VIII SA/Wa 345/21

VIII SA/Wa 345/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur
Leszek Kobylski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1258/22 - Postanowienie NSA z 2025-07-25
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
art. 20 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
par. 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, , Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 21 stycznia 2021 r. nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: organ odwoławczy, Dyrektor ARiMR), działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: organ I instancji, Kierownik ARMiR) z [...] września 2020 r. nr [...]o odmowie przyznania P. M. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne.
W dniu [...] maja 2013 r. wpłynął do Biura Podawczego w B. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. We wniosku zadeklarował grunty rolne o łącznej deklarowanej powierzchni [...] ha na działkach ewidencyjnych [...] W. gmina U., [...] i [...] K. gmina N. [...].
W dniu [...] czerwca 2013 r. strona złożyła zmianę do wniosku, która wycofała działki oznaczone numerami [...] i [...]. Po uwzględnieniu zmiany do wniosku, deklaracja strony w ramach płatności ONW, obejmowała grunty rolne wykazane jako działka rolna A/A1, położone na działce ewidencyjnej nr [...], obrębu K. (Gm. N. [...]), o powierzchni wynoszącej [...] ha.
W dniu [...] marca 2015 r. Kierownik ARMiR wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności ONW na 2013 rok, z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do jej uzyskania. Od wskazanej decyzji wpłynęło odwołanie.
W dniu 10 sierpnia 2015 r. Dyrektor ARMiR wydał decyzję nr [...] o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W opinii organu odwoławczego orzeczenie organu I instancji dotyczące stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia było przedwczesne. Zdaniem Dyrektora ARiMR nie kwestionując samej zasadności zastosowania przepisów art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. i art. 4 ust.3 rozporządzenia Rady WE nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r., organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego w sprawie.
Postanowieniem nr [...] Kierownik ARiMR w B. w dniu [...] czerwca 2017 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie na wniosek strony. Następnie, zgodnie z wnioskiem strony, postanowieniem [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., Kierownik ARiMR podjął przedmiotowe postępowanie.
W dniu [...] września 2020 r. Kierownik ARMiR, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm. dalej "ustawa PROW"); § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm. dalej "rozporządzenie ONW"), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011; dalej "rozporządzenie nr 65/2011"), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, wydał w sprawie decyzję nr [...] o odmowie przyznania wnioskowanej płatności ONW na rok 2013. Powodem odmowy było stwierdzenie, że P. M. stworzył sztuczne warunki, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
W dniu [...] września 2020 r. strona złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji. Strona zarzuca organowi ARiMR bezpodstawne zastosowanie art. 30 rozporządzenia Rady UE nr 73/2009, wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa oraz oparcie tego rozstrzygnięcia na nieistniejącej normie/definicji rolnika nie istniejącej w systemie prawnym, a ponadto brak rzetelności, obiektywizmu i arbitralną ocenę materiału dowodowego. Ponadto skarżący wskazuje na błąd logiczny w rozumowaniu organu, albowiem aby w ogóle móc zarzucić tworzenie sztucznych warunków należy wcześniej te grunty posiadać, co jest elementem konstytutywnym i obligatoryjnym.
Organ odwoławczy po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego uznał słuszność zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym oraz postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.
Na wstępnie Dyrektor ARiMR wskazał na treść § 2 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem":
1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w:
a) art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo
b) art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005";
2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 654), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż [...] ha;
4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.).
Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011), nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
Organ odwoławczy podkreślił, iż i w rozpatrywanym przypadku organ I instancji uznał, że P. M. tworząc [...] spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i cywilnych wraz z innymi członkami rodziny (małżonką – R. M. i synem D. M.), które to spółki ubiegały się również o przyznanie płatności na rok 2013 w ramach programów realizowanych przez ARiMR, dokonał defacto sztucznego podziału większego gospodarstwa w celu ominięcia przepisów dotyczących modulacji stawek płatności.
