VIII SA/WA 315/23

VIII SA/Wa 315/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący/
Marek Wroczyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art. 10,  77 par. 1 art. 79, , art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 3 pkt 3 i 3a, art. 81 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. J.-[...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia terenu działki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 21 września 2020 r. nr [...].
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego NR [...] z 23 lutego 2023 r., po rozpoznaniu odwołania E. J.(dalej: Skarżąca), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z 21 września 2020 r. umarzającą w całości postępowanie w sprawie dotyczącej utwardzenia terenu działki nr ew. [...]i [...]w miejscowości [...]gmina [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujący stan faktyczny.
W dniu 20.07.2020 r. do PINB w [...]wpłynęło pismo Skarżącej z 15.07.2020 r., z wnioskiem o sprawdzenie wybudowania drogi wewnętrznej pojazdowej przy ul. [...]. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 10.08.2020 r. ustalono, że przy ul. [...]w miejscowości [...], gmina [...]znajduje się działka o nr [...]. Część tej działki na długości ok. 59,50 m wraz z działką o nr [...]stanowi dojazd do posesji działki o nr [...]. W toku kontroli okazano zgłoszenie robot budowlanych z 24.07.2015 r., znak: [...]na utwardzenie dojazdu do domu poprzez zalanie betonem o pow. 240 m2. Dokonano pomiarów tego utwardzenia na odcinku ok. 59,50 m od zjazdu z drogi wojewódzkiej do bramy wjazdowej na posesję i stwierdzono, że utwardzenie nie jest jednakowe w swojej szerokości i na różnych odcinkach szerokości wynosi ok. 4,70m, 4,30 m, 5,00 m. Najbliższe naroże działki skarżącej znajduje się ok. 31 m od bramy wjazdowej do posesji [...] i ok. 45 m od budynku mieszkalnego. Przy najbliższym narożu działki [...] opisane utwardzenie terenu spada w kierunku południowym tj. do zasadniczej części działki [...].
Zawiadomieniem z 18.08.2020 r. poinformowano strony postępowania o wszczęciu na wniosek E. J. postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej utwardzenia terenu działki o nr ewid. [...] i nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego PINB w [...] decyzją Nr [...] z 21.09.2020 r. umorzył postępowanie administracyjne w w/w sprawie.
W odwołaniu Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postepowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, 7, 8, 11, 77 i 80, 107 § 1i 3 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie rozpatrzenie faktu podwyższenia gruntu nieruchomości przez małż. F. oraz wybudowania drogi, zaniechanie zbadania wpływu przebudowy drogi na problem zalewania drogi i 4 – krotnego zalania posesji nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], nie wyjaśnienie należycie przyczyn braku odwodnienia wybetonowanej drogi oraz nie wykonania odwodnienia przez małż. F.. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, brak prawidłowego zawiadomienia o terminie oględzin, pozbawienie Skarżącej prawa do udziału w oględzinach, brak sprawdzenia faktu podwyższenia drogi dojazdowej o ok. 50 cm., co spowodował. Wskazała, że roboty budowlane polegające na budowie prywatnej drogi wewnętrznej, która stanowiła samodzielny obiekt budowlany są w rzeczywistości budowlą i obiektem liniowym zgodnie z art. 3 prawa budowlanego, a utwardzenie pasa o szerokości ok. 6 m i długości ok. 100 m przez podwyższenie terenu o ponad 40 cm ponad istniejący poziom nie stanowi utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego, a jest budową wewnętrznej prywatnej drogi. Zdaniem Skarżącej wymiary utwardzenia (szerokość ok. 6 m, długość ok. 100 m) i sposób jego wykonania (podniesienie terenu) doprowadzają do konkluzji, że inwestor zamierzał wybudować drogę wewnętrzną, która jako obiekt liniowy stanowi budowlę – art. 3 pkt 3 i 3a prawa budowlanego, której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę – art. 3 pkt 7 i 6 w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego i nie została zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia w art. 29 pb. Wskazała, że wybudowana droga stanowi uciążliwość dla sąsiadów również dlatego, że duża liczba przejeżdżających samochodów ciężarowych, samochody potencjalnych klientów, dostawców, firm kurierskich do prowadzącego działalność gospodarczą sąsiada F. powodują wstrząsy i hałas bezpośrednio przy budynku, co powoduje drgania i pękanie ścian.
