VIII SA/WA 370/25

VIII SA/Wa 370/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Szymanowicz-Nowak
Leszek Kobylski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1 i art. 93
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 10 , art. 12 ust. 1, art. 19 ust. 5 i art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 2, art. 147 par. 1, art. 151 i art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia 29 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest uchwała Nr [...] podjęta w dniu 29 marca 2021 r. przez Radę Miejską w Z. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz.713 ze zm.), art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm., określanej dalej jako u.p.z.p) w związku z uchwałą [...] Rady Miejskiej w Z. z 30 stycznia 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z..
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda M. zarzucając naruszenie przepisów: art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, w związku z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p., a także § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Stawiając powyższe zarzuty wniósł
o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa uchwała istotnie narusza zasady sporządzania studium, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
I tak Wojewoda zarzucił sprzeczność ustaleń studium co do możliwości lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej w granicach miasta i gminy Z. z wynikami bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wskazał, że bez podstaw prawnych dokonano nieuprawnionego wyliczenia w dwóch wariantach, tj. minimalnym i maksymalnym, chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, jak też w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego przepisy art. 10 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. nie dają podstaw do wariantowego szacowania chłonności obszarów o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę.
Z bilansu terenów (tabela 7.20) wynika, że poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarami w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod tę funkcję zabudowy nie jest możliwie wyznaczenie nowych obszarów pod funkcję zabudowy mieszkaniowej, bowiem chłonność w/w obszarów przekracza w obu wariantach powierzchnię użytkową zapotrzebowania (w wariancie minimalnym o 111 795 m², w wariancie maksymalnym o 277 258 m² ). Oznacza to brak podstaw do wyznaczania nowych terenów pod tę funkcję zabudowy. Tymczasem niezależnie od wyników bilansu przedstawionego w tabeli 7.20 gmina przyjęła w pkt 7.7.2 (str. 115 tekstu Studium), że wyznaczenie obszarów pod tę funkcję poza ww. obszarami jest możliwe, pod warunkiem zmniejszenia powierzchni terenów mieszkaniowych wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych, co pozwoli na spełnienie zachowania zgodności z art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., który zdaniem gminy, dopuszcza podjęcie takich działań. Stanowisko takie wypływa też z wniosków (pkt 3 -5 str. 118 tekstu Studium).
Wojewoda wskazał, że gmina wyznaczyła (rysunek Studium – załącznik Nr 2B i 3B) dwa nowe obszary warunkowego rozwoju pod funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz sześć nowych obszarów warunkowego rozwoju pod funkcję zabudowy mieszkaniowo - usługowej, które zlokalizowano w północnej części miasta Z., poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz poza obszarami w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonymi pod tę funkcję zabudowy celem relokacji niezrealizowanych funkcji mieszkaniowych z obszarów objętych m.p.z.p. w miejsce, gdzie funkcja ta ma szanse zostać zrealizowana i jest tam preferowana. Na rysunku Studium (załącznik nr 3B) wskazano tereny do zmiany przeznaczenia o chłonności równoważnej, które w obowiązujących m.p.z.p. przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniowo-jednorodzinną i handlowo-usługową. W Studium ustalono dla tych terenów przeznaczenie pod funkcje mieszkaniowo-usługowe, co wiąże się (jak wynika ze Studium) z obniżeniem ich chłonności mieszkaniowej o wartości co najmniej odpowiadającej chłonności w/w obszarów warunkowego rozwoju zabudowy pod funkcje mieszkalnictwa jednorodzinnego. Organ wskazał też, że z ustaleń ppkt 1.2.4. tekstu Studium (str. 163) wynika, że przeznaczenie obszarów do zmiany przeznaczenia o chłonności równoważnej z chłonnością wyznaczonych obszarów warunkowego rozwoju zabudowy musi zostać zmienione za pomocą planu miejscowego, jednocześnie z przeznaczeniem pod zabudowę obszarów warunkowego rozwoju zabudowy. Według Wojewody oznacza to również, że w uchwalonych planach miejscowych nadal obowiązują tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wyznaczone w Studium pod funkcję mieszkaniowo - usługową. Tym samym, w ocenie organu, do czasu uchwalenia m.p.z.p. dla obszarów warunkowego rozwoju zabudowy, na obszarach wyznaczonych do zmiany przeznaczenia, nadal będzie istniała możliwość realizowania, poza sporządzonym bilansem, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o chłonności przyjętej w bilansie tj. wyższej niż chłonność zabudowy mieszkaniowo-usługowej planowanej po dokonaniu tej zmiany.
W ocenie Wojewody, sama zmiana ustaleń studium nie wpływa w żaden sposób na zmianę chłonności poszczególnych funkcji zabudowy w ramach obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przywołane powyżej stwierdzenie, dotyczące obniżenia chłonności wskazuje, że chłonność oparta została na ustaleniach studium, nie zaś na faktycznej chłonności wynikającej z istniejącej zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz chłonności wynikającej z ustaleń obowiązujących planów miejscowych. Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Ponadto powyższym działaniem doprowadzono do wyznaczenia nowych obszarów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo-usługową poza ostatecznymi wynikami bilansu. Wojewoda, nie kwestionuje możliwości wprowadzania nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, niemniej jednak obowiązkiem Rady Miejskiej w Z. jest jednoznaczne wykazanie realnej potrzeby jej wprowadzenia w Studium, bowiem taka zasada wypływa z art. 1 ust. 4 pkt 4 i art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p.
Zdaniem autora skargi celem sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod różne funkcje zabudowy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 5 u.p.z.p., jest faktyczne wykazanie potrzeby zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę lub nowego zapotrzebowania pod tereny inwestycyjne. Tymczasem sporządzony bilans terenów jednoznacznie wykazuje w ocenie skarżącego, że nie jest możliwe wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie gminy i miasta Z., poza ich utrzymaniem w granicach obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także poza jej granicami, w ramach obowiązujących planów miejscowych, które taką funkcję już przewidują.
Podniósł, że sporządzenie bilansu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., w związku z oszacowaniem chłonności w dwóch wariantach, narusza zasady określone w art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p., co oznacza, iż studium podjęto z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania, tym samym w związku z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p., winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Zdaniem organu nadzoru niewłaściwe sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi niezależną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania studium.
Ponadto Skarżący wskazał, że poza wynikami bilansu, lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostało również dopuszczone poza obszarami przewidzianymi w studium do urbanizacji, tj. na obszarach rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, przy czym ustalenia studium związane z możliwością realizacji zabudowy dopuszczonej na tych obszarach są wzajemnie sprzeczne, bowiem pomimo dopuszczenia tej zabudowy, nie określono dla niej żadnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Również parametrów i wskaźników urbanistycznych nie określono dla obiektów realizowanych w ramach podstawowej funkcji terenów rolniczych, lasów i zadrzewień.
