VIII SA/WA 321/22

VIII SA/Wa 321/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
I OSK 1962/22 - Wyrok NSA z 2025-10-24
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 782
art. 134, art. 157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
• Zaskarżoną decyzją z 1 lutego 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania D.P., od decyzji Wojewody M. z 15 lutego 2021 r., nr [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 19 788 zł za nieruchomość położoną w gminie Miasto R., w obrębie [...] D., oznaczoną jako działka nr [...]o pow. [...]ha, dalej także "nieruchomość", w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji na rzecz D.P. w wysokości 989,40 zł, w pkt 3 o zobowiązaniu [...] S.A. do wypłaty ustalonego odszkodowania w łącznej kwocie 20 777,40 zł jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna - utrzymał ją w mocy.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:
Nieruchomość oznaczona jako działka [...]o pow. [...]ha, została objęta decyzją Wojewody M. Nr [...] z dnia 21 marca 2019 r., znak [...]o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pod nazwą: Budowa, przebudowa i rozbudowa linii kolejowej nr [...] na odcinku W.-R. (od km 58,100 do km 100,850), odcinek: szlak D. - R. od km 92,552 do km 100,850 w ramach zadania pn.: "Opracowanie projektów budowlanych i wykonawczych oraz realizacja robót LOT-ów: C, D, E w formule "Projektuj i buduj" w ramach projektu POIIŚ 5.1-10 "Prace na linii kolejowej nr [...], odcinek W. - R. (LOT C. D, E). Powyższej decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja Wojewody M. Nr [...] z dnia 21 marca 2019 r., została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju z dnia 2 lipca 2020 r., znak; [...].
Następnie decyzją Nr [...] z 15 lutego 2021 r., nr [...] Wojewoda M. orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 19 788,00 zł na rzecz D. M. P.z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w powiecie R. w gminie mieście R., w obrębie [...] D., oznaczonej jako działka [...]o pow. [...]ha, w związku z realizacją inwestycji pod nazwą "Budowa, przebudowa I rozbudowa linii kolejowej nr [...] na odcinku W.- R. (od km 58,100 do km 100,850), odcinek: szlak D. - R. od km 92,552 do km 100,850 w ramach zadania pn.: "Opracowanie projektów budowlanych i wykonawczych oraz realizacja robót LOT-ów; C, D, E w formule "Projektuj i buduj" w ramach projektu POIIŚ 5.1-10 "Prace na linii kolejowej nr [...]. odcinek W. - R. (LOT C, D, E)", w pkt 2 o powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę stanowiącą 5% wartości nieruchomości opisanej w pkt 1 tj.
o kwotę 989,40 zł, w pkt 3 o zobowiązaniu [...] S.A. do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w łącznej kwocie 20 777,40 zł, w pkt 4 określił, że zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, w pkt 5 orzekł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.
Rozpoznając odwołanie D.P. (dalej strona, skarżąca), zarzucającej wadliwość opinii biegłego, rzetelność opisów nieruchomości porównawczych w zakresie dostępu do drogi publicznej, wątpliwości w zakresie badania rynku regionalnego
i wybranych nieruchomości porównawczych, zaskarżoną decyzją powołaną na wstępie Minister Rozwoju i Technologii (dalej Minister, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.
Po przedstawieniu przebiegu postępowania, wskazał, że w myśl art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1043, ze zm., dalej: "specustawa kolejowa"), nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w art. 9q ust. 1 pkt 7, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w przypadku wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej złożonego przez [...] S.A., z dniem, w którym decyzja
o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna. Za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w art. 9s ust. 3 i 3a oraz art. 9x ust. 4, od podmiotu, na rzecz którego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, przysługuje odszkodowanie dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, a także osobom, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości (art. 9y ust. 1 ww. ustawy). Zgodnie
z art. 9y ust. 2 specustawy kolejowej, wysokość odszkodowania ustala wojewoda
w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna.
Stosownie do treści art. 9y ust. 3 specustawy kolejowej wysokość odszkodowania ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji
o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 15 października 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. M.. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa niezabudowana, położona wśród gruntów niezabudowanych, odległość do zwartej zabudowy około 0,3 km, w bezpośrednim sąsiedztwie sieć kolejowa. Dla wycenianej działki stwierdzono brak prawnego dojazdu, możliwy dojazd przez działki sąsiednie. Ustalono, że nieruchomość stanowi grunt rolny klasy lll b i pastwisko klasy IV, z przewagą gruntu klasy lll b.
Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły wskazał, że nieruchomość znajduje się na terenie, dla którego brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej
w R. Nr [...]z dnia 29 grudnia 1999 r. z póżn. zm
Wartość gruntu przedmiotowej działki została oszacowana w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W celu zbadania rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny rolne zdefiniowano rynek lokalny obejmujący swym obszarem Miasto R.. W wyniku przeprowadzonego badania rynku odnotowano 4 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi podobnymi do nieruchomości wycenianej o przeznaczeniu pod tereny rolne, których ceny kształtowały się w przedziale od 26,16 zł/m
do 50,32 zł/m², średnia cena wynosiła 37,30 zł/m².
W celu dokonania analizy zasady korzyści wynikającej z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., poz. 65 ze zm., dalej "ugn"), autor operatu poszukiwał transakcji nieruchomości nabywanych pod linie kolejowe, w celu sprawdzenia czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości.
Autor operatu wskazał, że na analizowanym rynku lokalnym oraz regionalnym nie odnotowano transakcji gruntami nabywanymi pod linie kolejowe. Jednakże po dokonanej analizie transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne, biegły wskazał, że ceny tych nieruchomości kształtują się w zakresie od 59,85 zł/m² do 70,67 zł/m², przy cenie średniej 64,54 zł/m² i są wyższe od nieruchomości
o przeznaczeniu rolnym. Dlatego w ocenie autora operatu zastosowanie mają przepisy § 36 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Po dokonaniu analizy cen gruntów rolnych z terenu miasta R. zawartych
w okresie od września 2018 r. do września 2020 r. biegły zestawił 4 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi o przeznaczeniu pod tereny rolne, zlokalizowanych blisko terenów zurbanizowanych i zabudowanych. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w badanym okresie ceny kształtowały się w przedziale od 26,16 zł/m² do 50,32 zł/m², średnia cena wynosiła 37,30 zł/m². Do wyceny przedmiotowej nieruchomości transakcje nieruchomościami rolnymi. Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja - 20%, wartość użytkowa - 30%, dojazd - 20%, uzbrojenie - 20%, powierzchnia - 10%. Następnie biegły z przyjętego zbioru wybrał trzy nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz dokonał ich charakterystyki. Dalej zestawiono nieruchomości porównawcze z nieruchomością wycenianą z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych oraz określono wartości współczynników korygujących.
Wartość 1 m² gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę 37,80 zł, którą powiększono o 50%, co dało wartość gruntu w kwocie 19 788,00 zł.
Aby dokonać oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, organ miał na uwadze przepisy ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, ze zm., dalej: "rozporządzenie").
Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
Jak wskazał Minister, w myśl § 37 pkt 2 rozporządzenia przepisy § 36 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod linie kolejowe,
a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod linie kolejowe, o którym mowa w art. 9y ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.
Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.
Stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Organ odwoławczy podał, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego zanim sporządzi on operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. W celu przeprowadzenia ww. analizy zasady korzyści niezbędne jest zatem zbadanie przez rzeczoznawcę majątkowego rynku transakcji
o przeznaczeniu rolnym oraz kolejowym i porównanie wartości uzyskiwanych na tych rynkach
W niniejszej sprawie, jak podał Minister, biegły stwierdził, że na analizowanym rynku lokalnym i regionalnym nie odnotował transakcji nieruchomościami kolejowymi podobnymi do szacowanej nieruchomości, zatem w ocenie organu odwoławczego biegły prawidłowo przeprowadził wycenę w oparciu o ceny nieruchomości
o przeznaczeniu gruntów, z których wydzielono przedmiotową działkę, tj. w oparciu
o nieruchomości przeznaczone pod rolę, a następnie powiększył uzyskaną wartość
o 50%, co jest zgodne z , § 36 ust. 3 w zw. z § 37 rozporządzenia i w zw. z art. 134 ust. 4 ugn.
Zdaniem Ministra, czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi analizuje rynek
i decyduje o doborze nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt; I OSK 2546/13, publ. CBOSA). Także wybór cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i ustalenie ich wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcy majątkowemu, ściśle wiążącym się ze specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości.
