VIII SA/Wa 320/24

VIII SA/Wa 320/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Mazur
Leszek Kobylski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 1 i par. 2, art. 106 par. 3, art. 134 par. 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 8a, art. 145 par. 1 pkt 1-8, art. 145a, art. 145b, art. 147 i art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 28 ust. 1, art. 30, art. 48, art. 49b, art. 50, art. 51, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie zabudowy tarasu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 marca 2024 r., Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania H. K. (dalej: zgłaszająca, inwestorka), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) z 22 grudnia 2023 r., Nr [...], wnoszącej sprzeciw i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zabudowy tarasu w formie zimowego ogrodu w miejscowości [...], gm. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 12 września 2023 r. inwestorka zgłosiła zamiar wykonania zabudowy tarasu w formie ogrodu zimowego w miejscowości [...], gm. [...]na działkach nr ewid. [...] i [...]. Do wniosku dołączyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na działkę nr ewid. [...] (własność zgłaszającej) i działkę nr ewid. [...] (własność sąsiada). Zgłoszenie zostało zarejestrowane pod poz. nr [...], od którego organ architektoniczno-budowlany (Wydział Architektury Starostwa Powiatowego w [...]) nie wniósł sprzeciwu (adnotacja na zgłoszeniu z 3 października 2023 r.).
W dniu 18 października 2023 r. do Starosty wpłynęło pismo M. G. (właściciela działki o nr ewid. [...], dalej: skarżący) z prośbą o udzielenie informacji, czy zostało wydane pozwolenie na budowę lub przyjęte zgłoszenie na roboty budowlane na działce o nr ewid. [...]. Pismem z 30 października 2023 r. Starosta udzielił odpowiedzi na powyższe zapytanie skarżącego, informując o przyjętym zgłoszeniu zabudowy tarasu w formie zimowego ogrodu.
W dniu 22 listopada 2023 r. inwestorka złożyła pismo – oświadczenie, w którym poinformowała, że podczas składania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane popełniła w nim błąd w numerze jednej z działek inwestycyjnych – zamiast nr [...] wpisała nr [...]). Jednocześnie zgłaszająca wniosła o unieważnienie oświadczenia złożonego 12 września 2023 r.
Postanowieniem Nr [...] z 8 grudnia 2023 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przyjętego zgłoszenia Nr [...] z 3 października 2023 r. dotyczącego wykonania zabudowy tarasu w miejscowości [...], gm. [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...]. Organ uznał, że budowa tarasu i wykonanie ściany ogniowej w ostrej granicy działki nr ewid. [...] wymaga zawiadomienia właściciela działki i strony postępowania.
W dalszej kolejności organ I instancji decyzją z 22 grudnia 2023 r. Nr [...] wniósł sprzeciw i nałożył na zgłaszającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zabudowy tarasu w formie zimowego ogrodu w miejscowości [...], gm. [...]. Podstawę dla organu I instancji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: P.b.).
Od powyższej decyzji pełnomocnik inwestorki złożył odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie:
a) art. 29 ust. 1 punkt 15 P.b. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zabudowa tarasu zimowego w formie zimowego ogrodu zgodnie z zamiarem takiej zabudowy zgłoszonego przez odwołującą wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy zabudowa taka wymaga jedynie zgłoszenia, co
w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji;
b) art 8 § 1 k.p.a. w związku z art. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji w jej uzasadnieniu, co w konsekwencji czyni ją wadliwą, a nadto narusza zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej.
Wskazaną na wstępie decyzją z 7 marca 2024 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że do postępowania
w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy lub wykonywania innych robót budowlanych nie mają w pełni zastosowania przepisy k.p.a. Milczenie organu polegające na niewniesieniu sprzeciwu nie stanowi rozstrzygnięcia, chociaż niewątpliwie kończy sprawę administracyjną. Skoro nie ma wydanej decyzji, to nie można stwierdzić jej nieważności czy też wznowić postępowania, które może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia, wobec których organ nie wniósł sprzeciwu, a powinien, nie można traktować jako samowoli budowlanej. Samowolą budowlaną byłoby bowiem zrealizowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia. Skoro zgłoszenie zostało dokonane, a Starosta nie wniósł od niego sprzeciwu, choć powinien to uczynić, to organ I instancji winien zwrócić się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 i następ. P.b. W związku z tym, organ I instancji nie mógł wznowić postępowania od zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu, albowiem zgłoszenie nie jest wnioskiem zainteresowanego podmiotu, który zgodnie z przepisami k.p.a. wymaga załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego. Postępowanie to toczy się na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane.