Wojewoda podniósł, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę sporządzono wyłącznie dla obszarów rozwoju zabudowy, co wynika z ustaleń pkt 7.7 pn. Zapotrzebowanie na nową zabudowę (na obszarach rozwoju zabudowy) podczas, gdy lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej zostało dopuszczone również poza obszarami rozwoju zabudowy tj. w granicach obszarów przeznaczonych pod funkcje rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, które nie stanowią obszarów o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów przeznaczonych w m.p.z.p. pod tę funkcję zabudowy. Przewidziane w Studium w strefie funkcjonalnej terenów rolniczych formy dopuszczalnego zainwestowania (ppkt 10.1.3, str. 202) wskazują, w ocenie Wojewody, że realizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacji indywidualnej dopuszczone zostało na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym także na dolesieniach możliwych do wyznaczenia na tych obszarach.
Wojewoda wskazał, że bezprzedmiotowość braku ustalenia parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu dla podstawowych funkcji zagospodarowania terenów rolniczych ze względu na zakładany w ppkt 2.3.2 brak zabudowy lub ścisłą zależność zasad zabudowy od wymagań przepisów odrębnych, nie znajduje uzasadnienia w związku z określonym przeznaczeniem podstawowym tych terenów, na których ustalono realizowanie obiektów służących działalności związanej z obsługą produkcji rolnej i leśnej, baz sprzętowych wraz z obiektami towarzyszącymi, obiektów służących działalności związanej ze szklarniową produkcją roślinną (str. 171-172 tekstu Studium). Według Wojewody studium powinno wskazywać przepisy odrębne określające parametry zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu dla zabudowy dopuszczonej do realizacji na terenach rolnych, tj.: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej łub rekreacji indywidualnej, obiektów, budynków i urządzeń służących produkcji rolnej, w tym m.in. budynków inwentarskich, składowych, gospodarczych i produkcyjnych związanych z produkcją rolniczą oraz mieszkań rolników wchodzących w skład zabudowy zagrodowej.
Braki w powyższym zakresie, jak i brak odwołania się do stosowania takich parametrów oznacza, że w Studium nie zawarto wytycznych do planów miejscowych dotyczących kierunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, które obejmować będą zabudowę na terenach rolniczych. Powyższe stanowi o naruszeniu wymagań § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Wojewoda zarzucił, że w Studium nie określono w jednoznaczny sposób zasad stosowania parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu w przypadku ustalenia w planie miejscowym funkcji mieszanych (ppkt 2.6.3) bowiem dla terenów tych należy ustalić wskaźniki zagospodarowania spośród wartości określonych w tabeli 2.1 dla jednej z podstawowych funkcji zagospodarowania wchodzących w skład przeznaczenia terenów (str. 185). W ocenie organu nadzoru zapisy Studium umożliwiają w dowolny sposób wybór i określenie parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów przeznaczonych w m.p.z.p. pod zabudowę mieszaną, przy czym dokonany w tym planie wybór będzie zgodny dla jednej albo drugiej funkcji zagospodarowania terenów określonej w Studium. Tym samym nie jest wiadomym, które parametry i wskaźniki powinny zostać przyjęte w m.p.z.p., bo wytyczne Studium nie przesądzają ostatecznie o ich wyborze, co może doprowadzić do dowolności przy interpretacji i sporządzaniu m.p.z.p. Taka dowolność stoi w oczywistej sprzeczności z w/w przepisami ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego. Ponadto określenie wytycznych do m.p.z.p. w zakresie określenia minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych jest obok określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów podstawowa rola regulacyjna studium.
Końcowo Wojewoda podkreślił, że każde z naruszeń, podniesionych w skardze stanowi samoistną podstawę prawną do stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania studium.
W odpowiedzi na skargę Organ nie podzielił stanowiska Wojewody M. i wniósł o jej oddalenie.
Wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Ekspertyzy z dnia 9 sierpnia 2021 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. S. B. – urbanisty Okręgowej Izby Urbanistów w W. na okoliczność wykazania zgodności przedmiotowej Uchwały z 29 marca 2021 r. z zasadami sporządzania dokumentu studium oraz prawidłowości trybu sporządzenia tego dokumentu i podniesionych tam istotnych argumentów merytorycznych odnośnie wybranych rozwiązań przyjętych w studium. Załączona Ekspertyza merytoryczna z sierpnia 2021 r. sporządzona została na zlecenie Gminy Z. i zawiera analizę wybranych rozwiązań przyjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy Z. z 2021 r. oraz odniesienie do zarzutów Wojewody M. zawartych w skardze. Sporządzona została w oparciu o tekst i rysunek zaskarżonej Uchwały z załącznikami; prognozę oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Z., 2020 r.; ocenę aktualności studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, 2017 r.; założenia do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Z. z uwzględnieniem problematyki potrzeb i możliwości rozwoju gminy i miasta Z., w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. – aktualizacja [...] Studio, R. – Z. 2020 r.; analizę zgodności sposobu uwzględnienia uwag do projektu studium z bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę; Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z., przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 25 listopada 2003 r.; Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Z., przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z 25 listopada 2003 r.
Organ podkreślił m.in., iż Wojewoda w ramach kontroli nadzorczej nie zakwestionował treści przedmiotowej Uchwały, nie dostrzegł żadnych uchybień wewnętrznych tak w przedmiocie objętym uchwałą studium jak i zgodności przyjętego dokumentu z wymogami ustawowymi czy przepisami aktów niższego rzędu. Wskazał, że przyjęty przez Skarżącego sposób argumentowania rzekomego istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, bez wyraźnego wskazania na czym naruszenie miałoby polegać, oparty jest na niepełnym lub wadliwym rozpoznaniu podnoszonych przez Wojewodę kwestii, swobodnej interpretacji przywołanych przepisów prawa, oderwaniu litery prawa od praktyki jego stosowania w zarządzaniu gospodarką przestrzenną gminy. Zauważył niebezpieczeństwo skutków, w przypadku podzielenia stanowiska Skarżącego, w postaci zachwiania dotychczasowego ugruntowanego (po wygaśnięciu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego) stanu prawnego nieruchomości na znacznych obszarach gminy, negatywny wpływ na jej dalszy rozwój, w szczególności perspektyw zabudowy oraz utraty zaufania obywateli wobec niezależnych władz samorządu terytorialnego.
Podkreślił, że treść załączonej Ekspertyzy jednocześnie wyraża merytoryczne stanowisko Organu w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że Skarżący zdaje się nie dostrzegać różnicy w charakterze wymogów stawianych dokumentowi jakim jest studium, a mianowicie, że wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) uregulowane zostały w art. 10 ust. 1 UZP, natomiast do części regulacyjnej studium odnosi się art. 10 ust. 2 UZP. Charakter stawianych wymogów wpisuje się bowiem w zasadę swobody kształtowania ładu przestrzennego jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, uszło uwadze Skarżącego, że wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych, a także regulacyjnych interpretować należy nie tylko językowo ale i celowościowo, mając na uwadze, że celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy. Określenie poszczególnych elementów, które winno zawierać studium jest spełnione wówczas, gdy z zapisów ich dotyczących wynikają konkretne dyrektywy na przyszłość, pozwalające napisać spójny ze studium plan zagospodarowania przestrzennego i w ocenie Organu zaskarżona uchwała posługuje się właśnie takimi dyrektywami. Przywołując orzecznictwo wskazał, że nawet obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym elementów obligatoryjnych nie jest bezwzględny, ale uzależniony od faktycznie istniejących uwarunkowań na terenie objętym planem.
