tym zobligowany do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zapisy tego planu, uchwalonego i opublikowanego zgodnie
z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.p."), mają moc powszechnie obowiązującą na obszarze objętym planem (art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).
Stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, zatem jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym.
Plan miejscowy w sposób kompleksowy informuje właścicieli nieruchomości
o stanie prawnym danego terenu i dopuszczalnym sposobie jego zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2365/18; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, co istotne dla sprawy, plan miejscowy ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych np. w pozwoleniach na budowę, bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków oraz ich parametrów. Tym samym rozstrzygające w indywidualnych sprawach organy związane są treścią przepisów obowiązujących planów miejscowych, które mają moc wiążącą erga omnes.
Tym samym, skoro prawo do zabudowy terenu (w tym pozwolenia na remont) jest elementem prawa własności, a ewentualne regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą na równi z regulacjami ustawowymi, wprowadzić ograniczenia prawa do zabudowy (nadbudowy, przebudowy), to
w konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2013 r., str. 56).
Jednocześnie w treści planu zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalne są postanowienia niedookreślone, czy potoczne. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 292/20). Tworzenie
i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego podlega wykładni jak każdy inny akt prawa powszechnie obowiązującego, a uprawnionymi do dokonywania wykładni prawa są organy administracji publicznej i sądy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3020/12).
Jak wywiedziono powyżej - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem przy jego interpretacji należy stosować takie same reguły wykładni jakie znajdują zastosowanie przy innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego (por. NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1739/14). W sytuacji, gdy rezultaty uzyskane na podstawie wykładni językowej są niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa (celowościowej, funkcjonalnej). W szczególności okolicznością uzasadniającą odejście od sensu językowego przepisu jest wystąpienie sytuacji, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięć, które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe lub gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (por. także wyrok z dnia 28 czerwca 2011 r. WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 314/11).
Należy zwrócić uwagę na potrzebę stosowania przepisów miejscowego planu zgodnie z wykładnią systemową, zapewniającą spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie. Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego, tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa, należy bowiem zakładać, że prawodawca jest prawodawcą racjonalnym (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1804/19); sama wykładnia natomiast nie może dokonywać się w oderwaniu od regulacji innych aktów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 440/20).
W kontrolowanej sprawie, bezspornym jest że sporny budynek usytuowany na działce o nr ewid. [...] położony w obrębie ewidencyjnym [...] G., mieszczący się przy ul. J. P. [...] zgodnie z wykazem zabytków nieruchomych na terenie Gminy i Miasta G. jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków pod numerem karty gminnej ewidencji zabytków [...]. Budynek położony jest na terenach oznaczonych symbolem 17.MN m.p.z.p. części miasta G., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 8 września 2008 roku gdzie przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenia uzupełniającego: nie ustala się.
Organy obu instancji ustaliły, że działka [...] zlokalizowana jest na terenie, gdzie zgodnie z § 17 ust. 4 m.p.z.p. zlokalizowane są obiekty o wysokich walorach historycznych (budynki przy ul. P. [...]) wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Jest poza sporem, że budynek przy ul. P. [...] został wymieniony w wykazie – gminnej ewidencji zabytków, jednakże nie został wymieniony w § 17 ust. 4 m.p.z.p., jako budynek posiadający "wysokie walory historyczne".
Analizując złożony przez inwestora wniosek Wojewoda oparł się również o treść § 17 ust 5 m.p.z.p., z którego wynika, że dla obiektów, o których mowa w ust. 4 ustala się nakazy i zakazy.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym, niewątpliwie z treści przytoczonego fragmentu m.p.z.p., a mianowicie § 17 ust. 4 i ust 5 m.p.z.p., nie wynika, aby zapisy planu dotyczyły budynku przy ul. P. [...] w G.. Poddając analizie zapis wynikający z § 17 ust. 4 m.p.z.p., można dostrzec, że budynek po pierwsze nie został wymieniony w zapisie tego paragrafu, po drugie że nie należy on do obiektów
o wysokich walorach historycznych. Jednocześnie Sąd dostrzega tu pewną niespójność czy nieprawidłowość odnoszącą się do faktu, że ów budynek przy ul. J. P. został wymieniony w wykazie zabytków nieruchomych na terenie Gminy
i Miasta G.– Gminnej Ewidencji Zabytków pod poz. [...]. Przy czym organ odwoławczy stwierdza, iż sam wpis do gminnej ewidencji zabytków nie nakłada na właściciela obiektu obowiązków związanych z konserwacją zabytku.