Organ odwoławczy podkreślił, że przyjęcie zgłoszenia (milcząca zgoda) przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie uruchamia postępowania administracyjnego. Dopiero wniesienie sprzeciwu inicjuje postępowanie, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie najistotniejsza jest ocena, czy organ I instancji mógł zainicjować postępowanie administracyjne
w sprawie wznowienia w tejże sprawie, która nie została zakończona ostateczną decyzją (ani postanowieniem). Jak wynika z art. 145 § 1 oraz art. 126 k.p.a. warunkiem przedmiotowym wznowienia postępowania jest istnienie aktu kończącego postępowanie: decyzji lub postanowienia. Innymi słowy, tryb wznowienia postępowania zarezerwowany jest dla tych spraw administracyjnych, które zostały zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi (lub postanowieniami). Bez istnienia ostatecznych rozstrzygnięć (decyzji lub postanowienia) w sprawie nie może być mowy
o wznowieniu postępowania. Ten nadzwyczajny tryb postępowania jest dopuszczalny tylko w sytuacji wydania ostatecznej decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę (ewentualnie postanowienia).
Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów merytorycznych względem zgłoszonych robót budowlanych wskazując, że nie mogły zostać poddane ocenie,
z uwagi na formalnoprawny charakter postępowania (stwierdzony brak przedmiotu postępowania).
Organ odwoławczy podkreślił, że zbadanie przedmiotowej inwestycji pod kątem prawidłowości jej wykonania należy obecnie do kompetencji właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego, bowiem zamknięcie drogi do zbadania prawidłowości złożonego zgłoszenia nie oznacza, że wykonana przez inwestorkę inwestycja odpowiada przepisom P.b.
Od powyższej decyzji organu odwoławczego skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
a) art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że Starosta nie mógł na tej podstawie wnieść sprzeciwu i nałożyć na inwestorkę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę odnośnie do zabudowy tarasu w formie ogrodu zimowego w miejscowości [...], gm. [...], w sytuacji gdy taka inwestycja faktycznie powinna zostać poprzedzona uzyskaniem takowego pozwolenia;
b) art. 28 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania poprzez jego błędną interpretację i uznanie przez organ, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy status taki posiadał na etapie postępowania przed Starostą, a ponadto posiada interes prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, bowiem inwestycja polegająca na wykonaniu przez inwestorkę zabudowy tarasu
w formie ogrodu zimowego umiejscowiona jest w ostrej granicy pomiędzy działkami nr [...] oraz nr [...] i w sposób bezpośredni oddziałuje na nieruchomość skarżącego;
c) art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu udziału
w postępowaniu przed organem II instancji wywołanym odwołaniem inwestorki, w sytuacji gdy sprawa ta dotyczy ważnego interesu prawnego
i faktycznego skarżącego, a jednocześnie nie było w sprawie podstaw do pozbawienia go statusu strony;
d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania poprzez brak zbadania przez organ II instancji okoliczności, że inwestorka prawdopodobnie w pełni świadomie i celowo wprowadziła w błąd Starostę, podając w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nr działki [...], tj. należącej do skarżącego, w innym bowiem razie organ złożyłby od razu sprzeciw od złożonego przez nią zgłoszenia;
e) art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niepełne i niewłaściwe rozpatrzenie
w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji działanie wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do władzy publicznej, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wykonanie zabudowy tarasu w postaci ogrodu zimowego w bezpośrednim sąsiedztwie działki jak i budynku należy traktować jako inwestycję na którą wymagane jest pozwolenie na budowę, wobec czego wniesienie sprzeciwu przez Starostę po wznowieniu postępowania jest prawidłowe;
f) art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji niezawierającej w swoim uzasadnieniu argumentów jednoznacznie przekonujących skarżącego, dlaczego organ II instancji uchylił decyzję Starosty;
g) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, w sytuacji gdy odpowiada ona prawu.
Mając na względzie wskazane zarzuty, autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że skarżący nie został poinformowany o wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Podkreślono, iż organ
I instancji uznawał skarżącego za stronę i doręczał mu wszelkie pisma w sprawie,
w tym decyzję ze sprzeciwem wydaną po wznowieniu postępowania. Według skarżącego, niewątpliwie ma on interes prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy.