Podniósł, że liczne nieprawidłowości podnoszone przez Skarżącego – niezależnie od merytorycznego kwestionowania ich istnienia, zgodnie ze stanowiskiem zajętym w Ekspertyzie – nie mają zdaniem Organu charakteru istotnego. Fundamentalne znaczenie ma bowiem czytelność planu dla użytkowników przestrzeni, a nie jego perfekcyjność od strony formalistycznej. Ponadto Skarżący uznał – bez szczegółowego i wnikliwego obiektywnego uzasadnienia - że wszystkie stwierdzone rzekome nieprawidłowości mają wpływ na całą zaskarżoną uchwałę, co nie jest zasadne bowiem tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego m.p.z.p., skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości.
Wyrokiem z 10 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 1022/21 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, podzielając zasadność zarzutów skargi.
W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że w skardze Wojewoda podniósł zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia zasad sporządzania studium, natomiast nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu jego sporządzania, unormowanego przede wszystkim przepisami art. 11 u.p.z.p. Uznał, że jest zobligowany zbadać tę kwestię z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na tę uchwałę. W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że przy jej podjęciu Rada Miejska w Z. w istotny sposób naruszyła zasady sporządzania studium. Za słuszne Sąd uznał zarzuty skarżącego, że przepisy art. 10 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. nie dają podstaw do wariantowego szacowania chłonności obszarów o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Podzielił, stanowisko Wojewody, że ze sporządzonego bilansu wynika, iż chłonność (w każdym z wariantów) przekracza znacząco zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, co oznacza brak podstaw do wyznaczania nowych terenów pod tę funkcję zabudowy. Zauważył również wadliwość studium wynikającą ze stwierdzenia, że wyznaczenie nowych obszarów pod zabudowę poza obszarami ww. jest możliwe pod warunkiem zmniejszenia powierzchni terenów mieszkaniowych wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych (str. 115, 118 tekstu studium). Zdaniem Sądu zasadnie wskazuje organ nadzoru, że na rysunku Studium stanowiącym załącznik Nr 2B i 3B do uchwały, gmina wyznaczyła dwa nowe obszary warunkowego rozwoju pod funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz sześć nowych obszarów warunkowego rozwoju pod funkcję zabudowy mieszkaniowo - usługowej, zlokalizowane w północnej części miasta Z., poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz poza obszarami w m.p.z.p. przeznaczonymi pod tę funkcję zabudowy. Na rysunku 3B wskazano "tereny do zmiany przeznaczenia o chłonności równoważnej". Analiza powyższego (str. 163 studium) wskazuje, że w uchwalonych planach miejscowych nadal obowiązują tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które w niniejszym Studium zostały wyznaczone pod funkcję mieszkaniowo - usługową. Tym samym do czasu uchwalenia planu miejscowego dla "obszarów warunkowego rozwoju zabudowy", na obszarach wskazanych do zmiany przeznaczenia, nadal będzie istniała możliwość realizowania, poza sporządzonym bilansem, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o chłonności przyjętej w bilansie, tj. wyższej niż chłonność zabudowy mieszkaniowo-usługowej planowanej po dokonaniu tej zmiany. Sąd zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż sama zmiana ustaleń studium nie wpływa na zmianę chłonności poszczególnych funkcji zabudowy w ramach obowiązujących m.p.z.p., a chłonność oparto na ustaleniach studium, nie zaś na faktycznej chłonności, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Sporządzony bilans wykazuje, że nie jest możliwe wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie miasta Z. i gminy. Co istotne sporządzenie bilansu, o którym mowa w art. 10 ust, 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., w związku z oszacowaniem chłonności w dwóch wariantach, naruszyło w ocenie Sądu zasady z art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Oznacza to, iż studium podjęte zostało z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania i zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Za słuszny Sąd uznał też zarzut skargi, że studium nie zawiera regulacji oraz wytycznych dla terenów rolnych i leśnej przestrzeni produkcyjnej, przy czym ustalenia studium zawierają sprzeczności, gdyż pomimo dopuszczenia zabudowy, nie określono dla niej żadnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Za trafną należy zdaniem Sądu uznać analizę przeprowadzoną przez organ nadzoru, a odnoszącą się do tabeli 1.2 pn. strefowanie funkcjonalne (str. 171 172). Wojewoda zasadnie wskazuje, iż bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony wyłącznie dla obszarów rozwoju zabudowy, co wynika z ustaleń pkt 7.7 pn. Zapotrzebowanie na nową zabudowę (na obszarach rozwoju zabudowy), podczas gdy lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej zostało dopuszczone również poza obszarami rozwoju zabudowy, tj. w granicach obszarów przeznaczonych pod funkcję rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, które nie stanowią obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonymi pod tę funkcję zabudowy. Parametry i wskaźniki urbanistyczne ustalono wyłącznie dla obszarów urbanizacji, a braki te oznaczają, że w studium nie zawarto wytycznych do planów miejscowych dotyczących kierunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, które obejmować będą zabudowę na terenach rolniczych. Wreszcie w studium nie określono w jednoznaczny sposób zasad stosowania parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu w przypadku ustalenia w planie miejscowym funkcji mieszanych. Ustalenia studium umożliwiają dowolny wybór i określenie parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszaną, przy czym dokonany w tym planie wybór będzie zgodny dla jednej albo dla drugiej funkcji zagospodarowania terenów określonej w studium. Tym samym nie jest wiadomym, które parametry i wskaźniki powinny zostać faktycznie przyjęte w planie miejscowym, bowiem wytyczne studium nie przesądzają ostatecznie o ich wyborze, co w przyszłości może doprowadzić do dowolności przy interpretacji i sporządzaniu planu miejscowego.
Zdaniem Sądu skoro bilans, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., został wykonany z naruszeniem zasad określonych w art. 10 ust. 5 pkt 1, 2 i 4 u.p.z.p., to tym samym wpływa bezpośrednio na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione naruszenia przepisów prawa prowadzą zdaniem Sądu do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a wadliwość ta dotyka całej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1166/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Wskazał m.in., iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzając należytej kontroli odwzorował w motywach zaskarżonego wyroku przywoływane przez organ nadzoru uchybienia, nie przeprowadzając jakiejkolwiek ich oceny we własnym zakresie, a przede wszystkim całkowicie zignorował stanowisko Gminy Z. zawarte w udzielonej odpowiedzi na skargę wpartej jednocześnie wnioskiem dowodowym o dopuszczenie przedstawionej do tej odpowiedzi "Ekspertyzy merytorycznej" z dnia 9 sierpnia 2021 r., pozostawiając ją poza zakresem swej oceny.