Organ odwoławczy dodatkowo zaznaczył, że stosownie do art. 175 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek wykonywać swoją zawodową działalność zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz
z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów ugn
i rozporządzenia pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.
W odniesieniu do zarzutów odwołania, Minister stwierdził, że przedłożona opinia rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście
i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii.
Zarzut dotyczący braku uwzględnienia, że wyceniania działka została wydzielona z nieruchomości, która stanowiła zorganizowaną całość gospodarczą jest nieuzasadniony. Szczegółowo odniósł się do kwestii, dotyczącej momentu czasowego na jaki rzeczoznawca majątkowy powinien ten stan uwzględnić.
Ponadto wskazał, że w piśmie wyjaśniającym z dnia 3 listopada 2021 r. biegły wyjaśnił, że odszkodowanie powinno uwzględniać tylko tę część nieruchomości i jej części składowe, które zostały przeznaczone pod realizację inwestycji. W procesie wyceny należy uwzględnić wyłącznie cechy rynkowe tej części nieruchomości, która ma być przeznaczona pod inwestycję, a nie całej nieruchomości, z której wydzielona została działka na skutek wydania decyzji.
Także zarzut braku prawidłowego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, jak i nie sprawdzenia czy dla przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy, jest nieuzasadniony. W ocenie organu ustalenie przeznaczenia nie budzi zastrzeżeń, zaś strona nie przedstawiła dowodu na odmienne przeznaczenie wycenianej działki. W odniesieniu do kwestii ustalenia warunków zabudowy, biegły w piśmie z dnia 3 listopada 2021 r. wyjaśnił, że dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, a działka jest przeznaczona pod obszary rolnicze.
Za chybiony uznano zarzut dotyczący błędnej oceny cechy rynkowej "lokalizacja", w tym zakresie biegły wyjaśnił, iż cecha lokalizacja związana jest przede wszystkim z odległością nieruchomości od centrum miasta. Obręb Janiszpol jest dalej od centrum, zaś obręb G., czy D. bliżej. Zaznaczono, że nie można bezpośrednio porównywać ceny gruntów o innych przeznaczeniach z gruntami przeznaczonymi pod drogi, które zgodnie z doświadczeniem zawodowym autora operatu podlegają mniejszym fluktuacjom niż na przykład nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Wybór cech rynkowych i skali ocen należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowej oceny cechy "wartość użytkowa". Organ odwoławczy uznał ten zarzut za nieuzasadniony i powołał się na szczegółowe wyjaśnienia biegłego w tym zakresie.
W dalszej części decyzji odniesiono się do zarzutu niepełnej analizy rynku transakcyjnego nieruchomości kolejowych i przytoczono wywody biegłego dotyczące tej materii.
Minister uznał, że do wyłącznej kompetencji biegłego należy odmówienie przyjęcia transakcji porównawczych i biegły na podstawie wiedzy decyduje o ich przyjęciu lub odrzuceniu. Szczegółowo została omówiona kwestia oceny punktowej dla cechy "uzbrojenie" dla działki [....].
Wreszcie organ odwoławczy uznał, że zarzut iż cechy rynkowe i ich wagi zostały ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób niejasny jest nieuzasadniony. Organ dokładnie wyjaśnił powyższe, wskazując, że art. 153 ugn nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości.
Końcowo stwierdził, że operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że wartość nieruchomości została wyceniona w sposób prawidłowy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła D. P.zaskarżając w całości decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 lutego 2022 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 134 ust. 1, 2 i 3 ugn - poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wysokości odszkodowania aktualnych cen kształtujących się w obrocie nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wywłaszczonej, co spowodowało znaczne zaniżenie wysokości przyznanego skarżącej odszkodowania:
art. 4 pkt 16 ugn, w związku z brakiem w operacie szacunkowym ustalenia cech nieruchomości podobnych do wycenianej;
art. 150 ust. 1 pkt 1 ugn - poprzez nieokreślenie, dla ustalenia wysokości odszkodowania wartości rynkowej nieruchomości, w szczególności zaś brak uwzględnienia cen uzyskiwanych ze sprzedaży podobnych nieruchomości;
art, 153 ust, 1 w zw. z art, 4 ust, 16 u,g,n, w zw. z § 56 ust, 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r, w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t,j. Dz.U. Nr 207 poz. 2109) poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości;
2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niedokonanie wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że operat szacunkowy biegłego określa prawidłową wartość gruntu przed podziałem i po podziale;
b) art. 75 § 1 kpa w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niezasadne dopuszczenie przez organy obu instancji i oparcie swoich rozstrzygnięć na dowodzie sprzecznym z prawem w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, tj. operacie szacunkowym, w którym wycena wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, sporządzona przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej, została oparta na nieruchomościach niepodobnych do nieruchomości wycenianej;
c) 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezasadne zastosowanie przez Ministra Rozwoju i Technologii i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno polegać na zastosowaniu art. 138 § 2 kpa i w rezultacie - na uchyleniu w całości decyzji Wojewody M.;
Skarżąca wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii w całości - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
oraz
2) uchylenie w całości, poprzedzającej zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju
i Technologii, decyzji Wojewody M.- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
i lit. c w zw. z art. 13 5 p.p.s.a.