Jednocześnie podniesiono, że z uwagi na objętość materiału będącego przedmiotem analizy organ I instancji ograniczył zakres włączonego do przedmiotowego postępowania materiału dowodowego, do dokumentacji zgromadzonej w ramach wniosku złożonego przez P.M. oraz sześciu podmiotów wnioskujących odrębnie o przyznanie płatności w roku 2013, tj. [...] sp. z o.o., oraz podmiotów przejętych w ramach następstwa prawnego przez [...] sp. z o.o., tj. [...] sp. z o.o., [...]sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...]sp. z o.o., [...] sp. z o.o.
Organ odwoławczy podniósł, iż zgromadzony materiał dowodowy wykazał, iż podmioty utworzone z udziałem P. M. i D. M. (wspólnicy) ubiegały się o przyznanie płatności ONW w 2013r. do łącznej powierzchni [...] ha. Występując o przyznanie płatności w ramach kilku odrębnych wniosków i do mniejszych powierzchni, możliwe było ominięcie przepisów modulacyjnych. Składając bowiem jeden wniosek obejmujący powierzchnię [...] ha skarżący uzyskałby płatność znacznie mniejszą i maksymalnie do areału [...] ha.
W toku postępowania ustalono, iż w podmioty objęte analizą wskazywały jako swoją siedzibę ul. Ż. [...] - tożsamy z adresem zamieszkania P. M., lub też, w przypadku spółek zawiązanych w latach 2009-2010 ten sam adres tj. F. [...]. W praktyce taki sam był również zakres ich działalności. Zwrócono uwagę na okoliczność prowadzenia działalności rolniczej przez każdy z podmiotów w części na obszarach położonych w tym samym powiecie gdzie działalność swoją deklaruje inny wnioskodawca powiązany z P. M..
Organ odwoławczy dokonał (strony 18-22 tabeli), z której wynika, że wszystkie grunty zadeklarowane do płatności przez podmiot [...]sp. z o. o., oraz pozostałe analizowane spółki, których [...]jest następcą prawnym nie stanowią własności tej spółki. Właścicielem tych gruntów jest skarb państwa (znajdują się w zasobach ANR) lub inne osoby fizyczne, a zarówno [...] jak i pozostałe analizowane spółki użytkują je bezumownie lub w ramach poddzierżawy od P. M. (ewentualnie [...]sp. z o.o., również powiązanej z wnioskodawcą). Charakterystyczne jest również swobodne przekazywanie deklarowanych do płatności gruntów w różnych latach różnym spółkom.
Dyrektor ARiMR zwrócił uwagę na okoliczność, że wykonawcą większości prac agrotechnicznych na deklarowanych w ciągu kolejnych lat gruntach rolnych była firma P.M. tj. [...]. lub spółka [...]sp. z o.o. (w której P. M. - pośrednio poprzez podmioty będące jej wspólnikami - miał większość udziałów). Wskazane podmioty w ramach świadczenia usług, każdorazowo udostępniały zarówno konieczne do wykonania prac maszyny rolnicze jak i pracowników.
Nie bez znaczenia dla oceny stanu faktycznego sprawy ma również okoliczność wskazania dla wszystkich analizowanych podmiotów, konta bankowego, którego właścicielem był P. M. lub jego syn – D. M..
W ocenie organu odwoławczego, sposób prowadzonej działalności poszczególnych podmiotów (firma [...] należąca do P. M. wykonująca prace rolne), okoliczności powiązań osobowych z innymi spółkami łączące podmioty aplikujące o płatności w roku 2013 z P. M., okoliczności przekazywania gruntów deklarowanych do płatności w kolejnych latach podmiotom powiązanym z osobą P. M., świadczą o tym, że również w tym przypadku indywidualny wniosek P. M. dotyczył części większego gospodarstwa zarządzanego przez tą osobę.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, według którego grunty rolne zgłaszane przez stronę postępowania, są de facto zarządzane przez tą samą osobę – P. M., a grunty zgłaszane do płatności odrębnie przez pozostałe analizowane podmioty, nie stanowią gospodarstw samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Wzajemne powiązania osobowe oraz biznesowe dają podstawy do twierdzenia, że podmioty te zostały zawiązane przez P. M. oraz grupę osób z nim związanych jedynie w celu stworzenia sztucznych warunków do otrzymania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.