Następnie pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ I instancji słusznie wznowił postępowanie i wydał decyzję zawierającą sprzeciw od przedmiotowego zgłoszenia, bowiem inwestycja planowana przez zgłaszającą oddziałuje bezpośrednio
i negatywnie na nieruchomość skarżącego. Pozostawienie jej w takiej postaci prowadziłoby do obejścia przepisów P.b. mówiących o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.
Dalej pełnomocnik skarżącego wskazał, iż organ II instancji nie zawarł w swojej decyzji argumentów w pełni przekonywujących za decyzją o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji. Podsumowując, podniósł, iż w sprawie zaistniały liczne uchybienia, począwszy od pozbawienia statusu strony i w ten sposób pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, jak i naruszenia przepisów procedury administracyjnej w zakresie postępowania dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik inwestorki w piśmie z 14 czerwca 2024 r. również wniósł
o oddalenie skargi, podnosząc brak możliwości wznowienia postępowania w sprawie, która nie została zakończona ostateczną decyzją. Nadto wskazał, że w dniach: 14 maja 2024 r. i 12 czerwca 2024 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) przeprowadził kontrolę legalności robót budowlanych zabudowy tarasu w formie ogrodu zimowego przy budynku mieszkalnym na działce nr [...]. Na dowód tego złożył protokół z czynności przeprowadzonych 12 czerwca 2024 r. celem wykazania, że PINB prowadzi czynności po umorzeniu postępowania I instancji w obecności skarżącego (k. 33-37 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa,
a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Rzeczą Sądu w badanej sprawie było rozstrzygnięcie, czy
w sprawie, w której nie wniesiono sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, dopuszczalne było wznowienie postępowania, w szczególności, czy znajdują tu zastosowanie przepisy Rozdziału 8a k.p.a. o milczącym załatwieniu sprawy.
Na wstępie wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony.
W razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał
w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 857).
Organ II instancji stanął na stanowisku, że wznowienie postępowania
w przedmiotowej sprawie nie było możliwe z przyczyn formalnych, bowiem do zgłoszenia zamiaru budowlanego dokonanego na podstawie art. 30 P.b., zaakceptowanego poprzez niewniesienie sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, nie mają w pełni zastosowania przepisy k.p.a., co oznacza, że nie ma możliwości wzruszenia takiej formy zakończenia procedury zgłoszeniowej w trybach nadzwyczajnych.
Strona skarżąca z kolei stanęła na stanowisku, że wznowienie postępowania
w sprawie zakończonej brakiem wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowlanego było jak najbardziej słuszne.
Na tle tak zarysowanej istoty sprawy wskazać należy, że w myśl art. 28 ust. 1 P.b. zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 30 P.b. określono natomiast, w jakich przypadkach roboty budowlane nie wymagają co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. W myśl art. 30 ust. 5 ww. ustawy, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej
w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., do kodeksu postępowania administracyjnego dodano między innymi rozdział 8a "Milczące załatwienie sprawy". Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W myśl art. 122a § 2 k.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo w innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Zgodnie z art. 122g k.p.a. do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa
w art. 122c § 1.
Odnotować należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysował się spór co do tego, czy przepisy Działu II Rozdziału 8a k.p.a. mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w P.b. (w przypadku braku sprzeciwu). Część orzecznictwa stoi na stanowisku, że przepisy Działu II Rozdziału 8a k.p.a. nie mają zastosowania do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (zob. wyroki NSA: z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20; z 19 marca 2019 r., II OSK 941/18; wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 197/21; wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2021 r., VII SA/Wa 1856/20; wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2022 r., VII SA/Wa 803/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Według natomiast drugiej grupy poglądów, unormowanie art. 30 ust. 5 P.b. odpowiada hipotezie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., II OSK 427/21; wyrok WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2022 r., II SA/Wa 663/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zwrócić jednak należy uwagę na istotny fakt, że niezależnie od tego, do której grupy poglądów się przychylić, odpowiedź na zasadnicze w tej sprawie pytanie, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie załatwionej wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu jest negatywna, zgodna z zajętym w tej sprawie przez organ stanowiskiem. Konsekwencją przyjęcia pierwszego poglądu (tak jak uczynił to organ I instancji) jest niewątpliwie brak podstaw do odpowiedniego stosowania - w przypadku niezgłoszenia przez organy sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia zamiaru budowlanego w trybie art. 30 P.b. - przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania. Kwestia ta była przyjmowana jednolicie w orzecznictwie na gruncie stanu prawnego do dnia wejścia w życie powołanej wyżej ustawy nowelizującej.
