VIII SA/Wa 357/23

VIII SA/Wa 357/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur /przewodniczący/
Leszek Kobylski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Sygn. powiązane
I OSK 171/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-22
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1557
art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138  par. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 17 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii ( dalej jako: "MWLW", "organ odwoławczy") z dn. 17 marca 2023 r. nr [...] na podstawie której ww. organ powołując art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, z późn.), zwanej dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2629 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Kr. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] K. M., Ś. [...], [...] M., od decyzji nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. znak: [...], z dnia 18 października 2022 r., w sprawie nakazu usunięcia nieprawidłowości orzekł o uchyleniu w całości decyzji nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. znak: [...], z dnia 18 października 2022 r. i w tym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty, w ten sposób, że nakazał K. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] K. M., Ś. [...], [...] M. w zakładzie zlokalizowanym Ś. [...], [...] M. dokonania następujących czynności:
1. stosowanie w procesie produkcyjnym wyłącznie materiałów paszowych pochodzących od zarejestrowanych lub zatwierdzonych podmiotów paszowych,
2. wydzielenie zadaszonego pomieszczenia na magazyn przyjmowanego surowca,
3. przechowywanie gotowego produktu w warunkach umożliwiających jego identyfikację w sposób uniemożliwiający wystąpienie pomyłek zanieczyszczenia krzyżowego oraz pogorszenia jakości,
4. prowadzenie rejestru dotyczącego dokonywanych zakupów i sprzedaży, w taki sposób, aby zawierał wszystkie dane zgodnie z wymaganiami zawartymi w załączniku II rozporządzenia 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiające wymagania dotyczące higieny pasz "Prowadzenie Dokumentacji" pkt 2 lit b ppkt iv., w tym adres dostawców surowca i odbiorców produktu gotowego,
5. prowadzenie dokumentacji w sposób umożliwiający skuteczne śledzenie drogi produktów od ich odbioru do dostawy, włączając w to eksport do miejsca ostatecznego przeznaczenia,
6. wdrożenie procedury w celu zapewnienia efektywnej możliwości śledzenia drogi produktów (traceability),
7. w ramach procedur HACCP prowadzenie weryfikacji dostawcy surowca pod kątem legalności jego działania poprzez potwierdzenie przed każdą transakcją, że podmiot sprzedający widnieje w rejestrach podmiotów paszowych.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że w dniach 30 czerwca 2022r. oraz 1 lipca 2022r. z upoważnienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w G., zwany dalej "PLW", przeprowadzono kontrolę działalności prowadzonej przez K. M. pod firmą [...] K. M., Ś. [...], [...] M. udokumentowaną protokołem kontroli — Lista kontrolna SPIWET "[...]A" wytwarzanie pasz nr [...]. Podczas przedmiotowej kontroli stwierdzono nieprawidłowości dotyczące pomieszczeń zakładu, produkcji, przechowywania materiału paszowego oraz prowadzonej dokumentacji tj.: strona stosowała w zakładzie w produkcji surowiec pochodzący od podmiotów niezarejestrowanych lub niezatwierdzonych przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii; brak procedur weryfikacji dostawcy surowca po kątem legalności jego działania; pomieszczenia produkcyjne i magazynowe nie są utrzymane w czystości, brudne ściany; magazyn surowca znajduje się na placu, w miejscu nie zadaszonym; brak działań i brak wdrożonych procedur w celu zapewnienia efektywnej możliwości śledzenia drogi produktów (traceability); brak możliwości identyfikacji gotowego produktu; brak rejestru dotyczącego dokonywanych zakupów, procesu produkcji i sprzedaży produktu gotowego; brak możliwości śledzenia historii procesu wytwarzania każdej produkowanej partii wprowadzanej do obrotu oraz brak prowadzenia weryfikacji dostawcy surowca pod kątem legalności jego działania, poprzez potwierdzenie przed każdą transakcją, że podmiot sprzedający widnieje w rejestrach podmiotów paszowych.