NSA przypomniał, że weryfikacja uchwał sprawowana jest w dwóch odrębnych trybach: nadzorczym oraz sądowoadministracyjnym. W tej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z dyspozycji art. 91 ustawy o samorządzie gminnym i nie stwierdził nieważności uchwały w sprawie uchwalenia studium we własnym zakresie w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego lecz co wyżej już podkreślono złożył skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust.1 u.s.g. Natomiast w skardze podniesiono zarzuty, zdaniem organu nadzoru, istotnego naruszenia zasad uchwalania studium poprzez naruszenie oznaczonych w niej określonych przepisów u.p.z.p sprowadzających się do kwestii:
-braku podstaw do wariantowego szacowania chłonności obszarów o pełnej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, oraz obszarów przeznaczonych w planach pod zabudowę.
-sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wyłącznie dla obszarów rozwoju zabudowy,
-sformułowania ustaleń kierunkowych studium niezgodnie z wynikami bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, np. dopuszczenie nowej zabudowy mieszkaniowej 1 rodzinnej poza obszarami przewidzianymi do urbanizacji,
-wadliwego ustalenia wskaźników występujących na obszarach leśnej przestrzeni produkcyjnej i obszarach rolniczych.
W konsekwencji więc w skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
NSA podkreślił, że możliwość przedstawienia własnych racji w odniesieniu do ustaleń pomieszczonych w kwestionowanym Studium, Gmina Z. otrzymała zatem dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, stąd też Gmina ta wniosła odpowiedź na skargę, w którym to piśmie procesowym przedstawiła stanowisko w odniesieniu do podnoszonych zarzutów, całkowicie je odrzucając. Podnosząc brak dostatecznego wykazania istotnego znaczenia tych naruszeń i w sposób precyzyjny ustosunkowując się do kwestii specjalistycznych przedstawiła pismo nazwane "ekspertyza merytoryczna" architekta S. B. (urbanisty Okręgowej Izby Urbanistów) z dnia 9 sierpnia 2021 r. Wniesiono w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. o jej dopuszczenie. Sąd nie odniósł się do tego wniosku w żaden sposób, a były to wyjaśnienia mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. został naruszony w ten sposób, że brak jest jakiejkolwiek wypowiedzi Sądu pierwszej instancji co do sposobu rozpatrzenia wniosków dowodowych strony skarżącej. Niemniej jednak w okolicznościach tej sprawy należy wykazaną wyżej "ekspertyzę merytoryczną" dołączoną do odpowiedzi na skargę traktować jako wytłumaczenie niezasadności zarzutów skargi i w konsekwencji potraktować jako pismo procesowe będące uzupełnieniem odpowiedzi na skargę, dodatkowo wyjaśniające niezasadność zarzutów.
Ponadto zdaniem NSA, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie przedstawił w sposób wymagany art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska wykazującego, że stwierdzone uchybienia wypełniają przesłankę istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, który to wymóg wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W tym zakresie dokonując kontroli legalności studium nie można abstrahować od charakteru prawnego tego aktu. W świetle art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium jest uchwalane w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium musi być zatem odczytywane jako akt kierunkowy wskazujący na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie zaś jako dokument obowiązkowo określający w sposób sztywny wszystkie wskaźniki i parametry, które będą ustalone w planie. Studium jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych.
NSA wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Z. w sprawie uchwalenia Studium z 29 marca 2021 r. Podkreślił, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania studium zagospodarowania przestrzennego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. poz. 1777, obecnie t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 485). Podniósł też, że zaskarżona uchwała została opracowana i podjęta na podstawie przepisów u.p.z.p., obowiązujących przed zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. poz. 1688), zmieniającej z dniem 24 września 2023 r. przepisy u.p.z.p.
NSA stwierdził, że w orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w przypadku treści studium opartym na wadliwie sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę, musi być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.- patrz wyroki : NSA z 12 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1548/21, WSA w Poznaniu z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 956/16. Ustawodawca przesądził zatem, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę determinuje treść bilansu. Obowiązek sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę uregulowano w art. 10 ust. 5 u.p.p.z.p. Przy czym to, że bilans terenów od 2016 r. stał się obligatoryjnym elementem Studium, determinującym w sposób istotny treść i zgodność całego dokumentu studium z prawem, nie jest sporne. Niemniej jednak, zauważył, iż brak jest zdefiniowania w prawie (w chwili procedowania nad przedmiotowym Studium) zasad i metodyki opracowywania bilansów terenów poprzez szacunek chłonności, co niewątpliwie może rodzić wiele problemów. Wskazał, iż uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji zaaprobował stanowisko zawarte w skardze, że niedopuszczalne jest wariantowanie szacowanie chłonności a jako podstawę tego zakazu wskazał art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Przy czym z treści tych przepisów wskazujących, że dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:
2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
zdaniem NSA nie wynika taki zakaz.
NSA podniósł, że ten element również nie został w sprawie zupełnie wyjaśniony a stanowi istotną przesłankę podjętego rozstrzygnięcia. NSA zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez Gminę w odpowiedzi na skargę, że brak jest jednej merytorycznie i prawnie obowiązującej metody szacowania chłonności na ww. obszarach. Przy sporządzaniu bilansu osoba uprawniona z tytułu posiadania wymaganych prawem kwalifikacji i doświadczenia zawodowego winna zatem dobrać odpowiednią metodę szacowania chłonności, odpowiednią do uwarunkowań. Ważne jest by do takiego szacowania chłonności dobrać właściwe dane. Nie można zatem uznać, by kwestia wariantowania szacunku została w tej sprawie należycie wyjaśniona w zaskarżonym wyroku.
Zatem NSA podzielając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, uwzględnił skargę kasacyjną, natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego uznał za co najmniej przedwczesne a tym samym pozbawione doniosłości prawnej na tym etapie rozpoznawania niniejszej sprawy. Dopiero prawidłowo przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd I instancji i niewadliwie sporządzone uzasadnienie pozwoli na zajęcie stanowiska w tym zakresie. Wskazał, że Sąd I instancji będzie zobowiązany przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnić powyżej wyrażoną ocenę prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargę na uchwałę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda M. jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.; dalej "u.s.g.").
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem - akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W sprawie niniejszej Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności i zaskarżył Uchwałę po tym terminie w trybie art. 93 u.s.g.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Podstawę prawną przedmiotowej Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Przedmiotowa Uchwała jest innym niż akt prawa miejscowego aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej – co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., co potwierdza regulacja art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zaliczająca uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej jako "studium") do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy. Tym samym uchwała zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Według art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.
Podkreślenia wymaga, że sprawa niniejsza była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w/w wyrokiem z dnia 4 lutego 2025 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1166/22 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. sygnatura akt VIII SA/Wa 1022/21 i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Z. w sprawie uchwalenia Studium z 29 marca 2021 r. Tak jak wskazał NSA w uzasadnieniu cyt. wyroku od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania studium zagospodarowania przestrzennego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. poz. 1777, obecnie t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 485). Zaskarżona uchwała została opracowana i podjęta na podstawie przepisów u.p.z.p., obowiązujących przed zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. poz. 1688), zmieniającej z dniem 24 września 2023 r. przepisy u.p.z.p.