Nawet jednak przy przyjęciu, że art. 30 ust. 5 P.b. stanowi milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., jak twierdzi strona skarżąca, nadal nie można uznać, że sprawa załatwiona wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 145 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. Wynika to bowiem z treści art. 122g k.p.a., w myśl którego do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13
w dziale II stosuje się odpowiednio.
W kwestii tego, jak należy rozumieć odpowiednie stosowanie tych przepisów do spraw załatwianych w trybie art. 30 P.b. wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu, rozpoznający niniejszą sprawę skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2021 r. w sprawie sygn. akt II OSK 427/21, w którym wskazano, że przewidziana w art. 122g k.p.a. możliwość poddania weryfikacji stanów zaistniałych wskutek milczącego załatwienia sprawy wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziałów 12 i 13 k.p.a., a więc sprawdzenia, czy przepisy tych rozdziałów w konkretnej kategorii spraw mogą być zastosowane wprost, bądź z odpowiednimi modyfikacjami, czy też nie mogą być w ogóle zastosowane. W odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 P.b.) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.
w zw. z art. 122g k.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w P.b. odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 156 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych tylko kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, to mechanizmy kontrolne przewidziane w P.b. mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami P.b., w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno - budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1
i ust. 2 pkt 1 P.b.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 P.b.) nie ma potrzeby korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów P.b. do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem.
Sąd zgadza się z powyższym poglądem, odnosząc go nie tylko do wskazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., ale również do trybu weryfikacji aktów na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Zawarta bowiem w tym wyroku argumentacja dotycząca wykładni art. 122g k.p.a. ma odniesienie do obu trybów nadzwyczajnych.
Warto podkreślić, że stosownie do przepisów art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 P.b. organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania ukierunkowane na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji. Co ważne, przedmiotowe postępowania mogą być inicjowane również przez podmioty, których interes prawny podlega ochronie w przypadkach tzw. samowoli budowlanej. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza bowiem, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia
z naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 734/10, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 P.b., chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 P.b. jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/4; z 20 października 2011 r., II OSK 1460/10; z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1310/14; z 28 lipca 2016 r., II OSK 2864/14; z 28 listopada 2018 r., II OSK 2954/16, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ukształtowany jest również pogląd, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 P.b. w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2015 r., II OSK 199/15 i II OSK 201/15; z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2533/14; z 1 lipca 2016 r., II OSK 819/15; z 21 grudnia 2016 r., II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., II OSK 1103/14; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1313/14; z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1595/16;
z 20 października 2017 r., II OSK 294/16, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W praktyce orzeczniczej sądy administracyjne rozpoznają sprawy, w których przykładowo inwestor wprawdzie zgłosił wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, ale rzeczywistym jego zamiarem było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, co jest traktowane jako forma samowoli budowlanej (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016 oraz powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Ponadto, trybem naprawczym art. 50-51 P.b. objęte są przypadki prowadzenia, bądź zrealizowania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, m.in. gdy są wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 P.b. (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b.). Przy czym niezgodność w podanym zakresie może wynikać zarówno z faktu niewniesienia sprzeciwu, pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również z faktu wykonania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu (por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2020, s. 610-615 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).
Z tych względów należy uznać, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 P.b.) nie ma potrzeby korzystania
z nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów P.b. do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa – do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie należy podzielić stanowisko, że P.b. zawiera kompleksowe unormowania regulujące
w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 145
§ 1 k.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g k.p.a. (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20 i II OSK 2615/20, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższych rozważań nie było zatem podstaw do wznowienia postępowania, a wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stanowisko
w tej kwestii jest prawidłowe. Organ architektoniczno-budowlany, który nie wniósł
w terminie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych traci więc uprawnienia do dalszego działania i nie może pozbawić inwestora prawa do wykonywania robót wskazanych w zgłoszeniu przez wszczęcie postępowania nadzwyczajnego.
Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przepisów art. 28 k.p.a. i art. 10
§ 1 k.p.a., Sąd stwierdza, że organ odwoławczy powinien doręczyć skarżącemu zaskarżoną decyzję, czego nie uczynił, czym naruszył ww. przepisy. Jednak naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem, a skarżący korzysta z prawa strony w postępowaniu prowadzonym przez PINB, czego dowodem jest protokół kontroli z 12 czerwca 2024 r., który został przez Sąd dopuszczony jako dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.