Dalej Dyrektor ARiMR wskazał na definicje "rolnika" i "gospodarstwa" zawarte w art. 2 lit a i b rozporządzenia Nr 73/2009 uznając P. M. oraz współdziałającą z nim grupę osób (R. M. i D. M.) jako jednego rolnika, a wszystkie jednostki produkcyjne tj. spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tą grupę osób, wraz z prowadzoną przez P. M. działalnością gospodarczą pod nazwą [...] P. M. jako jedno gospodarstwo prowadzone przez P. M. wraz z członkami jego rodziny.
Konkludując organ odwoławczy uznał, że P. M. występując o płatność ONW na 2013 rok i jednocześnie tworząc dużą liczbę podmiotów występujących równolegle o przyznanie płatności co do gruntów wchodzących w skład jednego gospodarstwa rolnego, działał z zamiarem uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. W ocenie Dyrektora ARiMR multiplikowane przez P. M. podmioty były ze sobą organizacyjnie i osobowo powiązane, w rezultacie w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane były te same osoby. Spółki nie prowadziły samodzielnie jakiejkolwiek działalności, a osoby formalnie występujące we władzach nie miały realnego wpływu na sposób prowadzenia działalności rolniczej. Całym gospodarstwem rolnym zarządzał samodzielnie P. M. i do niego trafiały korzyści uzyskiwane przez poszczególne spółki, w tym nienależnie. Stworzenie zaś dużej liczby podmiotów, które poza występowaniem o płatności nie prowadzą żadnej innej działalności umożliwiło P. M. nienależne uzyskanie środków z budżetu Unii Europejskiej poprzez obejście przepisów dotyczących modulacji płatności, w tym § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW oraz § 20 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdzie stawka płatności maleje wraz ze wzrostem deklarowanego areału. Wskazane powyżej powiązania osobowe i funkcjonalne pomiędzy poszczególnymi podmiotami tworzonymi przez P. M. wskazują na działanie w celu uzyskania korzyści w postaci dodatkowych płatności.
Dyrektor ARiMR podniósł, iż przyznanie tego rodzaju płatności podmiotom stworzonym jedynie w celu uzyskania większej płatności stanowi nieprawidłową dystrybucję środków z EFFROW i jest sprzeczne z celem wsparcia w ramach programu ONW. Jak wskazano zaś w pkt 25 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE.L30z dn. 31 stycznia 2009 r.) - systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia.
Pismem z dnia [...] lutego 2021r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzje organu odwoławczego z [...] stycznia 2021r. o numerach: [...],[...]oraz [...], wnosząc o ich uchylenie oraz poprzedzających je decyzji Kierownika ARiMR. Autor skargi zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie:
- § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy w ramach działania 'Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (DZ.U. Nr 40, poz. 329);
- § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (DZ.U. Nr 33, poz. 262);
- art. 7, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 roku poz. 1164);
- art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 (Dz.Urz. UE L nr 25/8 z dn. 28.01.2011);
- art. 2 lit. a i b oraz art.30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L 2009.30.16);
- art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95;
- brak staranności przy zbieraniu dowodów i ustaleniach stanu faktycznego, naruszenie zasady ciężaru dowodu spoczywającego na organie jako wywodzącym skutki prawne z przyjętej tezy stanu faktycznego, popełnienie fundamentalnych błędów ustaleń faktycznych w oparciu o supozycyjne przypuszczenia i gołosłowne twierdzenia organu, a nie o metodycznie zgromadzone dowody, a także dowolność przy błędnym ustaleniu stanu faktycznego;
- błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, nie przeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną dotychczas argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.