W skardze podniesiono zarzuty istotnego naruszenia zasad uchwalania studium poprzez naruszenie oznaczonych w niej określonych przepisów u.p.z.p sprowadzających się do kwestii:
-braku podstaw do wariantowego szacowania chłonności obszarów o pełnej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, oraz obszarów przeznaczonych w planach pod zabudowę.
-sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wyłącznie dla obszarów rozwoju zabudowy,
-sformułowania ustaleń kierunkowych studium niezgodnie z wynikami bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, np. dopuszczenie nowej zabudowy mieszkaniowej 1 rodzinnej poza obszarami przewidzianymi do urbanizacji,
-wadliwego ustalenia wskaźników występujących na obszarach leśnej przestrzeni produkcyjnej i obszarach rolniczych.
NSA przywołując wyroki w sprawach sygn. akt.: II OSK 1548/21, IV SA/Po 956/16 wskazał, iż w orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w przypadku treści studium opartym na wadliwie sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę, musi być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca przesądził zatem, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę determinuje treść bilansu. Obowiązek sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę uregulowano w art. 10 ust. 5 u.p.p.z.p. Przy czym to, że bilans terenów od 2016 r. stał się obligatoryjnym elementem Studium, determinującym w sposób istotny treść i zgodność całego dokumentu studium z prawem, nie jest sporne. Niemniej jednak, wyraził pogląd o braku zdefiniowania w prawie (w chwili procedowania nad przedmiotowym Studium) zasad i metodyki opracowywania bilansów terenów poprzez szacunek chłonności, co niewątpliwie może rodzić wiele problemów. NSA wskazał, iż Sąd I instancji zaaprobował stanowisko zawarte w skardze o niedopuszczalności wariantowego szacowania chłonności a jako podstawę tego zakazu wskazał art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Przy czym z treści tych przepisów wskazujących, że dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:
- szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
- szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
zdaniem NSA nie wynika taki zakaz.
NSA podniósł, że ten element również nie został w sprawie zupełnie wyjaśniony, a stanowi istotną przesłankę podjętego rozstrzygnięcia. NSA zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez Gminę w odpowiedzi na skargę, że brak jest jednej merytorycznie i prawnie obowiązującej metody szacowania chłonności na ww. obszarach. Wskazał, że przy sporządzaniu bilansu osoba uprawniona z tytułu posiadania wymaganych prawem kwalifikacji i doświadczenia zawodowego winna zatem dobrać odpowiednią metodę szacowania chłonności, odpowiednią do uwarunkowań. Ważne jest by do takiego szacowania chłonności dobrać właściwe dane.
Analizując zarzut nieprawidłowego wykonania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę sprowadzający się do nieuprawnionego wyliczenia w dwóch wariantach tj. minimalnym i maksymalnym chłonności obszarów o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej jak też w m.p.z.p. powtórzyć należy za NSA, że z obowiązujących w dacie procedowania nad przedmiotowym Studium przepisów nie wynika zakaz szacowania chłonności w dwóch wariantach. Jednocześnie zauważyć należy, iż Wojewoda nie zakwestionował żadnej z dwóch metod szacowania chłonności. Chłonność zarówno obszarów o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, jak i obszarów przeznaczonych w m.p.z.p. pod zabudowę szacowano w podziale na funkcje zabudowy, analogicznie do szacowania zapotrzebowania na nowa zabudowę o różnych funkcjach. Chłonność dla funkcji mieszkaniowej w mieście Z. szacowano za pomocą dwóch metod. Pierwsza z nich uwzględniająca zróżnicowanie terenów: zabudowy jednorodzinnej o niższej intensywności zainwestowania, zabudowy wielorodzinnej o większej intensywności zainwestowania i zabudowy mieszkaniowo-usługowej, których chłonność rozdysponowano miedzy funkcje mieszkaniowe i usługowe. Druga: bez uwzględnienia zróżnicowania terenów o różnej charakterystyce zgodnie z metodologia wskazaną na stronie Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju. Ponieważ, jak wskazano w ekspertyzie merytorycznej, metoda druga abstrahuje od uwarunkowań lokalnych, jej zastosowanie mogło budzić obawy, że będzie zakwestionowana przez nadzór wojewody z uwagi na brak stosownej dokładności szacowania chłonności. Z drugiej strony, skoro dana metoda propagowana jest przez organ administracji rządowej, to możliwa jest i taka sytuacja, że wojewoda, jako organ tejże administracji, za wadę kontrolowanego dokumentu uznać może jej niezastosowanie. Z tych powodów posłużono się oboma metodami, celem porównania wyników uzyskanych za pomocą każdej z nich.
Wyliczenia chłonności terenów mieszkaniowych oparto na następujących założeniach: średnia wielkość działki budowlanej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną 720m2 (określona na podstawie instrukcji z prezentacji opublikowanej na stronie internetowej Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju), intensywność mieszkaniową terenów zabudowy wielorodzinnej 50 mieszkańców/ha, średnią wielkość powierzchni użytkowej mieszkania w zabudowie jednorodzinnej 120m2 (określona na podstawie instrukcji z prezentacji jw.), średnią wielkość powierzchni użytkowej mieszkania w zabudowie wielorodzinnej 85 m2 (określonej jako prognozowana wielkość w perspektywie realizacji studium, z uwzględnieniem dotychczasowego trendu wzrostowego). Przy obliczaniu chłonności terenów zabudowy innej niż mieszkaniowa zastosowano wskaźnik plot ratio – stosunek powierzchni użytkowej budynków do powierzchni terenu zabudowanego lub przeznaczonego pod dana funkcję – wyliczony na podstawie aktualnych wielkości uzyskanych z ewidencji gruntów i budynków oraz BDOT (powierzchni terenów zabudowanych). Jego wartość wynosi 0,4 dla zabudowy handlowo-usługowej i 0,37 dla zabudowy produkcyjno-magazynowej. W/w założenia odniesiono do luk w zabudowie wyodrębnionych w obrębie obszarów zwartej zabudowy o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz pozostałych obszarów przeznaczonych z m.p.z.p. pod funkcje podlegające bilansowaniu, przy czym za luki takie uznano te powierzchnie niezabudowanych działek, które nie posiadają ograniczeń uniemożliwiających zabudowę danej funkcji.