Wyniki powyższej kontroli, po jej weryfikacji, stały się podstawą wydania przez PLW w G. decyzji nr [...] znak: [...] z dnia 18 października 2022 r. na podstawie której ww. organ nakazał K. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] K. M., Ś. [...], [...] M. w zakładzie zlokalizowanym Ś. [...], [...] M. następujących czynności oraz działań:
1. stosowanie w procesie produkcyjnym wyłącznie materiałów paszowych pochodzących od zarejestrowanych lub zatwierdzonych podmiotów paszowych, usunięcie zanieczyszczeń ze ścian w pomieszczeniu produkcyjnym i magazynowym produktu gotowego oraz utrzymanie go w czystości,
2. wydzielenie zadaszonego pomieszczenia na magazyn przyjmowanego surowca,
3. podjęcie odpowiednich działań i wdrożenie procedury w celu zapewnienia efektywnej możliwości śledzenia drogi produktów (traceability),
4. przechowywanie gotowego produktu w odpowiednich warunkach umożliwiających identyfikację oraz w sposób uniemożliwiający wystąpienie pomyłek, zanieczyszczenia krzyżowego oraz pogorszenia jakości,
5. prowadzenie rejestrów zawierających odpowiednie dane, dotyczące dokonywanych zakupów, procesu produkcji i sprzedaży umożliwiające skuteczne śledzenie produktów od ich odbioru do dostawy, włączając w to eksport do miejsca ostatecznego przeznaczenia,
6. w ramach procedur HACCP prowadzenie weryfikacji dostawcy surowca pod kątem legalności jego działania poprzez potwierdzenie przed każdą transakcją, że podmiot sprzedający widnieje w rejestrach podmiotów paszowych.
Od powyższej decyzji strona w ustawowym terminie wniosła odwołanie w której zakwestionowała zasadność wydania i nałożenia na stronę czynności i działań.
Organ odwoławczy pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. zlecił ponownie PLW przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie. PLW pismem z dnia 3 lutego 2023 r. znak: [...], przesłał do Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii z/s w S. protokół z przeprowadzonych oględzin w podmiocie [...] K. M., Ś. [...], [...] M. w dniu 2 lutego 2023 r.
MWINB orzekając po rozpatrzeniu ww. odwołania, o uchyleniu zaskarżonej decyzji PLW w G. i nakładając na stronę obowiązki usunięcia nieprawidłowości wg. własnych kompetencji, w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł i wskazał na następującą argumentację:
Przede wszystkim organ odwoławczy wskazał, że przed rozpoznaniem odwołania zlecił PLW przeprowadzenie oględzin, celem uzupełnienia dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie i ustaleniem stanu faktycznego, co zostało dokonane przez PLW i odnotowane w protokole oględzin z dnia 2 lutego 2023 r. W toku czynności wyjaśniających ustalono, że jedynie punkt 2 decyzji nr [...] znak: [...] z dnia 18 października 2022 r. mówiący o usunięciu zanieczyszczeń ze ścian w pomieszczeniu produkcyjnym i magazynowym produktu gotowego oraz utrzymanie go w czystości, został w całości wykonany. Natomiast w zakresie punktu 4 ww. decyzji uchybienia zostały usunięte w części tj. zostały podjęte przez stronę działania w celu zapewnienia możliwości śledzenia drogi produktów, poprzez dzielenie produktu gotowego na partię oraz w zakresie punktu 6 przedmiotowej decyzji uchybienia usunięto w części tj. podmiot prowadzi rejestry zakupu, procesu produkcji i sprzedaży. Pozostałe punkty skarżonej decyzji, zgodnie z ustaleniami zawartymi w przedmiotowym protokole oględzin nie zostały usunięte. W tym miejscu należy zauważyć, iż przedmiotowy protokół oględzin został przez stronę podpisany, przez co należy rozumieć, iż stan faktyczny co do zarzutów zawartych w odwołaniu został ostatecznie ustalony.