Zdaniem organów, nastąpiło to na skutek dokonanych ustaleń, że zaistniała okoliczność stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, celem obejścia przepisów modulacji płatności, o czym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011 oraz, że w tym celu został dokonany podział gospodarstwa rolnego na mniejsze podmioty.
Zgodnie z ww. przepisem, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Rozporządzenie nie definiuje pojęcia "sztucznych" warunków, ale kwestia wykładni tego pojęcia była przedmiotem rozważań TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wyrok ten dotyczy wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, które zastąpiło rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006, a treści obu przepisów są tożsame.
Wyrok w sprawie C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011). Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazania łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Ponadto, przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 2576/14 z dnia 14.11.2014 r., ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne.
W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, iż P. M. wraz z członkami najbliżej rodziny i współpracownikami zawiązał łącznie [...] podmiotów (spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością), które to spółki ubiegały się o przyznanie płatności na rok 2013, składając odrębne wnioski.
Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko organów zgodnie, z którym analizowane w toku sprawy fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez skarżącego zasadnie wskazują, że podmioty utworzone z udziałem skarżącego zostały zawiązane wyłącznie w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem. Znamiennym jest bowiem, że wszystkie podmioty, w których głównym udziałowcem jest P. M. posiadają tożsamy adres siedziby tj. B., ul. Ż. [...] lub F. [...], tożsamy z adresem zamieszkania P. M. lub siedzibą spółek zawiązanych w latach 2009-2010 oraz tożsamy mechanizm działania, gdzie podmioty formalnie będące w posiadaniu działek rolnych, w rzeczywistości nie były w ich faktycznym użytkowaniu.
Organy orzekające przeanalizowały powiązania osobowe i organizacyjne podmiotów, w których udziałowcem jest P. M.. Podkreśliły okoliczność posiadania przez nie wszystkie konta bankowego, którego właścicielem był P. M. lub jego syn – D. M.. W konsekwencji środki pieniężne z tytułu płatności dla poszczególnych spółek miały być przekazywane na konto bankowe ww. osób. Jednocześnie wykazano, że zmiany numerów konto dokonano w połowie 2013r. tj. po podjęciu przez Kierownika ARiMR postępowań wyjaśniających na okoliczność stworzenia sztucznych warunków.
Sąd zauważa, że sposób prowadzonej działalności poszczególnych podmiotów, okoliczności powiązań osobowych z innymi spółkami łączące podmioty aplikujące o płatności w roku 2013r. poprzez osobę skarżącego, jak i swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów deklarowanych do płatności pomiędzy podmiotami powiązanymi ze stroną, nie wskazuje aby samodzielnie i na własny rachunek prowadziły one deklarowane gospodarstwa rolne. Tym samym zasadne jest twierdzenie Dyrektora ARiMR, iż powyższe świadczy o tym, że indywidualny wniosek P. M. dotyczył części większego gospodarstwa zarządzanego przez tą samą osobę. P. M. dokonał zatem sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Celem tej działalności było stworzenie sztucznych warunków do otrzymania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.
Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko organów zgodnie z którym, takie sztuczne stworzenie warunków może polegać na multiplikacji podmiotów tj. na utworzeniu wielu podmiotów powiązanych, które w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06.09.2012 r., sygn. VIII SA/Wa 386/12, aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkunastu spółek kapitałowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi.
W obowiązującym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekładałby się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulujących. Działanie takie byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 299/12)
Warunki i tryb udzielenia przedmiotowej pomocy na 2013 r. określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 .Treść § 2 tego rozporządzenia wskazuje warunki jakie musi spełniać rolnik do uzyskania płatności. Zgodnie z nim płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem":
1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w:
a) art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo
b) art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005";
2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 654), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;
4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.).
Regulacja § 2 rozporządzenia ONW odwołuje się do definicji rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 zgodnie, z którą "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Zgodnie natomiast z art. 2 lit b rozporządzenia 73/2009 "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (art. 2 lit. b). Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w art. art. 2 lit. a wskazuje z kolei na definicję "gospodarstwa rolnego’’ lub "gospodarstwa" jako wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku i na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną.