Organ wojewódzki postanowieniem z 3.11.2022 r. zlecił PINB w [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie czy pomiędzy utwardzonym terenem działek o nr [...] i nr [...] położonych jw. istnieje różnica wysokości względem działek sąsiednich (w szczególności działki o nr [...]), a także względem pozostałej części działki o nr [...]. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że różnica wysokości terenu działki o nr [...] a utwardzoną działką nr [...] w mierzonych punktach wynosi od ok. 13 cm do ok. 16 cm, a różnica wysokości terenu pomiędzy utwardzoną działką, a działką nr [...] wynosi od ok. 12 cm do ok. 17 cm. Działka nr [...] na odcinku ok. 28,5 m od drogi wojewódzkiej (zjazdu z drogi) posiada według wizualnej oceny spadek w kierunku tej drogi. Pozostała część działki według wizualnej oceny posiada spadek w kierunku przeciwnym (północnym) i podobnie taki spadek posiadają tereny przyległe (działki sąsiednie). Na odcinku ok. 40 m od zjazdu z drogi wojewódzkiej działką nr [...] utwardzona jest betonem wylewanym, natomiast działka nr [...] o szerokości ok. 1 m na odcinku 40 m jest terenem nieutwardzonym (trawiastym z nasadzeniami) z wyraźnym spadkiem w kierunku zachodnim do działki nr [...]. Pozostały odcinek działek o nr [...] i nr [...] tj. ok. 19,80 m utwardzony jest na całej szerokości pomiędzy działkami.
W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] winna zostać utrzymana w mocy, ponieważ analiza materiału dowodowego wykazała, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa. MWINB wskazał w szczególności, że z ustaleń przeprowadzonych w sprawie wynika, że część działek o nr [...], nr [...] została utwardzona na odcinku ok. 59,50 m, mierząc od zjazdu z drogi wojewódzkiej do bramy wjazdowej na posesję nieruchomości przy ul. [...]. W toku dodatkowej kontroli stwierdzono, że na odcinku ok. 40 m mierząc od zjazdu z drogi wojewódzkiej działka nr [...] utwardzona jest betonem wylewanym, natomiast pozostała część do ogrodzenia - tłuczniem (co potwierdza wykonana na miejscu dokumentacja zdjęciowa). Z kolei działka oznaczona nr [...] na wskazanym odcinku na szerokości ok. 1 m jest terenem nieutwardzonym (trawiastym z nasadzeniami), pozostała część podobnie jw. utwardzona jest tłuczniem. Organ wskazał, że ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej wykonywanie robot budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego). Podobna regulacja obowiązywała w roku 2015 r. tj. w czasie wykonania w/w utwardzenia. Niezależnie od tego zwrócił uwagę, że inwestor 23.07.2015 r. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenie wykonania robot budowlanych mających na celu utwardzenie terenu w/w działek, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Zdaniem MWINB brak jest podstaw - na co wskazuje skarżąca -. do zakwalifikowania w/w utwardzenia jako obiektu budowlanego liniowego - drogi, o którym mowa w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Organ przytoczył treść w/w przepisu oraz treść art. 4 pkt 2 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych w myśl którego droga to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość technicznoużytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym". W świetle powyższego, zdaniem MWINB trudno uznać, aby częściowe utwardzenie tłuczniem terenu działek o nr [...] oraz nr [...] z wylaniem betonu na części działki o nr [...] stanowiło budowę drogi. Podkreślił, iż w toku kontroli nie zaobserwowano żadnych innych elementów np. krawężników, kostki drogowej, asfaltu, urządzeń odwadniających, chodników, pasów ruchu, znaków pionowych lub poziomych, które mogły by świadczyć o budowie drogi. Nawiezienie tłucznia nie prowadzi do trwałej zmiany charakteru podłoża. Poza tłuczniem i wylewką betonową brak jest również innych warstw nawierzchni. Wykonane roboty w ocenie organu II instancji nie stanowią całości techniczno - użytkowej w sensie drogi. Utwardzenie terenu miało na celu wyłącznie zapewnienie dogodniejszego dojazdu do posesji nieruchomości przy ul. [...]. Powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, dla zakwalifikowania szlaku komunikacyjnego do kategorii drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego niezbędne było ustalenie czy oprócz robot ziemnych były wykonywane jakieś prace, w wyniku, których wyposażono ów szlak w urządzenia techniczne podkreślając jednocześnie, że wysypanie tłucznia nie stanowi też utwardzenia gruntu na działce, bowiem za takie można uznać połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Sam fakt wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruzu w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań - nie stanowi budowy drogi.