Wobec faktu, iż metoda opracowana na zlecenie Ministerstwa dawała inne – wyższe wyniki, to uzyskane oboma metodami szacunki chłonności mieszkaniowej określono jako minimalną i maksymalną chłonność terenów mieszkaniowych w m. Z., które następnie podlegały zsumowaniu z wynikami uzyskanymi dla obszaru wiejskiego (gdzie chłonność była szacowana jedną metodą). Takie szacowanie nie narusza brzmienia cyt. art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3, bowiem brak wymogu szacowania maksymalnej chłonności oznacza, że chodzi o szacunek, który nie musi być wyrażony jedną wartością skrajną, a zamiast tego może być wyrażony przedziałem wartości, określonym w sposób odpowiednio umotywowany. Na marginesie zauważyć należy, że zastosowanie dwóch metod do wyliczenia chłonności nie miało znaczenia dla wyników bilansu. W obu wariantach wyliczona chłonność przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową – vide str. 6-7 ekspertyzy. Wojewoda również nie wykazał, że na skutek zastosowania dwóch metod szacowania chłonności obszarów przeznaczonych pod zabudowę przyjęto uchwałę o innej treści niż gdyby dokonano to jedną metodą. W ocenie Sądu takie odpowiednie uzasadnienie miało miejsce bowiem szacunek realizuje normy art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. skoro szacuje chłonność obszarów o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz pozostałych obszarów przeznaczonych w m.p.z.p. pod zabudowę, przy czym chłonność jest tu rozumiana jako możliwość lokalizowania na w/w obszarach nowej zabudowy i chłonność wyrażona jest w ilości powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje zabudowy. Zatem zarzut o braku podstaw do wariantowego szacowania chłonności jest chybiony.
Wyniki bilansu prowadzą do wniosku, że porównanie zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową z chłonnością terenów zwartej zabudowy o w pełni ukształtowanej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę w m.p.z.p., to zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 4a nowych terenów pod zabudowę wyznaczyć nie można o ile nie zostanie odpowiednio zmniejszona powierzchnia terenów mieszkaniowych wyznaczonych w m.p.z.p., podobnie wyznaczenie nowych powierzchni pod zabudowę o funkcji infrastruktury społecznej to nowych terenów wyznaczyć nie można o ile nie zostanie odpowiednio zmniejszona powierzchnia terenów usług publicznych wyznaczonych w m.p.z.p. Zgodnie z tymi postulatami ustalenia kierunkowe studium w tym zakresie obejmują wskazania takich terenów jedynie pod nową zabudowę o funkcji handlowo-usługowej i produkcyjno-magazynowej. Ustalenia w zakresie zmian struktury funkcjonalno-przestrzennej obejmujących zabudowę mieszkaniową oparto w studium o wskazania obszarów warunkowego rozwoju zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej) których chłonność odpowiada planowanemu obniżeniu chłonności mieszkaniowej obszarów przeznaczonych pod taka zabudowę w obowiązującym m.p.z.p., a wskazanych do zmiany przeznaczenia. Chodzi zatem o relokację obszarów przeznaczonych pod zabudowę bez ich zmiany sumarycznej, uwzględnianej w bilansie chłonności. Wskazany etap bilansowania terenów przeznaczonych pod zabudowę realizuje normę z art. 10 ust. 5 pkt 4 skoro przesłanką możliwości wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę danej funkcji przyjęto brak możliwości zaspokojenia oszacowanego zapotrzebowania na tą funkcję w ramach obszarów w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz chłonności pozostałych obszarów przeznaczonych w m.p. pod zabudowę, zaś powierzchnia nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi została wyliczona na podstawie wyliczonej różnicy między zapotrzebowaniem a chłonnością (k. 9 ekspertyzy). Powyższe bilansowanie terenów, w ocenie Sądu, realizuje normę art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p. bowiem za podstawową przesłankę możliwości wyznaczania w Studium nowych terenów pod zabudowę o danej funkcji przyjęto brak możliwości zaspokojenia oszacowanej wielkości zapotrzebowania na tę funkcję w ramach szacowania obszarów o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz chłonności pozostałych obszarów przeznaczonych w m.p.z.p. pod zabudowę. Nadto powierzchnię nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę, możliwych do wyznaczenia pod funkcje zabudowy wyznaczono na podstawie wyliczonej różnicy pomiędzy odpowiednim zapotrzebowaniem a chłonnością.
Odnośnie kwestii sformułowania ustaleń kierunkowych Studium niezgodnie z wynikami bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w związku ze stwierdzeniem Skarżącego o zaistnieniu sprzeczności ustaleń Studium z zakresie możliwości lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej w granicach miasta i gminy Z.. Zauważyć w tym miejscu należy, że autor skargi nie kwestionuje samej możliwości wyznaczenia w Studium obszarów warunkowego rozwoju zabudowy w sytuacji określonej uzyskanymi wynikami szacowania zapotrzebowania na nową zabudowę i chłonności mieszkaniowej obszarów badanych pod kątem tej chłonności.
Wojewoda wywodzi ową niezgodność z oparcia się w Studium na wadliwie wyliczonej chłonności, a to wobec zastosowania dwóch metod jej szacowania, co tak jak wskazano wyżej nie może być uznane za niezgodne z przepisami art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Kolejnym argumentem przemawiającym w ocenie Wojewody za ową niezgodnością wskazanie, iż obniżenie chłonności powiązanych z obszarami warunkowego rozwoju zabudowy obszarów o chłonności równoważnej jest fikcyjne, jedynie postulatywne, ponieważ wynika jedynie z ustaleń Studium a nie z obiektywnych uwarunkowań. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że z zapisów Studium wynika, że obniżenie chłonności wskazanych obszarów, które stanowi warunek wyznaczenia powierzchni terenów przeznaczonych pod zabudowę w innej lokalizacji ma zostać dokonane za pomocą ustaleń nowego planu miejscowego obejmującego wszystkie w/w obszary w ramach tej samej procedury planistycznej. Plan taki winien zatem w swoich ustaleniach jak zmienić przeznaczenie lub zasady zagospodarowania wskazanych, dotychczas wyznaczonych w obowiązującym m.p.z.p. terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, aby szacowana powierzchnia mieszkaniowa mieszkań możliwych do zlokalizowania na tych terenach była o połowę mniejsza niż dotychczas (przy zagospodarowaniu tych terenów zgodnie z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.). Dopiero wprowadzenie takich ustaleń w m.p.z.p. umożliwi wyznaczenie w innej lokalizacji terenów warunkowego rozwoju zabudowy o powierzchni o połowę mniejszej niż powierzchnia terenów, których chłonność mieszkaniowa została w wyżej wymieniony sposób o połowę zredukowana (vide k. 25 ekspertyzy). Zatem, ma rację Gmina, iż zarzuty Skarżącego dotyczące fikcyjności obniżenia chłonności nie znajdują potwierdzenia w zapisach Studium, które klarownie wskazują na obniżeniu chłonności dopiero na skutek opracowania i przyjęcia stosownego m.p.z.p., a nie dzięki przyjęciu samego Studium.