Sąd podziela stanowisko organów, iż w przedmiotowej sprawie w przypadku skarżącego nie można mówić o samodzielnym prowadzeniu działalności rolnej, z racji na wskazane powyżej liczne powiązania organizacyjne i osobowe. Wartym podkreślenia jest, iż zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców nie jest zdarzeniem naruszającym przepisy krajowe, czy unijne, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej, a także prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, parku maszynowego oraz kont bankowych prowadzi do stwierdzenia, iż podmioty znajdujące się w grupie osób fizycznych lub prawnych zawiązanych przez P. M. prowadzących jedno gospodarstwo, nie są rolnikami prowadzącymi odrębną od niego działalność rolniczą. Wręcz przeciwnie pozwala stwierdzić, iż stanowi sztuczne działanie w celu uzyskania nienależnych płatności poprzez obejście przepisów prawa.
Uregulowana w § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW wysokość należnej płatności powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności. Pomoc finansowa z tytułu płatności ONW zależna jest więc od wielkości gospodarstwa, a mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. Jak wynika z powyższego uregulowania krajowego wsparcie z tytułu płatności ONW z samej istoty skierowane jest przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Każde państwo członkowskie określa stawki płatności. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji na konieczność stosowania określonych metod uprawy, w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość i kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia.
Należy zauważyć, że mechanizm modulacji występuje również w innych płatnościach: płatnościach bezpośrednich poprzez wprowadzenie współczynnika korygującego oraz w płatnościach rolno - środowiskowych również poprzez obowiązywanie mechanizmu szczeblowej (w zależności od powierzchni) degresywności. W stosunku do tych rodzajów pomocy, z uwagi na stosowanie przedstawionych wyżej zasad modulacji i degresywności, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych i ONW, obejmującego wszystkie grunty podzielone między podmioty powiązane, otrzymane w ramach tych systemów wsparcia płatności, zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji gdy wnioski takie złożyło kilka podmiotów powiązanych (w tym skarżąca spółka), które podzieliły się posiadanymi gruntami.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że utworzenie kilku podmiotów i podzielenie pomiędzy nie posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.
Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. W punkcie 25 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku, zapisano, iż systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle wiązany z zachowaniem obszarów wiejskich, aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia, rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia. Tym samym w przedmiotowej sprawie, sprzecznym z celami wsparcia byłoby przyznanie płatności ONW skarżącemu.
Dokonując oceny zarzutu strony co do błędów w ustaleniu stanu faktycznego przez organy ARiMR należy pamiętać, że kwestia postępowania dowodowego w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich uregulowana jest odmiennie od regulacji k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niewątpliwie więc, w oparciu o ww. przepis, na beneficjenta został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11).
Organy w przedmiotowej sprawie dysponowały materiałem dowodowym znanym im z urzędu, w ramach postępowań prowadzonych z wniosków o przyznanie płatności na poszczególne lata, oraz wniosków o wpis do ewidencji producentów składanych przez wykazane w decyzji podmioty. Organy zebrały dowody na potwierdzenie swojego rozstrzygnięcia, dokonały ich oceny i wykazały w decyzji, że strona nie spełniła definicji rolnika oraz mechanizm stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. W ocenie Sądu, organy ARiMR zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe i niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące przedmiotowej sprawy.
Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził istnienie więzi prawnej, ekonomicznej i personalnej między różnymi osobami tworzącymi poszczególne analizowane spółki prawa handlowego, a skupionymi wokół P. M., oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o stworzeniu, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, sztucznych warunków, o jakich mowa w powyższym przepisie prawa unijnego. Natomiast skarżący nie powołał żadnych nowych dowodów na okoliczności przeciwne, niż ustalone przez organy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, brak jest również przesłanek do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.