Mając zatem na uwadze fakt, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy uległ zmianie poprzez usunięcie przez stronę części nieprawidłowości nakazanych decyzją PLW nr [...] znak: [...] z dnia 18 października 2022 r., organ II instancji uznał, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.pa., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Tym samym MWLW postanowił uchylić w całości zaskarżoną decyzję PLW i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.
Następnie organ podniósł, że podstawą prawną rozstrzygnięcia w sprawie są m.in. przepisy art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005 rozporządzenia (WE) nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005r. ustanawiającego wymagania dotyczące higieny pasz, zwanego dalej "rozporządzeniem 183/2005", stosownie do którego podmioty działające na rynku pasz oraz rolnicy zaopatrują się w pasze oraz stosują pasze pochodzące wyłącznie z zakładów zarejestrowanych oraz/ lub zatwierdzonych zgodnie z niniejszym rozporządzeniem.
W niniejszej sprawie na podstawie zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji, i potwierdzony w materiale zebranym przez organ II instancji stwierdzić należy, że strona stosowała w produkcji surowiec pochodzący od podmiotów niezarejestrowanych lub niezatwierdzonych przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii, a tym samym naruszyła ww. wymóg. Należy podkreślić, że każdy zakład działający na rynku pasz, który prowadzi, działalność na jakimkolwiek etapie produkcji, przetwarzania, przechowywania, transportu lub dystrybucji pasz zobowiązany jest, aby zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia 183/2005 zarejestrował się u właściwego organu. Wymóg ten ma na celu umożliwienie skutecznego śledzenia drogi produktów, począwszy od ich producenta po odbiorcę a także ułatwienie przeprowadzania skutecznych kontroli urzędowych. W przypadku zakładów, które prowadzą
działalność, która może stwarzać większe ryzyko wymaga się, aby były zatwierdzane zgodnie z art. 10 pkt 1 rozporządzenia 183/2005 przez właściwy organ. Rodzaje działalności podlegających zatwierdzaniu określono w art. 10 ust 1 rozporządzenia, który odnosi się do czynności dotyczących określonych rodzajów pasz. Mając na uwadze powyższe, nie można zgodzić się z twierdzeniem strony podniesiony w odwołaniu, iż "Nakaz stosowania w procesie produkcyjnym wyłącznie materiałów paszowych pochodzących od zarejestrowanych lub zatwierdzonych podmiotów paszowych (...) nie ma zastosowania poprzez brak podstaw prawnych w przypadku firmy [...] K. M.. "
Organ wskazał, że Podmioty działajcie na rynku, które prowadzą działalność rejestrowaną objętą art. 5 ust. 2 rozporządzenia 183/2005 zobowiązane są spełniać wymagania zawarte w załączniku II odnośnie wymagań jakie muszą spełniać przedsiębiorstwa paszowe na poziomach innych niż pierwotna produkcja paszowa, o których mowa w art. 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Stwierdzone uchybienia dotyczące pomieszczeń, produkcji, przechowywania, prowadzenia dokumentacji są niezgodne z wymaganiami określonymi ww. załączniku. Kontrola podmiotu wykazała również nieprawidłowość z zakresu stosowania procedur opartych na zasadach HACCP, która to nieprawidłowość jest niezgodna z art. 6 i 7 rozporządzenia 183/2005.
Mając na uwadze treść art. 6 ust. I rozporządzenia 183/2005 podmioty działające na rynku pasz i prowadzące działalność innego rodzaju niż wymieniona w art. 5 ust. 1, wprowadzają, wdrażają i stosują stałą, sformułowaną na piśmie procedurę lub procedury oparte na zasadach (HACCP). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia podmioty działające na rynku pasz: a) dostarczają właściwemu organowi dowód spełniania wymogów art. 6 w formie wymaganej przez ten organ; b) zapewniają stałą aktualizację wszystkich dokumentów opisujących procedury opracowane w sposób zgodny z art. 6. Właściwy organ uwzględnia charakter i rozmiar przedsiębiorstwa paszowego przy ustalaniu wymagań dotyczących formy dowodu, o której mowa w ust. 1 lit. a). Oględziny zakładu należącego do strony wykazały, że w ramach procedur HACCP odnoszących się do zakupu surowca, podmiot nie przewidział obowiązkowej weryfikacji dostawcy, pod kątem legalności jego działania, poprzez potwierdzenie przed każdą transakcją, że podmiot sprzedający widnieje w rejestrach podmiotów paszowych.
Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że podstawą prawną wydania powyższej decyzji zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzeniem w sprawie kontroli urzędowych) zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2017/625" w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy:
a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu;
b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności.
Z uwagi na powyższe MWLW postanowił podjąć działania niezbędne do zapewnienia zgodności z prawem paszowym, nakazując stronie usunięcie wskazanych powyżej uchybień. MWLW stwierdził, że ww. środek zaradczy jest konieczny do usunięcia powyższej niezgodności i jednocześnie jest to wystarczający środek zaradczy wskazany w art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 gdyż wykonanie powyższej decyzji przez stronę pozwoli na doprowadzenie zakładu do stanu, w którym wykryte podczas kontroli niezgodności zostaną usunięte.
W skardze na powyższą decyzję K. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] K. M. ( dalej jako: "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżonej decyzji zarzucił:
1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: kpa) poprzez:
- brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyczerpujących, spójnych i merytorycznych wyjaśnień i oświadczeń skarżącego oraz dokumentów i informacji przez niego przedstawianych, w konsekwencji czego nieprawidłowo ustalono, że skarżący w toku procesu technologicznego magazynuje produkty nabyte od dostawców w sposób niezgodny z przepisami, podczas gdy skarżący nie wykorzystuje do procesu produkcji surowca w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 roku (dalej jako "Rozporządzenie"), zaś nabyte przez mego komponenty’ produkcji nie podlegają magazynowaniu - w rozumieniu przepisów Rozporządzenia, bowiem proces ich przetwarzania rozpoczyna się bezpośrednio z momentem jego dostawy-,
- brak oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyrażające się w niezasadnym pominięciu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji tych okoliczności rozpoznawanej sprawy-, które pozostawały w sprzeczności z arbitralnie przyjętym przez organ stanowiskiem co do zakresu i sposobu prowadzenia działalności przez skarżącego, w tym pominięciu istotnej części ustaleń dokonanych w toku postępowania, w konsekwencji czego nieprawidłowo ustalono, że skarżący me realizuje w toku produkcji dyspozycji art. 5 ust. 6 Rozporządzenia, podczas gdy skarżący, w zakresie w jakim proces produkcji wymaga stosowania pasz/materiałów paszowych zaopatruje się w nie wyłącznie z zakładów zarejestrowanych lub zatwierdzonych zgodnie z Rozporządzeniem, prowadzona zaś przez niego produkcja jest pierwszym ogniwem procesu kwalifikowanego jako działanie na rynku pasz w rozumieniu art. 5 Rozporządzenia, bowiem dostawcy komponentów nie prowadzą działalności na tym rynku; oraz nieprawidłowo ustalono, że skarżący stosował w procesie produkcji surowiec pochodzący od niezarejestrowanego lub niezatwierdzonego przez właściwego lekarza weterynarii podmiotu, podczas gdy skarżący nic stosował w procesie produkcji surowca pochodzącego od takiego podmiotu, gdyż będąc pierwszym wytwórcą materiału paszowego działał w oparciu o posiadane zezwolenie upoważniające go do odbioru i przetwarzania odpadów i nabywał od dostawców odpady/pozostałości ich produktów, realizowane poza kręgiem podmiotów działających na rynku paszowym — w rozumieniu art. 5 ust. 6 Rozporządzenia;