Organ II instancji wskazał, że działki o nr [...] oraz nr [...] położone w miejscowości [...], gmina [...] nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (brak informacji w tym zakresie zawartej na stronie [...]Nie ma zatem aktu powszechnie obowiązującego, w oparciu o który można by było ocenić zrealizowane utwardzenie. Z ustaleń protokołów kontroli oraz załączonej dokumentacji zdjęciowej nie wynika, aby w/w utwardzenie znajdowało się w złym stanie technicznym lub aby zagrażało bezpieczeństwu ludzi lub mienia, nie potwierdzono także, aby w wyniku prac polegających na utwardzeniu terenu w/w działek doszło do podwyższenia terenu i skierowania wód opadowych na teren działki Skarżącej tj. aby inwestor na skutek robot budowlanych dokonał zmiany naturalnego spływu wód opadowych. Zdaniem MWINB z analizy profilu podłużnego (przeprowadzonego na odcinku od granicy działki nr [...] i nr [...]w kierunku wschodnim) pobranego z serwisu [...] wynika, że działka nr [...] posiada zróżnicowane ukształtowanie względem działki sąsiedniej o nr [...] tj. w pewnych fragmentach jest położona wyżej, w innych na równi, a w pozostałych niżej od wskazanej działki. Obniżenie to jest zmienne i wynosi od kilku do kilkunastu centymetrów. Powyższe, zdaniem MWINB, przeczy twierdzeniom skarżącej jakoby w wyniku prac związanych z utwardzeniem teren działki sąsiedniej uległ podwyższeniu o 40 – 50cm, zatem nie można mówić o naruszeniu § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu powyższe ustalenia uprawniały PINB w [...] do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa wobec braku podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów wynikających z przepisów p.b. Zdaniem organu odwoławczego argumenty przedstawione przez skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem decyzji I instancji. Skarżąca nie przedłożyła żadnej dokumentacji, która przeczyłaby ustaleniom organów. Ich kwestionowanie bez przedstawienia dowodów nie może odnieść skutku, a zebrany materiał dowodowy jest wystarczający, aby ustalić istotne dla sprawy okoliczności, które dawały podstawę do umorzenia postępowania. Organ wojewódzki wskazał, iż poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego są trudności wynikające ze wzmożonego ruchu pojazdów oraz kwestie związane ze skutkami działań właścicieli sąsiednich nieruchomości, które są odczuwalne w sposób bezpośredni czy też pośredni przez skarżących (tzw. immisje) - w tym zakresie właściwe są sądy powszechne. Niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie utwardzenia terenu działek o nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Z tego względu MWINB nie może zajmować stanowiska w kwestii budowy/przebudowy drogi wojewódzkiej [...].
W obszernej skardze Skarżąca powtórzyła argumenty z odwołania. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 140 kc, art. 36 i 37 kpa, art. 10, 15 kpa Załączyła wydruki zdjęć z Google Maps z 2018 r. obrazujące jej zdaniem zawyżenie terenu większe niż 12 cm, z 2020 r. wskazujące na zawyżenie terenu betonowej drogi o ok. 60 cm. Przytoczyła przepisy definiujące zjazd z drogi publicznej, przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazała że prawdopodobnie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przez sąsiadów p. F. bez wymaganego zezwolenia. Skargę uzupełniła wnioskami do skargi z 15 maja 2023 r. oraz załącznikami z 26 września 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą organ ten, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia terenu działki nr ewidencyjny [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...].