Ponadto wniosła o:
3) zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła szczegółowo postawione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie
i podtrzymał dotychczasową argumentację wynikającą z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Podniesione przez skarżącą zarzuty stanowią w istocie powtórzenie zarzutów podniesionych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Ministra.
W istocie skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, które nie podlegały rozpatrzeniu w toku postępowania instancyjnego.
Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość skarżącej z tytułu realizacji inwestycji kolejowej pn. Budowa, przebudowa i rozbudowa linii kolejowej nr [...] na odcinku W.-R. (od km 58,100 do km 100,850), odcinek: szlak D. - R. od km 92,552 do km 100,850 w ramach zadania pn.: "Opracowanie projektów budowlanych i wykonawczych oraz realizacja robót LOT-ów: C, D, E w formule "Projektuj i buduj" w ramach projektu POIIŚ 5.1-10 "Prace na linii kolejowej nr [...], odcinek W. - R. (LOT C. D, E).
Stosownie do art. 9y ust. 1 specustawy kolejowej, za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w art. 9s ust. 3 i 3a oraz art. 9x ust. 4, od podmiotu, na rzecz którego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, przysługuje odszkodowanie dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, a także osobom, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości.
W stosunku do nieruchomości które zostały przejęte pod inwestycje kolejowe
w trybie powołanej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. 2003 Nr86 poz. 789 ze zm.) wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna - art. 9y ust. 2. Z kolei w treści ust. 3 ww. przepisu ustawodawca wskazał, że wysokość odszkodowania ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Natomiast zgodnie z art. 9 ad ust. 1 ww specustawy kolejowej, w sprawach nieuregulowanych
w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (ugn).
Zgodnie z jej przepisem art. 134 ust. 1- 4 podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
Wyjaśnienia wymaga, iż dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania Sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania a ponadto jest kluczowym dowodem w sprawie. Przy czym dokonując takiej kontroli operatu sąd administracyjny podobnie jak uprzednio organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowość pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ocena ta prowadzi do ustalenia, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
W powyższych ramach Sąd w składzie orzekającym uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. - operat nie zawiera wad powodujących niemożność jego wykorzystania w tym postępowaniu administracyjnym. W szczególności biegły przedstawił w opinii swój tok rozumowania, wyjaśnił dlaczego przyjął takie a nie inne metody i współczynniki, dokonał stosownych wyliczeń matematycznych. Sąd nie ma podstaw aby taki dokument zakwestionować. Istota zarzutów skargi sprowadza się do kwestionowania zasadności operatu szacunkowego, zaś Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących wadliwości operatu. Organ dokonał oceny zgromadzonych dowodów – zgodnie z art. 77 § 1 kpa i wskazał z jakich powodów dał wiarę dowodowi z ww. opinii. Fakt, że strona skarżąca się z tą oceną nie zgadza nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że organ dopuścił się naruszenia tego przepisu. Przepis art. 84 kpa stanowiący o możliwości powołania biegłego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uzyskania wiadomości specjalnych nie oznacza, że obowiązek taki spoczywa zawsze na organie.
