VIII SA/Wa 354/24

VIII SA/Wa 354/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur
Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 703
art. 8m
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie uznania nieruchomości za mienie gromadzkie 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. P. 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzja z dnia [...] marca 2024 roku Wojewoda M. (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 8 m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 140 ze zm.; dalej: "ustawa o zagospodarowaniu wspólnot") oraz art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r., poz. 775 ze zm.: dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych (dalej: "Krajowy Związek") i B. P. (dalej :"Skarżąca") od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r. znak: [...] o uznaniu za mienie gromadzkie – umorzył postępowanie odwoławcze.
Podstawą zapadłego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna.
Postępowanie o uznanie za mienie gromadzkie nieruchomości położonej w obrębie W., w gminie J., w powiecie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha toczy się przed Starostą [...] od 2019 roku. Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. Wójt Gminy J. (obecnie Burmistrz J.) zwrócił się do Starosty [...] o uznanie przedmiotowej nieruchomości za mienie gromadzkie. Postępowanie zostało zakończone dwukrotnie wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2021 r.
Powyższe decyzje zostały uchylone decyzjami Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2022 r. Nr [...].
Organ odwoławczy uchylając powyższe decyzje wskazywał na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie stanu prawnego spornej działki w latach 1933-1954 a także w latach następnych do 1963 roku, niezbędnego do ustalenia, że przedmiotowa działka stanowi mienie gromadzkie.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2022 r. znak: [...] uznał przedmiotową nieruchomość za mienie gromadzkie.
Organ uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że istotny dla ustalenia, czy dana nieruchomość była mieniem gromadzkim, był jej stan prawny w okresie poprzedzającym datę wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych tj. 5 lipca 1963 roku, a w szczególności to, czy nieruchomość taka należała do dawnych, czyli istniejących w okresie od 1933 do 1954 roku gromad jako jednostek samorządu terytorialnego, mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków oraz to, czy przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi.
Organ I Instancji wskazał, że w toku postępowania poczyniono zatem kroki w celu ustalenia czy przedmiotowa działka stanowiła przed dniem 5 lipca 1963 roku mienie gromadzkie. Organ dla poparcia swojego stanowiska powołał się na protokół ustalenia stanu władania gruntami na obszarze Osiedla J., sporządzony w miesiącach IV- IX 1966 roku, z którego wynika, że na zebraniu zainteresowanych użytkowników i właścicieli gruntów na obszarze Osiedla J., powiadomionych poprzednio o celu i terminie zebrania, w obecności przedstawiciela Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej ustalono stan władania gruntami na obszarze Osiedla J.. Wymieniony stan władania został ustalony na podstawie oświadczeń stron interesowanych i przedłożonych przez nich dokumentów, w nawiązaniu do planu sporządzonego w 1959 roku. W wykazie ogłoszenia stanu władania, załączonym do ww. protokołu, pod poz. [...], w rubryce imię i nazwisko (nazwa) osoby władającej gruntem działki nr [...], wpisano Kółko Rolnicze [...].
Z założonego w 1969 roku rejestru gruntów tom X, nr [...], wynika iż przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni [...] ha, została wykreślona z jednostki rejestrowej nr [...] - gdzie jako władający działką wpisany był uprzednio Państwowy Fundusz Ziemi i Spółdzielnia Kółek Rolniczych, a następnie wpisana do założonego w 1972 roku rejestru gruntów nr [...] tom XI, pod numerem jednostki rejestrowej [...], gdzie figuruje wpis, iż jej podmiotem władającym jest Kółko Rolnicze [...].