W ocenie Sądu trafne są zarzuty skargi nakierowane na wykazanie, że organy nadzoru budowlanego nie zebrały w sposób prawidłowy materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy inwestycję zrealizowano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, podstawowym dowodem, na którym oparł się organ I instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego był protokół oględzin bądź czynności kontrolnych (brak zaznaczenia w protokole właściwej czynności) z dnia 10 sierpnia 2020 r. przeprowadzonych przez organ I instancji. Protokół podpisany został przez jednego z dwóch pracowników PINB-u w [...] przeprowadzających czynności i R. F., przy czym właścicielką działek na których znajduje się sporne utwardzenie drogi jest M. F., obecna podczas czynności (okazała zgłoszenie robót budowlanych, co odnotowano w protokole). Po podpisach, w protokole zamieszczona jest dalsza część relacji z przeprowadzonych czynności, bez jej podpisania. W protokole tym stwierdzono m.in., że dokonano pomiaru na odcinku około 59,50 m tego utwardzenia od zjazdu z drogi wojewódzkiej na posesję właściciela, utwardzenie nie jest jednolite w swojej szerokości i na różnych odcinkach szerokość wynosi ok. 4,7m, 4,3m i 5m. Przy najbliższym narożu działki [...] opisane utwardzenie "spada" w kierunku południowym tj. do drogi wojewódzkiej oraz w kierunku północnym tj. do zasadniczej części działki p. F.. Do opisanego dojazdu do drogi wojewódzkiej urządzony jest zjazd (świeżo wykonany), który powstał w ramach modernizacji drogi wojewódzkiej. O terminie przeprowadzonych czynności bądź oględzin) nie zawiadomiono skarżącej.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ wojewódzki dysponował dodatkowo protokołem z czynności kontrolnych z dnia 1 grudnia 2022 r. zleconych postanowieniem z 3 listopada 2022 r. organowi I instancji w ramach art. 136 kpa. W postanowieniu tym MWINB zlecił przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego tj. oględzin zgodnie z wymogami art. 79 kpa, w celu określenia aktualnego stanu faktycznego sprawy przez ustalenie czy pomiędzy utwardzonym terenem działki o nr [...] i [...] istnieje różnica wysokości względem działek sąsiednich (w szczególności działką nr [...]), a także względem pozostałej części działki nr [...]. W aktach sprawy brak dowodu zawiadomienia o oględzinach wyznaczonych na dzień 1 grudnia 2022 r. dla skarżącej, o terminie oględzin zawiadomiono jedynie M. F.. W protokole z dnia 1 grudnia 2022 r. (jak zaznaczono z czynności kontrolnych) odnotowano m. in., iż podczas oględzin na które nie stawiła się E. J. i brakiem możliwości wejścia na działkę nr [...] ustalono różnicę wysokości terenu działki nr [...] a utwardzoną działką w mierzonych punktach. Dalej wskazano poszczególne mierzone wielkości, tak jak to przytoczył MWINB, w wydanej decyzji. Protokół podpisał wyłącznie R. F.. Do protokołu załączono zdjęcia obrazujące pomiary ze wskazaniem nieczytelnej miarki, bez opisów które wyjaśniałyby gdzie dokonywano poszczególnych pomiarów.
Powyższe ustalenia być może umożliwiałyby umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, jednak tylko pod warunkiem, że organ zgromadziłby materiał dowodowy pozwalający ustalenia te zweryfikować. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających ocenić, czy rzeczywiście kontrolowane utwardzenie jest realizowane zgodnie ze zgłoszeniem z 24 lipca 2015 r. jak to przyjął organ I instancji (brak pomiarów powierzchni utwardzenia), czy też, tak jak to wskazał organ wojewódzki wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Nie wskazano w oparciu o jakie dane organ II instancji przyjął wykonanie utwardzenia na 2015 r. W piśmie z 15 lipca 2020 r., stanowiącym impuls do wszczęcia tego postępowania administracyjnego, skarżąca wskazała m.in., że jej wątpliwości budzą roboty budowlane polegające na budowie prywatnej drogi wewnętrznej która w jej ocenie stanowi samodzielny obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia którym legitymuje się małż. F., bowiem utwardzono pas o szerokości ok. 6m i długości ok. 100m z podwyższeniem terenu o ok. 40 cm ponad istniejący poziom. Organ I instancji w ogóle się do tej kwestii nie odniósł, organ wojewódzki wskazał, że wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Wnioski sformułowane przez organ odwoławczy są w ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne. Ma rację skarżąca, że organy nie wyjaśniły okoliczności faktycznych sprawy w sposób pozwalający na wydanie końcowego rozstrzygnięcia.
Pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w trybie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej "p.b.". Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że czynności te nie są tożsame z oględzinami w rozumieniu art. 79 k.p.a., dlatego nie mają do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności, czy też zapewnienia w nich udziału inwestora, kierownika budowy, właściciela obiektu, czy innej upoważnionej osoby (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2017 r., II OSK 1100/15; z 29 października 2019 r., II OSK 1716/18; cyt. orzeczenia dostępne po adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zmienia to faktu, że strona, której nie zapewniono udziału w czynnościach kontrolnych ma jednak prawo podważać rezultaty kontroli przedstawione w protokole kontroli, poprzez wskazanie dowodów, które jej zdaniem należy przeprowadzić oraz uprawdopodobnienie, że ustalenia poczynione w toku kontroli nie są zgodne ze stanem rzeczywistym (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 874/20). Wada ta nabiera znaczenia jako istotna w przypadku naruszenia podstawowych obowiązków organu administracyjnego wynikających z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 kpa, czyli braku zawiadomienia wszystkich stron postępowania o przeprowadzeniu oględzin, tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, bowiem nie zawiadomiono skarżącej o przeprowadzonych czynnościach tak w dniu 10 sierpnia 2020 r. jak i w dniu 1 grudnia 2022 r. Stanowi to naruszenie prawa procesowego, co powoduje, że oględziny te nie mogły być prawidłowym dowodem przyjętym w sprawie.
Regulacja art. 81 ust. 4 p.b. nie wyłącza wymogu stosowania się przez organ nadzoru budowlanego do przepisów k.p.a. dotyczących obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1) oraz obowiązku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3). W rozpoznawanej sprawie brak jest w aktach jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej zweryfikować ustalenia poczynione przez pracowników PINB w toku kontroli w dniu 10 sierpnia 2020 r. i oględzin z 1 grudnia 2022 r. Wykonana podczas oględzin dokumentacja fotograficzna niczego nie wykazuje, nie wyjaśnia, skoro nie ma jej do czego odnieść.
Analizując akta administracyjne sprawy Sąd stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Okoliczność, że inwestor legitymuje się zgłoszeniem nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego traci możliwość dokonania oceny w zakresie wykonania ww. robót budowlanych w zgodzie z przepisami prawa.
Nie przesądzając wyniku sprawy wskazać należy, że organ II instancji błędnie odniósł się do definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych, tj. definicji drogi publicznej. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, dlatego badając, czy omawiane przedsięwzięcie może stanowi budowę drogi, organy winny kierować się przepisami tej właśnie ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że droga w myśl przepisów Prawa budowlanego jest obiektem budowlanym, który należy zaliczyć do budowli stanowiącej obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Ustawodawca, zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w infrastrukturę, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Na gruncie Prawa budowlanego drogą jest nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Decydującym kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. I tak utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Należy zwrócić także uwagę, że czym innym jest ułożenie materiałów budowlanych np. na określonej powierzchni placu, celem jego utwardzenia, a czym innym ułożenie tych materiałów na szlaku komunikacyjnym, celem umożliwienia dojazdu do określonej nieruchomości (vide: wyrok NSA z 3 marca 2021 r., II OSK 1809/18, LEX nr 3219282, wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1040/19, LEX nr 2778175). W świetle powyższego podkreślić należy że droga dojazdowa prywatna nie musi posiadać infrastruktury technicznej, żeby stanowiła drogę w świetle ww. przepisów ustawy Prawo budowlane. Organy winny ustalić, czy utwardzenie w/w działek, po zweryfikowaniu powierzchni utwardzenia, pełni funkcję drogi, tj, może być wykorzystywane jako szlak komunikacyjny dla samochodów i pojazdów.
Podsumowując, organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., zatem Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu organy nie zebrały takiego materiału dowodowego, który pozwoliłby na wydanie zgodnej z prawem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazany przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Uwzględniając powyższe naruszenia prawa trzeba stwierdzić, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.