W ocenie Sądu natomiast, skarżąca, w sytuacji gdy miała wątpliwości co do treści ww. opinii rzeczoznawcy, mogła się zwrócić w trybie art. 157 ust. 1 ustawy
o gospodarce nieruchomościami o jej weryfikację. Skoro tych czynności zaniechała oznacza, że swym działaniem pozbawiła się możliwości zakwestionowania operatu. Inicjatywa dowodowa organu i dążenie w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie pozbawia strony możliwości inicjatywy dowodowej w szczególności
w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami daje bowiem stronie mechanizm pozwalający na weryfikację dowodu. Po stronie zaś organu, który w istocie zgadzał się z poczynionymi przez rzeczoznawcę ustaleniami, nie było takiego obowiązku, skoro nie kwestionował prawidłowości jego sporządzenia, występowania w powyższym trybie do stosownej organizacji, celem uzyskania arbitralnej opinii. Natomiast, należy podkreślić, że to biegły a nie organ decyduje
o metodologii przyjętej przy sporządzaniu opinii – co wynika z art. 154 ust. 1 ugn.
W związku z tym ani organ ani sąd nie ma kompetencji do oceny czy przyjęta metodologia była właściwa.
W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość niezabudowana, położona wśród gruntów niezabudowanych, w bezpośrednim sąsiedztwie sieci kolejowej. Działka skarżącej stanowi grunt rolny klasy III b i pastwisko klasy IV, nie posiada prawnego dojazdu, dojazd możliwy jest przez działki sąsiednie. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły zaznaczył, że nieruchomość znajduje się w terenie, dla którego brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., nieruchomość zlokalizowana jest na terenie oznaczonym jako TO – tereny otwarte: rolne, łąki, nieużytki, zieleń nieurządzona z możliwością dolesień.
Wartość gruntu działki została oszacowana w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca wyjaśnił w opinii, że na analizowanym rynku lokalnym oraz regionalnym nie odnotowano transakcji gruntami nabywanymi pod linie kolejowe, odniósł się także do transakcji nabywanymi pod drogi publiczne – cen za takie nieruchomości, wskazując, że ceny te są wyższe od nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Dokonał analizy czterech transakcji nieruchomościami niezabudowanymi
o przeznaczeniu pod tereny rolne.
Skarżąca w toku postepowania administracyjnego złożyła zastrzeżenia do sporządzonego operatu, zaś biegły w piśmie z 15 grudnia 2020 r. odpowiedział na postawione zarzuty. Odniósł się do kwestii dojazdu, uzbrojenia, porównania z innymi działkami, przywołał obowiązujące przepisy prawne.
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego doboru nieruchomości porównawczych, które, w ocenie skarżącej, nie spełniały kryterium podobieństwa do przedmiotowej nieruchomości wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt. 16 ugn przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna
z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jednocześnie orzecznictwo sądowoadministracyjne doprecyzowało powyższą definicję wskazując, że przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony.
W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r. II OSK 2016/06. Powyższe zostało przez rzeczoznawcę podczas sporządzania przedmiotowego operatu uwzględnione.
Wobec zarzutu skargi, że ustalona wysokość odszkodowania jest zaniżona – jak wskazano w skardze nie stanowi uśrednionej wartości, wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego nie przedłożono kontroperatu podważającego opinię rzeczoznawcy. Wobec powyższego uznać należy ten zarzut za niezasadny. Podkreślić należy, że skarżąca podważając wysokość odszkodowania nie przedstawiła w toku postepowania administracyjnego dowodów, z których wynikałoby, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę jest wadliwa, błędna, poprzestając jedynie na polemice odnośnie zaniżonej kwocie odszkodowania. Analizują skargę Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca konsekwentnie podnosi argumenty dotyczące w jej ocenie atrakcyjności działki stanowiącej grunt rolny o pow. [...]ha, położonej w sąsiedztwie sieci kolejowej, bez uzbrojenia, bez dojazdu prawnego, a więc wywody co do których wypowiedział się rzeczoznawca w opinii jak i piśmie z 15 grudnia 2020 r.
Wbrew zarzutom skargi opinia rzeczoznawcy nie zawiera błędów merytorycznych i formalnych. Twierdzenia skarżącej, że przy sporządzaniu opinii nie zbadano wszystkich transakcji podobnych zawartych na rynku R. są gołosłowne, nie poparte dowodami.
Końcowo podkreślić należy, należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie" lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który, w ocenie Trybunału, ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego bowiem mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się
w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z dnia 28 maja 1991 roku sygn akt K 1/91, OTK 1991/1/4).
Nie można również skutecznie postawić organom zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Sąd uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane, a organ odwoławczy wypełnił ciążące na nim obowiązki wynikające z tych przepisów.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.