1. - brak wszechstronnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, pozbawiony oparcia w faktach, na podstawie ustaleń potraktowanych wybiórczo, przy nieuzasadnionym pominięciu istotnej ich części oraz w oderwaniu od wyczerpujących, spójnych i merytorycznych wyjaśnień i oświadczeń skarżącego oraz dokumentów i informacji przez niego przedstawianych, w konsekwencji czego nieprawidłowo ustalono, że dostawcy skarżącego są podmiotami działającymi na rynku pasz w rozumieniu Rozporządzenia podczas gdy dostawcy skarżącego nie stanowią podmiotów działających na rynku pasz w rozumieniu przepisów Rozporządzenia, bowiem nie prowadzą one działalności kwalifikowanej jako działalność na rynku pasz — w rozumieniu przepisów Rozporządzenia; oraz nieprawidłowo ustalono, że skarżący obowiązany jest dokonywać weryfikacji dostawcy przed każdą transakcją w zakresie ujawnienia go w rejestrach podmiotów paszowych, podczas gdy komponenty' produkcji dostarczane skarżącemu przez dostawców nie są surowcem w myśl Rozporządzenia a stanowią odpady i materiały roślinne, których nabywanie od dostawców zarejestrowanych lub zatwierdzonych zgodnie z Rozporządzeniem nie jest wymagane, w związku z czym skarżący nie ma obowiązku weryfikacji tych dostawców pod kątem ich ujawnienia w rejestrach podmiotów’ paszowych - skutkiem czego organ dokonał nieprawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności:
2. art. 89 § 2 kpa poprzez:
— zaniechanie przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy ze względu na rozbieżność stanowisk skarżącego i organu I instancji, zważywszy na brak zrozumienia przez organ istoty, zakresu i sposobu prowadzenia przez skarżącego jego działalności;
3. art. 107 § 3 w zw. art. 11 w zw. z art. 140 kpa poprzez:
- lakoniczne uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji, wyrażające się w zaniechaniu wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na który ch się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w konsekwencji m.in. niewskazanie znaczenia posiadanego przez Skarżącego zezwolenia na nabycie i przetwarzanie odpadów i nabywanie komponentów do produkcji w ramach tego zezwolenia;
- sporządzenie uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji z ograniczeniem się w przeważającej mierze do przytoczenia (powołania) przepisów prawa wraz z lakonicznym wyjaśnieniem ich znaczenia, bez przywoływania konkretnych faktów dotyczących prowadzonej przez Skarżącego produkcji;
- dokonanie subsumpcji stanu faktycznego do przytoczonych przepisów w sposób arbitralny, w szczególności przy zaniechaniu wykazania zasadności ustaleń organu co do zakresu i sposobu prowadzenia przez skarżącego jego działalności oraz zasadności zastosowania przepisów, na podstawie których treścią zaskarżonej decyzji wobec skarżącego sformułowane zostały określone nakazy;
- lakoniczne i niewyczerpujące odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych w odwołaniu argumentów dot. braku zastosowania na gruncie niniejszej sprawy przepisów, na których organ opar! wydane w sprawie rozstrzygnięcie;
4/ art. 138 § 2 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na:
wydaniu decyzji o uchyleniu decyzji organu 1 instancji w całości i orzeczeniu co do istoty sprawy, podczas gdy organ Tl instancji orzekł w identyczny sposób, w zakresie punktów 1 oraz od pkt 3 do pkt 7 decyzji organu 1 stopnia, odmiennie zaś tylko w stosunku do pkt. 2 tej decyzji, co de facto stanowiło utrzymanie uchylonej decyzji organu I instancji we wskazanym zakresie w mocy, nie wskazując jednocześnie w uzasadnieniu decyzji przyczyn takiego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania, o których mowa w art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 kpa,
II/ Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej wynikającej z naruszonego przepisu, tj.:
art. 5 ust. 6 Rozporządzenia - wyrażające się nieprawidłowym przyjęciem, że skarżący do procesu technologicznego produkcji stosuje materiały paszowe oraz że powinni być one nabywane od dostawców zarejestrowanych lub zatwierdzonych zgodnie z Rozporządzeniem, podczas gdy skarżący w tym procesie stosuje wyłącznie komponenty w postaci odpadów i materiałów roślinnych, których nabywanie od dostawców zarejestrowanych lub zatwierdzonych zgodnie z Rozporządzeniem nie jest wymagane;