Odnośnie zarzutu sformułowania ustaleń kierunkowych Studium niezgodnie z wynikami bilansu poprzez wskazanie możliwości uprzedniego zabudowania obszarów, których chłonność mieszkaniowa ma być obniżona proporcjonalnie do chłonności nowo wyznaczanych (w ramach ustaleń sporządzanego w tym celu m.p.z.p.) obszarów warunkowego rozwoju zabudowy mieszkaniowej Gmina w swej ekspertyzie wskazała, iż ustalenia Studium o obniżeniu chłonności wskazanych obszarów za pomocą ustaleń opracowanego w tym celu planu miejscowego zostaną zrealizowane dopiero po przyjęciu tego planu. Do tego czasu nie jest wykluczone, że chłonność mieszkaniowa tych obszarów będzie stopniowo konsumowana w zgodzie z ustaleniami aktualnie obowiązującego m.p.z.p. Jednakże dopiero wtedy, gdy obszary te zostaną zabudowane w stopniu uniemożliwiającym redukcje chłonności mieszkaniowej pozostałych tam luk w zabudowie w stopniu równoważnym do chłonności mających być wyznaczone w nowym m.p.z.p. obszarów warunkowego rozwoju zabudowy – przedmiotowe ustalenia Studium nie będą mogły być w tym m.p.z.p. zrealizowane. Przy czym Wojewoda w ramach nadzoru ma kontrolę nad egzekwowaniem równoważności chłonności nowo wyznaczonych obszarów warunkowego rozwoju zabudowy i obszarów o chłonności równoważnej, gdzie ma ona być redukowana, ponieważ będzie ona realizowana za pomocą ustaleń m.p.z.p. w ramach procedury planistycznej. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że argumentacja dotycząca hipotetycznych procesów zagospodarowania przedmiotowych obszarów, które mogą nastąpić tylko w przypadku, gdy gmina nie będzie stosowała przewidzianych narzędzi realizacji Studium w szczególności, gdy nie zostanie przyjęty m.p.z.p. którego ustalenia spowodują obniżenie chłonności wskazanych w Studium obszarów, pod warunkiem czego mogą zostać w tym samym planie obszary warunkowego rozwoju zabudowy może dotyczyć dowolnych regulacji Studium, które mogą zostać zrealizowane ale nie muszą, w razie zaistnienia okoliczności uniemożliwiających ich realizację. Zauważyć też należy, że skoro Wojewoda kwestionuje, nie uznaje wyników bilansu jako uzyskanego za pomocą nieprawidłowej metodologii, to w oparciu o te wyniki nie powinien formułować zarzutu o sformułowaniu ustaleń kierunkowych niezgodnie z wynikami bilansu.
Bilans nie pomija (wbrew zarzutom Wojewody) żadnego obszaru gminy i m. Z. o czym świadczy analiza treści Studium, z której wynika sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę obszarów urbanizacji. Przywołana przez Autora skargi jednostka redakcyjna nr 7.7 części tekstowej Studium w zakresie uwarunkowań rozwoju (str. 114-115), której tytuł w ocenie Wojewody miałby świadczyć o wykonaniu całego bilansu jedynie dla obszarów rozwoju zabudowy, odnosi się nie do sposobu wykonania całego bilansu, a jedynie tych jego wyników, które były podstawa do wyznaczenia obszarów nowej zabudowy (vide – ekspertyza k. 22). Nie chodzi tu zatem o o kreślenie całego zapotrzebowania gminy na nowa zabudowę, co było przedmiotem jednostki redakcyjnej nr 7.5, a jedynie tej części zapotrzebowania, która nie może być zaspokojona w ramach konsumpcji chłonności terenów przeznaczonych pod zabudowę, oszacowanej w treści jednostki redakcyjnej nr 7.6. Zatem, w świetle powyższego, zgodzić się należy ze stanowiskiem Gminy, iż twierdzenie Wojewody o nieprawidłowości sporządzenia bilansu i z tego powodu nie znajduje oparcia w treści zapisów Studium.
Odnośnie zarzutu lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczonej poza obszarami przewidzianymi w studium do urbanizacji tj. na obszarach rolniczych i leśnej przestrzeni produkcyjnej, poza wynikami bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę zauważyć należy, iż zarzut ten sprowadza się do utożsamienia wszystkich obszarów innych niż obszary urbanizacji z obszarami gdzie zabudowa jest zakazana. Skoro dopuszczenie zabudowy o funkcjach bilansowanych poza obszarami urbanizacji jest uznawane przez organ nadzoru za wadę prawną studium tzn., że zdaniem organu należy jej tam w ogóle zakazać. Przy czym Wojewoda stawia jednak zarzut dopuszczania lokalizacji zabudowy poza obszarami urbanizacji, której dokonano w Studium poza wynikami bilansu. W ocenie Gminy dopuszczenie takie nie może być uznane za sprzeczne z bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę ze względu na sam jego przedmiot. Bilans ten dotyczy wyłącznie, zgodnie z art. 10 ust. 5, zasad stwierdzania istnienia warunków dopuszczalności wyznaczania obszarów nowej zabudowy i sposobu w jaki się je wyznacza, a nie wprowadzania zakazu zabudowy na jakichkolwiek obszarach. Brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że same tylko wyniki bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę mogłyby być podstawą do tak radykalnego ograniczenia wykonywania prawa własności, jakim jest zakaz zabudowy.
Wojewoda postawił też zarzut wadliwego określenia i wskazania parametrów i wskaźników urbanistycznych na obszarach rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Ponadto zarzuca, że parametrów i wskaźników urbanistycznych nie określono dla obiektów realizowanych w ramach podstawowej funkcji terenów rolniczych lasów i zadrzewień. Zdaniem Skarżącego brak ustaleń parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu dla podstawowych funkcji zagospodarowania terenów rolniczych ze względu na zakładany w ppkt 2.3.2 Studium brak zabudowy lub ścisłą zależność zasad zabudowy od przepisów odrębnych nie znajduje uzasadnienia w związku z określonym przeznaczeniem podstawowym tych terenów, na których ustalono realizowanie obiektów służących działalności związanej z obsługą produkcji rolnej i leśnej, baz sprzętowych wraz z obiektami towarzyszącymi, obiektów służących działalności związanej ze szklarniową produkcją roślinną. Zauważył, że nie wskazano przepisów odrębnych,, które zresztą nie określają parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu. Powyższe minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne są zdaniem Wojewody wiążące przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego, które odnosić się mają do wszystkich obszarów funkcjonalnych na których dopuszcza się zabudowę. Jako podstawę prawną organ nadzorczy wskazał art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 6 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odnosząc się do powyższego Gmina zajęła stanowisko, że twierdzenia Wojewody ignorują brzmienie przepisu w randze ustawy, by ciężar uzasadnienia prawnego dla swojego poglądu przenieść na akt wykonawczy z 2004 r. do ustawy o p.z.p., który na skutek licznych zmian tej ustawy wymaga interpretacji w świetle znowelizowanych przepisów, w tym znowelizowanego w 2015 r. art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazała, że w aktualnym brzmieniu przepis ten zawiera sformułowanie zarówno precyzujące cel, któremu służy wprowadzenie wymogu ustalenia w studium dotyczące wskaźników dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, jak i ograniczające zakres tej regulacji do obszarów będących przedmiotem bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę: " w studium określa się w szczególności: 1/ uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę o którym mowa w ust. I pkt 7 lit. d (...) b/ kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy". Wskaźniki dotyczyć powinny zatem tylko tych terenów, które są przedmiotem bilansu. W studium wykazano, że obszary przeznaczone pod zabudowę należy utożsamiać nie ze wszystkimi obszarami, na których studium w ogóle zakłada możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy, a jedynie z tymi, które są zasadniczym przedmiotem a w szczególności wynikiem bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę zwanych w studium obszarami urbanizacji (by uniknąć rozszerzającego rozumienia pojęcia "przeznaczenia terenu", które w sensie ścisłym dokonywane jest tylko w m.p.z.p., a nie za pomocą ustaleń studium). W cyt. przez organ nadzoru paragrafie 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2024 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy sformułowane cele regulacji (uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju) są odmienne od celu określonego w art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie aktu (uwzględnienie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę). Odmienność ta sygnalizuje konieczność interpretacji treści aktu wykonawczego w świetle regulacji ustawowej zawierającej delegację dla tego aktu. Akt wykonawczy nie może wykraczać poza delegacje ustawową dla niego. Skoro zatem zasady sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę określone w art. 10 ust. 5 nakierowane są na osiąganie ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, ustalenie tych wskaźników dla obszarów urbanizacji realizuje też normę § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r.