Stan ten figuruje w rejestrze gruntów do chwili obecnej. Działka nr [...], obecnie obręb geodezyjny W., w międzyczasie G., nie ma nadal uregulowanego stanu prawnego, jako posiadacz samoistny przedmiotowego gruntu w rejestrze gruntów figuruje Kółko Rolnicze [...]. Na mocy umowy z dnia 1 września 1965 roku Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w G.., reprezentowany przez przewodniczącego Gromadzkiej Rady Narodowej, działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, oddał w dzierżawę Kółkowi Rolniczemu w [...], reprezentowanemu przez Prezesa Kółka Rolniczego [...], na okres 20-stu lat nieruchomości - grunty pod budynkami wchodzące w skład Państwowego Funduszu Ziemi, położone na terenie wsi G., gromady G., powiatu R., województwa K..
Starosta wskazał, iż podczas przeprowadzonych w dniu 28 czerwca 2019 roku oględzin przedmiotowego gruntu dwóch mieszkańców pobliskiej miejscowości P. oświadczyło, iż z wiedzy przekazanej przez rodziców "grunty, na których znajduje się Spółdzielnia Kółek Rolniczych - działka nr [...], zostały przekazane przez tutejszych rolników i ich składek pieniężnych - w latach 50-60 tych. Kółko Rolnicze świadczyło usługi dla lokalnej ludności, głównie członków Spółdzielni"; "Posiadłość Spółdzielni Kółek Rolniczych składała się z działek rolników - członków założycieli Spółdzielni, w latach 50-tych i początek 60-tych. Bazy wiejskie w poszczególnych wsiach postanowiły w latach 60-tych przenieść sukcesywnie i rozbudować bazę Spółdzielni Kółek Rolniczych w G.." Ostatni Prezes Kółka Rolniczego w [...] – R. P., który nie został z funkcji do chwili obecnej odwołany - potwierdził spisane wyżej oświadczenia mieszkańców i oświadczył, że na chwile obecną Kółko nie funkcjonuje, ale posiada majątek w postaci budynków zlokalizowanych na działce. Wskazał, że wraz z rodziną od 1974 roku zamieszkuje na przedmiotowej działce- posiada meldunek i płaci podatki. Oświadczył, iż część działki nr [...] została wydzierżawiona firmie [...] w 2005 roku, z którą to firmą podpisał umowę dzierżawy. Wskazał, że firma nie płaci żadnych opłat z tytułu dzierżawy części działki.
Natomiast obecna na wizji właściciel firmy [...] – B. P. oświadczyła, że gospodaruje na przedmiotowym terenie od dłuższego czasu i czuje się właścicielem części działki. Na terenie części przedmiotowej działki został utworzony Ośrodek Rehabilitacji Dzikich Zwierząt, który zaopiniowała pozytywnie Rada Gminy J.. Obecny Wójt podpisał z Fundacją Straży Ochrony Zwierząt umowę na odławianie bezpańskich psów i kotów, które były przechowywane w kojcach na przedmiotowej działce.
Organ prowadzący postępowanie ustalił, iż właściciel firmy "[...]" nie posiada tytułu własności do przedmiotowej działki, użytkuje ją bowiem na mocy umowy dzierżawy, zawartej w dniu [...] października 2005 roku w J. pomiędzy: Spółdzielnią Kółek Rolniczych w J. z/s w G. a Przedsiębiorstwem: B. P. Usługi Informatyczne i Transportowe Osób "[...]".
Zdaniem organu I instancji przedmiotowa działka spełnia wymogi ustawowe do uznania jej za mienie gromadzkie. Stanowiąca dowód w sprawie dokumentacja wytworzona tuż po dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. umowa dzierżawy z dnia 1 września 1965 roku wskazuje jednoznacznie, iż grunty te stanowiły mienie państwowe. Niniejsze potwierdzają również dokumenty wytworzone przez organy państwowe w latach 70-tych i 80-tych. Przedmiotowa działka, przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, miała charakter społeczny, funkcjonowało na niej Kółko Rolnicze - co potwierdzają zeznania świadków oraz wzmianki w protokołach Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w G. z 1960 roku. Służąc jako baza Kółka Rolniczego, które funkcjonowało na przedmiotowym terenie na podstawie umów dzierżawy i decyzji o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie przez organy władzy państwowej, miała zupełnie inne zadanie do spełnienia, stanowiła użytek o charakterze społecznym.