art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku w zw. z art. 3 lit. f) Rozporządzenia - wyrażające się nieprawidłowym przyjęciem, że skarżący wykorzystuje w procesie produkcji surowiec — w rozumieniu zdefiniowanym przez powołane rozporządzenie jako produkty produkcji pierwotnej ani produkty produkcji pierwotnej paszy, podczas gdy skarżący w procesie produkcji wykorzystuje wyłącznie komponenty nie będące surowcami, bowiem produkty te nie stanowią paszy ani materiału paszowego oraz powstają w procesie tłocznia, który wykracza poza proste czynności fizyczne;
art. 5 ust. 6 Rozporządzenia poprzez jego nieprawidłową wykładnię, wyrażającą się w wadliwym uznaniu, że treścią dyspozycji naruszonego przepisu jest stosowanie w procesie produkcyjnym wy łącznie materiałów paszowych pochodzących od zarejestrowanych lub zatwierdzonych podmiotów paszowych, podczas gdy treścią dyspozycji naruszonego przepisu jest zaopatrywanie się w pasze oraz stosowanie pasz pochodzących wyłącznic z zakładów zarejestrowanych lub zatwierdzonych zgodnie z Rozporządzeniem;
III/ nieważność zaskarżonej decyzji administracyjnej wskutek naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, polegające na tym, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji podjęte zostały na podstawie przepisów, które w stanie faktycznym sprawy- nie mogą mieć zastosowania. Przedmiotowy stan faktyczny nie został bowiem prawnie uregulowany przepisami Rozporządzenia, w szczególności nie odnosi się do niego dyspozycja art. 5 ust. 6 Rozporządzenia, w związku z czym przepisy te nie mogą stanowić w sprawie podstawy rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały zatem podjęte bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji obarczone są nieważnością a limine, którą organ winien był stwierdzić zgodnie z dyspozycja przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie na jej rzecz od organów kosztów postepowania sądowego wg. właściwych stawek.
W odpowiedzi na skargę MWINW wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi.
Przedmiotem kontroli legalności rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organów nadzoru weterynaryjnego w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości w zakładzie skarżącego będącego podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w sektorze bezpieczeństwa żywności i żywienia oraz produkcji pasz.
Przed przystąpieniem do merytorycznych wywodów dotyczących stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, Sąd uznaje za zasadne zasygnalizowanie ram prawnych w jakich zostało wydane kontrolowane rozstrzygnięcie.
Akcesja Polski do Unii Europejskiej wniosła z dniem 1 maja 2005r. obowiązek przestrzegania prawa wspólnotowego, a Polska jako państwo członkowskie Wspólnoty Europejskiej obowiązana jest respektować zasadę pierwszeństwa tego prawa. Konsekwencją tej zasady jest bezpośrednie stosowanie rozporządzeń organów Unii Europejskiej, czyli Parlamentu Europejskiego, Rady lub Komisji Europejskiej.
Z powyższego wynika, iż we Wspólnocie Europejskiej, ustalając obowiązujący stan prawny w danej dziedzinie prawa, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy w tym zakresie obowiązują rozporządzenia organów Unii Europejskiej, w następnej kolejności należy ustalić stan prawny regulowany powszechnie obowiązującymi przepisami krajowymi.
W przedmiotowej sprawie organy obu instancji zgodnie z zasadą pierwszeństwa w hierarchii aktów prawnych ustaliły obowiązujące w danej dziedzinie prawa rozporządzenia wspólnotowe, które stosowane są bezpośrednio a następnie ustawę krajową, tj. ustawę z dn. 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( DZ U z 2020 r. poz. 2021) oraz ustawy z dn.22 lipca 2006 r. o paszach (DZ U z 2021 r. poz.278).