Nie do zaakceptowania jest argumentacja Wojewody, że co prawda m.p.z.p. (§ 17 ust. 4 i ust. 5 planu) nie odnosi się do budynku przy ul. J. P. [...], ale na rysunku (załącznik graficzny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) budynek ten oznaczony jako budynek nr 3 – obiekt o wysokich walorach historycznych wpisany do gminnej ewidencji zabytków. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w § 17 ust. 4 m.p.z.p. wymieniono pod poz. 3 budynek przy ulicy P. [...] (a nie P. [...]). Oznacza to, że organ odwoławczy dokonał nadinterpretacji zapisu planu miejscowego.
Pominięto także, że zgodnie z § 22 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu zachowuje się istniejącą zabudowę, z prawem do działań remontowych, przebudowy i rozbudowy oraz koniecznej wymiany. Z przywołanego przepisu nie wynika, żeby na terenach oznaczonych symbolem 17.MN dopuszczona była możliwość nadbudowy o którą wnioskuje wnioskodawca.
Sąd w składzie orzekającym w całości podziela wypracowane w orzecznictwie sądowoadminitracyjnym stanowisko w kwestii interpretacji zapisów prawa miejscowego. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2006r., II OSK 490/05 "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu".
Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (tak np. w wyrokach NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II OSK 490/05, LEX nr 196696, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171, WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557, WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 277/11). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09). Podobnie, w wyroku z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08, LEX nr 526447) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie.
Zdaniem Sądu inwestor nie powinien być obarczony negatywnymi skutkami tego, że plan pochodzi z 2008 r. i nie został sformułowany w sposób pozwalający łatwo odczytać jego treść oraz intencje organu uprawnionego do kształtowania zabudowy. Nadto nie można odmówić pozwolenia na zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na remont, (...)
z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń m.p.z.p.
Do ustalenia znaczenia przepisów planu mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz po redakcją A. Glinieckiego, wyd. 3, Warszawa 2016, s. 508). Wobec tego, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, w której są spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 p.b., organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 35 ust. 4 p.b. (por. wyrok NSA z 9 maja 2018 r., sygn. II OSK 1508/16).
W związku z nieprawidłową interpretacją m.p.z.p. (nadinterpretacją) dokonaną przez organy obu instancji, w ocenie Sądu organ powinien dokonać ponownej weryfikacji dokumentów przedłożonych przez skarżącego inwestora i ewentualne podjąć działania zobowiązujące inwestora do dostosowanie projektu budowlanego do obowiązujących przepisów – z uwzględnieniem przyjętej przez Sąd wykładni przepisów planu miejscowego, którymi organ staje się związany.
W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sprawie organy pominęły w całości argumentację strony skarżącej, nie podjęły wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie odniosły się
w uzasadnieniu decyzji do stanowiska skarżącej, pomijając zwłaszcza kwestię interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którą powoływały się w toku postępowania organy. Na uwzględnienie więc zasługiwały zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania, tj. art., 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a.
W ocenie Sądu, w związku z powyższym konieczne jest rozpoznanie tej sprawy od początku przez organ I instancji, który powinien odnieść się w sposób wyczerpujący do argumentacji strony skarżącej, dokonać interpretacji zapisów planu w kontekście możliwości uwzględnienia wniosku, oczywiście przy całościowej analizie planu miejscowego czy też ewentualnym dostosowaniu projektu do zapisów planu (bez interpretacji planu w sposób rozrzedzający). Organy uwzględnią również, że załącznik graficzny planu jest częścią planu, jednakże nie może być sprzeczny z treścią planu.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. - również decyzję organu I instancji
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.