Od decyzji z dnia [...] października 2022 r odwołanie wnieśli B. P. oraz Krajowy Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.
Rozpoznają odwołanie, organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy decyzja z dnia [...] marca 2024 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie złożonych odwołań.
Organ podkreślił, iż stosownie do art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 28 kpa.
Zdaniem organu w niniejszej sprawie brakuje podstaw dla przyjęcia, że odwołania wniesione od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r., zostały wniesione przez podmioty dysponujące tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. B. P. powołuje się na posiadanie samoistne. Krajowy Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych nie powołuje się na jakikolwiek tytuł prawny.
W związku z powyższym brakuje podstawy dla uznania, że podmiotom wnoszącym odwołania przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w związku z tym wniesione odwołania są niedopuszczalne.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się B. P. oraz Krajowy Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych, którzy pismami odpowiednio pismami z dnia z 12 kwietnia i 14 kwietnia 2024 r. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Występując o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zarzucili:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) obrazę przepisu art. 8 ust. 1 i ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz zaakceptowanie błędnej konstatacji organu pierwszej instancji jakoby nieruchomości położone w obrębie geodezyjnym W., gmina J. -L., powiat r., województwo mazowieckie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. o powierzchni 0.5990 ha stanowią mienie gromadzkie, w sytuacji gdy organ nie udowodnił by nieruchomości te przed dniem wejścia w życie w.w ustawy były taktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi, jak również, że nieruchomości należały do dawnych gromad jako jednostek samorządu terytorialnego czy też żeby nieruchomości te były mieniem gromadzkim w rozumieniu przepisów tej ustawy.
- naruszenie przepisów prawa procesów ego, a mianowicie:
1) obrazę przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegającą na błędnym przy jęciu, że skarżący nie są stroną w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy krąg zainteresowanych stron w sprawie dotyczącej wspólnoty gruntowej nie musi ograniczać się do osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie, albowiem potrzebę udziału w takim postępowaniu może wykazać każdy mający w tym interes prawny (art. 28 k.p.a.). Nie można pozbawić możliwości ochrony swoich praw osoby, która nie ma udziału we wspólnocie a twierdzi, że wspólnotą gruntową objęte są grunty stanowiące jej własność, co wskazuje, iż B. P. jest stroną w niniejszym postępowaniu, tym bardziej, iż w 2019 r. wniosła przed Sądem Rejonowym w R. wniosek o zasiedzenie nieruchomości położonych na rzekomym mieniu gromadzkim, a które to postępowanie jest zawieszone na czas prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania;
2) obrazę przepisu art. 7 k.p.a.. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegającą na zaakceptowaniu w toku kontroli instancyjnej dokonanych błędnie ustaleń faktycznych i przyjęciu, że Koło Rolnicze M. było jedynie posiadaczem zależnym przedmiotowej nieruchomości, zaś posiadaczem samoistnym było Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w G., w sytuacji gdy to samo Koło Rolnicze M. było władającym przedmiotową nieruchomością oraz posiadaczem samoistnym co jednoznacznie wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy z 1966 r. i 1969 r. (wskazane na str. 3 decyzji Starosty R.);
3) obrazę przepisu art. 7 k.p.a.. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegającą na zaakceptowaniu w toku kontroli instancyjnej dokonanych błędnie ustaleń faktycznych i przyjęciu, że posiadaczem samoistnym gruntu było Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w G., w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek dokumentów lub innych dowodów na władanie nieruchomości przez gromadę, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji na podstawie dokumentów' wytworzonych po 1965 r., niezmienionej następnie przez organ II instancji, gdzie dokumenty te nie zostały potwierdzone przez inny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (zeznania świadków);
4) obrazę przepisu art. 8 § 1 k.p.a. polegającą na zaakceptowaniu w toku kontroli instancyjnej wadliwie przeprowadzonego postępowania i dokonania oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób podrywający zaufanie do organu, charakteryzujący się stronniczością na niekorzyść Skarżącego, skutkującą poczynieniem sprzecznych ze zgromadzonymi dowodami, dowolnymi ustaleniami w zakresie własności gruntów oraz nie oparciu rozstrzygnięcia na wiarygodnym dokumencie z dnia [...].12.2020 r. (pismo Pani Sołtys), gdzie w sposób szczegółowy zostały przytoczone wypowiedzi świadków, w tym m.in. o tym, że teren dz. 1006 był pozostawiony przez bezdzietne małżeństwo i wiele lat leżało odłogiem.