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) 2017/625 z dn. 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego ( Dz Urz.UE L 95 z 7.4.2017, dalej jako "rozporządzenie 2017/625") zawiera podstawowe, obowiązujące we Wspólnocie przepisy prawne z zakresu urzędowych kontroli mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami ukierunkowanymi w szczególności na:
a) zapobieganie, eliminowanie lub ograniczanie dopuszczalnych poziomów zagrożenia ludzi i zwierząt, bezpośrednio lub poprzez środowisko naturalne;
oraz
b) gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu paszami i żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem pasz i żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom.
Stosownie do art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności.
W rozpoznawanej sprawie na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdzono, że skarżący stosował w produkcji materiał pochodzący od podmiotów niezarejestrowanych lub niezatwierdzonych przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii, a tym samym naruszył ww. wymóg. Z art. 4 ustawy z dnia 22 lica 2006 r. o paszach, za paszę uważa się paszę w rozumieniu art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Przedmiotowe rozporządzenie 178/2002 definiuje z kolei paszę (lub materiały paszowe) jako substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt. Następnie zgodnie z art. 5 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005r. ustanawiającego wymagania dotyczące higieny pasz, zwanego dalej "rozporządzeniem 1 83/2005", podmioty działające na rynku pasz oraz rolnicy zaopatrują się w pasze oraz stosują pasze pochodzące wyłącznic z zakładów zarejestrowanych oraz/lub zatwierdzonych zgodnie z niniejszym rozporządzeniem.
Należy podkreślić, iż każdy podmiot działający na rynku pasz, który prowadzi, działalność na jakimkolwiek etapie produkcji, przetwarzania, przechowywania, transportu lub dystrybucji pasz zobowiązany jest, aby zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia 183/2005 zarejestrował się we właściwym organie. Wymóg ten ma na celu umożliwienie skutecznego śledzenia drogi produktów, począwszy od ich producenta po odbiorcę końcowego, a także ułatwienie przeprowadzania skutecznych kontroli urzędowych. W przypadku zakładów, które prowadzą działalność która może stwarzać większe ryzyko wymaga się, aby były zatwierdzane zgodnie z art. 10 pkt 1 rozporządzenia 183/2005 przez właściwy organ. Rodzaje działalności podlegających zatwierdzaniu określono w art. 10 ust 1 rozporządzenia, który odnosi się do czynności dotyczących określonych rodzajów pasz. Dodatkowo należy zauważyć, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE, podmioty działające na rynku pasz wprowadzające pasze na rynek gwarantują, że pasza m.in. jest zdrowa, w niezmienionym stanie, bez zafałszowań, przydatna do określonego celu i o właściwej jakości handlowej. Mając na uwadze powyższe, za zasadne należy uznać stanowisko organów weterynaryjnych, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że "(...) będąc pierwszym wytwórcą materiału paszowego działał w oparciu o posiadane zezwolenie upoważniające go do odbioru i przetwarzania odpadów i nabywania od dostawców odpady/pozostałości ich produktów, realizowane poza kręgiem podmiotów działających na rynku paszowym w rozumieniu art. 5 ust. 6 Rozporządzenia ".
W rozpoznawanej sprawie organy na podstawie zebranego materiału dowodowego jednoznacznie stwierdziły, że Skarżący stosował w produkcji materiałów paszowych produkt pochodzący od podmiotów niezarejestrowanych oraz/lub zatwierdzonych przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii i który to produkt nie był deklarowany przez wytwórcę jako materiał z przeznaczeniem na cele paszowe tylko jako odpad.
Sad zgadza się ze stanowiskiem organów, że produkt wytwarzany przez producenta, który nie jest zadeklarowany przez niego jako materiał na cele paszowe i nie spełnia wymagań zawartych w rozporządzenia 183/2005, materiał taki nic może być wykorzystywany w żadnym stopniu do żywienia zwierząt. Nie jest przy tym możliwe również dokonanie zmiany przeznaczenia takich produktów, tak, aby w przyszłości były one wykorzystywane dla celów paszowych. Przesądza o tym jednoznacznie rozporządzenie 183/2005 ustanawiające wymagania dotyczące higieny pasz. Załącznik nr II w/w aktu prawnego .