W świetle powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem Gminy zawartym w ekspertyzie, że Wojewoda nie wskazał normy prawnej wskazującej, że studium musi zawierać wytyczne do planów miejscowych zawierające wskaźniki dot. zagospodarowania oraz użytkowania terenów za każdym razem gdy plany te mogą dopuszczać możliwość lokalizacji zabudowy. Sam fakt, że studium zakłada możliwość lokalizacji zabudowy poza obszarami urbanizacji nie implikuje, że studium to musi także zawierać wytyczne do m.p.z.p. w zakresie kształtowania tej zabudowy, a zwłaszcza wytyczne sformułowane w sposób analogiczny do wytycznych dla obszarów urbanizacji przeznaczonych pod zabudowę w zgodzie z bilansem sporządzonym na podstawie art. 19 ust. 5 u.p.z.p.
Poza obszarami urbanizacji (na obszarach rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej) w sytuacji gdy nie istnieje ustawowa norma prawna ograniczająca prawo wykonywania własności przez zabudowę nieruchomości Studium zakłada możliwość lokalizacji takiej zabudowy. Dotyczy to jednak takich funkcji tej zabudowy, które mogą zostać zrealizowane na w/w obszarach zgodnie z prawem i bez kolizji z ich podstawowa funkcją. W Studium jednoznacznie sformułowano podstawowe funkcje obszarów innych niż obszary urbanizacji, a lokalizację na nich zabudowy (funkcje nierolnicze zabudowy w postaci mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy rekreacji indywidualnej) są określone jako dopuszczalne a nie podstawowe. Zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa, jednorodzinna czy rekreacji indywidualnej w praktyce realizowana jest w formach typowych i wynikających ze specyfiki w/w funkcji. Twierdzenie, że dopuszczający realizacje zabudowy o w/w funkcjach m.p.z.p. mógłby ustalić zupełnie dowolne wskaźniki kształtowania tej zabudowy jest zatem w ocenie Gminy teoretyczne i oderwane od praktyki planowania przestrzennego. Należy podzielić tę ocenę. Sąd zauważa, że Wojewoda w skardze nie wskazuje, iż w następstwem zaniechania ustaleń wskaźników regulacji dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów na obszarach rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej będzie realne zagrożenie ładu przestrzennego czy zrównoważonego rozwoju gminy.
Zarzut nie określenia w sposób jednoznaczny sposobu określenia parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu w przypadku ustalenia w planie miejscowym funkcji mieszanych nie jest zasadny. Zdaniem Sądu stwierdzenie, że możliwość wyboru między dwoma wartościami danego wskaźnika skutkuje możliwością ustalenia dowolnej wartości tego wskaźnika nie jest racjonalne, bowiem w takiej sytuacji istnieje możliwy do określenia zakres od – do, co wyklucza dowolność. Natomiast przesądzenie w studium, tak jak chce tego Wojewoda, o wyborze jednej z dopuszczalnych wartości niweczy możliwość dokonania jakiegokolwiek wyboru. Należy podzielić stanowisko Gminy zawarte w ekspertyzie, iż ustalenia Studium dopuszczające wybór pomiędzy wartościami parametrów nie umożliwiają jednak przyjęcia wartości wskaźników powiązanych, które byłyby wzajemnie sprzeczne. Zapobiega temu zapis Studium nakazujący stosowanie w m.p.z.p. wybranego zestawu wskaźników wzajemnie niesprzecznych, ponieważ określonych dla danej funkcji. W przypadku wyznaczenia w m.p.z.p. terenów o przeznaczeniu mieszanym, dla terenów tych należy ustalać wskaźniki zagospodarowania wybrane spośród wartości określonych w tabeli 2.1 dla jednej z podstawowych funkcji zagospodarowania wchodzących w skład przeznaczenia w/w terenów.
Uniemożliwienie za pomocą sztywnych wytycznych studium dostosowania wartości parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania w m.p.z.p. do uwarunkowań lokalnych czy szczegółowego przeznaczenia terenów nie ma uzasadnienia na gruncie praktyki planowania przestrzennego, bowiem celem studium nie jest określenie szczegółowych parametrów zabudowy. Celem tym jest określenie ram sposobu ukształtowania na danym terenie zabudowy. Te ramy to granice późniejszego planowania. Nawet ustalenia studium co do możliwego przeznaczenia terenów są ustaleniami o charakterze wytycznych, a nie ostatecznymi przesądzeniami o takim przeznaczeniu. Przesądzenie to następuje dopiero w m.p.z.p., a zatem dopuszczalnym jest by plan ustalał różne przeznaczenia szczegółowe terenów zlokalizowanych w obrębie tego samego wyznaczonego w studium obszaru, jeżeli takie zróżnicowanie szczegółowych przeznaczeń zostało w ustaleniach studium dopuszczone. Oczywistym jest też, że dla tak zróżnicowanych, dopuszczonych w studium przeznaczeń uzasadnione jest też zastosowanie odpowiednio do tych przeznaczeń dopasowanych wartości parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi, iż rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym studium jest wadliwe i to wadliwe w stopniu istotnym, uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego. Rozwiązania sugerowane przez autora skargi w tym zakresie doprowadziłyby do zatarcia różnicy miedzy ustaleniami m.p.z.p., a studium w tym przedmiocie, które to akty mają inne cele i inny status prawny. Na marginesie zauważyć należy, iż Wojewoda do zarzutu sprzeczności ustaleń studium w zakresie możliwości lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej w granicach miasta i gminy Z., w związku z wynikami bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w ogóle nie wskazał podstawy prawnej odnoszącej się do tej materii.
Reasumując Wojewoda nie wykazał, że doszło do przekroczenia naruszenia przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu, przekroczenia przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego przez niewłaściwą ich wykładnię czy ich zastosowania, że doszło do naruszenia przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał. Sąd z urzędu nie dopatrzył się takich naruszeń.
Wobec powyższego, skarga podlega oddaleniu – art. 151 p.p.s.a.