5) obrazę przepisu art. 8 § 1 k.p.a. polegającą na zaakceptowaniu w toku kontroli instancyjnej wadliwie przeprowadzonego postępowania i dokonania oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób podrywający zaufanie do organu, charakteryzujący się stronniczością na niekorzyść Skarżącego objawiającą się zarzutem Organu I instancji odnośnie wykazania inicjatywy dowodowej jedynie przez Burmistrza J. -L. oraz Sołtysa Wsi W., nie zaś stron składających sprzeciw wobec decyzji (tak na stronie 3 decyzji Starosty R.), skutkującą poczynieniem sprzecznych ze zgromadzonymi dowodami, dowolnymi ustaleniami w zakresie własności gruntów oraz brakiem oceny zeznań świadków złożonych w sprawie niniejszej, gdzie organ ograniczył się wyłącznie do przytoczenia poszczególnych wypowiedzi świadków-, nie oceniając jednak w ogóle ich wiarygodności, logiki, spójności czy korelacji z dowodami w postaci dokumentów, a wskazując jedynie na argumentację pasującą pod z góry założoną tezę o uznaniu nieruchomości za mienie gromadzkie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Tytułem wstępu, nawiązując do przedmiotu zaskarżenia należy podnieść, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2012 r. w sprawie II GSK 122/11 kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") dokonywana przez sąd administracyjny nie może obejmować zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Badając legalność decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego sąd administracyjny może jedynie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skontrolować czy istniały uzasadnione prawne przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem odwoławczym, a ściślej rzecz ujmując, czy odwołanie wniesione od decyzji organu pierwszej instancji pochodzi od podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Dokonując zaś kontroli wskazanej powyżej decyzji Sąd stwierdził, iż nie jest ona zgodna prawem.
Z mocy art. 127 k.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli jest osobą, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie przed organem pierwszej instancji i wydana w nim decyzja.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, stroną postępowania administracyjnego, stosownie do wymienionego powyżej art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie i to niezależnie od faktu, czy wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przymiot strony nie wynika bowiem z faktu doręczenia decyzji, lecz z konkretnego przepisu prawa materialnego.
W myśl przepisu art. 127 k.p.a. odwołanie od decyzji administracyjnej może wnieść strona (art. 28 k.p.a.), albo podmiot na prawach strony. Podmiotami na prawach strony są podmioty, które nie mają w postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiotami na prawach strony uprawnionymi do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej są: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna i inne podmioty, którym szczególne przepisy nadają status uczestników na prawach strony.
Zgodnie z przywołanym już powyżej art. 134 k.p.a. warunkiem koniecznym, który musi zostać spełniony przed przystąpieniem przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy, jest stwierdzenie, że odwołanie jest dopuszczalne. Jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że zachodzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, wydaje wtedy odpowiednio postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania albo uchybienie terminowi do jego wniesienia.
Sąd zwraca uwagę, że w jego ocenie, okoliczność braku legitymacji do wniesienia odwołania po stronie B. P. i Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych nie została przez organ należycie ustalona.
Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się zgodnie, że interes prawny cechuje to, iż ma on charakter: osobisty i konkretny, a ponadto powinien być on aktualny, przy czym o jego istnieniu przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, a co wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej (zob. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 440/22, Lex nr 3556855; z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1858/21, Lex nr 3607411). Zatem mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1151/20, Lex nr 3642553).
Mając więc na względzie treść art. 28 k.p.a., organ badając czy Skarżącej i Krajowemu Związkowi Rolników przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniu w trybie art. 8 ust. 1 ustawy zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, winien dokonać analizy przepisów w zakresie przedstawionym powyżej. Takich ustaleń organ albo nie poczynił, albo nie dał im wyrazu w zaskarżonej decyzji, co powoduje że prawidłowość oceny Wojewody co do legitymacji Skarżącej nie poddaje się kontroli Sądu.
Wojewoda nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, nie odniósł się do kwestii złożonego przez Skarżącą wniosku o zasiedzeni przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji przedwcześnie odmówił jej przymiotu strony postępowania i uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, naruszając tym samym nie tylko dyspozycję art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a., ale również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy.
Wojewoda winien rozważyć, czy podmiot roszczący sobie prawo własności do nieruchomości objętej decyzją – posiada interes prawny, a nie tylko faktyczny w postępowaniu administracyjnym.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę na czysto deklaratoryjny charakter ewentualnego, wydanego w trybie art. 172 Kodeksy Cywilnego, postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości. Oznacza to, że w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek, skutek w postaci nabycia prawa własności takiej nieruchomości następuje ipso iure (z mocy samego prawa), zaś orzeczenie sądu jedynie stwierdza tę okoliczność. Możliwe więc, że skarżąca jest lub była właścicielką przedmiotowej nieruchomości, a do ustalenia tego właściwy jest sąd powszechny w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia.
Za gołosłowną należy uznać argumentację organu odwoławczego w tym zakresie, zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji, bowiem organ ten też w żaden sposób nie odniósł się do argumentów odwołania i nie ocenił legitymacji procesowej skarżącej na tle konkretnych okoliczności niniejszego postępowania, ograniczając się wyłącznie do przytoczenia stanowiska doktryny i orzecznictwa w kwestii oceny interesu prawnego strony.
Poza tym organ w swoich decyzjach zawarł wyjątkowo lakoniczne stwierdzenia co do braku interesu prawnego w odniesieniu do Krajowego Związku Rolników.
Sąd nie przesądza w tym miejscu, że stanowisko Wojewody jest nieuzasadnione, jednak wyjaśnia że jego zaaprobowanie wymaga wskazania przesłanek, które o takim uznaniu przesądziły, w kontekście brzmienia art. 28 oraz ugruntowanego stanowiska w przedmiocie rozumienia pojęcia "interesu prawnego" na gruncie k.p.a.
Ponownie zatem rozpatrując sprawę Wojewoda dokona ustaleń, co do istnienia (bądź nie) interesu prawnego Skarżącej i Krajowego Związku Rolników we wskazanym przez Sąd zakresie, czyniąc analizę czy istnieje powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie Skarżąca i Krajowy Związek Rolników mogą skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych ze swoimi potrzebami w ramach postępowania toczonego w trybie art. 8 ust. 1 i ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych odnośnie objętych decyzją nieruchomości oraz wyjaśniając komu i dlaczego na gruncie ww. przepisów prawa oraz art. 28 k.p.a. powinien takich interes prawny do udziału w postępowaniu służyć – i po ustaleniu, że Skarżącej i Krajowemu Związkowi Rolników nie przysługuje interes prawny do złożenia dowołania od decyzji Starosty R., wyda postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności tych odwołania lub decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko ze szczególnym uwzględnieniem zakresu pojęcia "interesu prawnego" w kontekście art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot, a w razie odmiennych ustaleń – rozpozna odwołania merytorycznie.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, tj. art. 134 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., co uzasadnia jej uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.