Wymagania dotyczące przedsiębiorstw paszowych na poziomach innych niż pierwotna produkcja paszy, o których mowa w art. 5 ust. 1, wskazuje w ramach części oznaczonej jako "Produkcja" iż:
- stosownie do pkt. 5 ww. przepisów odpady i materiały nie nadające się do wykorzystania jako pasza powinny zostać wyodrębnione i zidentyfikowane i nie mogą być wykorzystane jako pasza,
pkt 8 Etykiety produktów powinny jednoznacznie wskazywać, czy produkty te są przeznaczone na paszę, czy na inne cele. Jeśli oświadcza się, że określona partia produktu nie jest przeznaczona na paszę, podmiot działający na dalszym etapie łańcucha nie może zmienić później tego oświadczenia.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z pkt 6b preambuły rozporządzenia Nr 183/2005, głównym celem wprowadzenia przepisów jest zapewnienie ochrony konsumentów w zakresie bezpieczeństwa żywności i pasz, z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa pasz na całej długości łańcucha żywieniowego, począwszy od pierwotnej produkcji pasz, aż do żywienia zwierząt przeznaczonych do produkcji żywności włącznie.
Ponadto jak wskazuje w pkt 21 preambuły rozporządzenia 183/2005: "Możliwość śledzenia drogi pasz i ich składników na wszystkich etapach łańcucha żywieniowego stanowi zasadniczy element procesu zapewnienia bezpieczeństwa pasz".
Mając na względzie powyższe wywody w zakresie powyższych uregulowań jako przepisów prawa materialnego stanowiącej podstawę wydanych w kontrolowanej sprawie decyzji, Sąd jako niezasadne kwalifikuje zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 2 ust.1 lit. "b" rozporządzenia (WE) nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych, bowiem zgodnie z ww. przepisem "surowiec" oznacza produkty produkcji pierwotnej w tym produkty ziemi pochodzące z hodowli, polowań i połowów. Dokonując wykładni cyt. Przepisu, produkty pochodzenia roślinnego, w tym tzw. "wytłoki jabłkowe" wykorzystywane w działalności przez skarżącego, należy kwalifikować jako produkty ziemi a nie "komponenty" jak to określa w skardze skarżący.
Również za niezasadne Sąd uznał sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w tym zarzuty rażącego naruszenia przepisów które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanych decyzji organów weterynaryjnych. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organów, obszernie i wyczerpująco zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Sąd nie widzi potrzeby powtarzania tej argumentacji na potwierdzenie słuszności dokonanej oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Z urzędu ponadto argumentuje, że w ocenie Sądu materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący. Również prawidłowo został ustalony stan faktyczny w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody. Dowody, jakimi są protokoły z kontroli zostały podpisane przez skarżącego bez zastrzeżeń. Podpisując protokoły nie kwestionował ustaleń kontroli w zakresie stwierdzonych naruszeń w swoim zakładzie. Naruszenia te nie były również kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odwołaniu tym zawarto jedynie wskazanie dlaczego do takich naruszeń doszło, powołując się naspecyfikę prowadzonej działalności gospodarczej, nie kwestionując faktu, że w dacie kontroli faktycznie wystąpiły w rozumieniu braku danych producentów tzw. "wytłoków jabłkowych". Kwestionowanie stanu faktycznego sprawy nastąpiło dopiero na etapie skargi do sądu. Wobec czego brak jest podstaw do uznania, że w sprawie pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej i decyzji drugoinstancyjnej uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutu skargi naruszenia art. 7 i 77, 80 kpa.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 1 kpa i uzasadnia stronie oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zastosowanych do niego przepisów prawa.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.