VIII SA/Wa 310/25

VIII SA/Wa 310/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 4 ust. 1, art. 40. ust. 12 pkt 1, art. 4 pkt 23
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 7 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. U. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w R. (dalej: organ, SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 7 marca 2025 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z 9 stycznia 2025 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 16 384,03 zł z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego ulicy A. (dz. Nr [...], ark. mapy [...], obręb [...] J.)- droga gminna- w R. pod umieszczenie dwustronnej reklamy
o wymiarach 2,52 m x 5,16 m, w okresie od 13 stycznia 2021 r. do 23 lutego 2021 tj. 42 dni.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zawiadomieniem z dnia 13 stycznia 2021 r. wszczęte zostało z urzędu przez Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R. postępowanie administracyjne,
w sprawie zajęcia pasa drogowego z pominięciem obowiązujących przepisów wynikających z ustawy o drogach publicznych, poprzez samowolne umieszczenie
w okresie od dnia 13 stycznia 2021 r, dwustronnej reklamy w pasie drogowym ulicy A. - droga gminna - stwierdzone w toku kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przez pracownika Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. 13 stycznia 2021 r. Jednocześnie w zawiadomieniu powyższym wskazano, że przedmiotem postępowania jest umieszczenie dwustronnej reklamy, o wymiarach 2,60m x 5,10 m, o treści "[...].pl Twój producent reklam 'reklama wizualna 'poligrafia 'gadżety".
Po przeprowadzeniu postępowania decyzją Prezydenta Miasta R. z 14 września 2022 r., nałożono na skarżącego prowadzącego działalność pod nazwą "[...]" z siedzibą w R. karę pieniężną w wysokości 16 707,60 zł z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego ulicy A. w R., pod umieszczenie dwustronnej reklamy o wymiarach 2,60 m x 5,10 m, w okresie od dnia 13 stycznia 2021 r. do dnia 23 lutego 2021 r. tj. przez 42 dni. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z 24 listopada 2022 r. W wyniku wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 71/23 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 14 września 2022 r. Sąd stwierdził m.in., że nie sposób rzetelnie zweryfikować w oparciu o materiał dowodowy zebrany
w sprawie prawidłowości przyjęcia przez organy obu instancji powierzchni zajętego pasa drogowego, okresu zajęcia i czy zajęta powierzchnia stanowi część pasa drogowego drogi publicznej. Organy nie wykazały granic pasa drogowego drogi gminnej działki nr [...] ul. A. w R., względem działki stanowiącej własność skarżącego, na której umieszczono reklamę. Również Sąd za niewystarczające uznał powołanie się przez organy, że w ewidencji gruntów i budynków dany obszar został oznaczony symbolem "dr". Stwierdzenia organów obu instancji, że granice pasa drogowego wprost wynikają z materiału dowodowego sprawy,
w szczególności ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć, książki drogi, wypisu
z rejestru gruntów oraz wydruku z programu Geo-Info wykonanego na potrzeby niniejszego postępowania z zaznaczonym miejscem usytuowania tablicy reklamowej
i granic pasa drogowego, w ocenie Sądu były niewiarygodne dowodowo. W rezultacie Sąd zobowiązał organy do prawidłowego ustalenia wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego, okresu zajęcia, a przede wszystkim ustalenia czy tablice reklamowe były usytuowane w pasie drogowym.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent uzupełnił postępowanie dowodowe, min. o akta administracyjne sprawy, o mapę zasadniczą w skali 1:500, której kopia potwierdzona została za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, której załącznik stanowi opinia Geodety uprawnionego mgr inż. M. B., dotycząca zajęcia przez reklamę pasa drogowego stanowiącego ulicę A. w R..
Następnie decyzją z 9 stycznia 2025 r. znak: [...] Prezydent nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 16 384,03 zł z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego pod umieszczenie dwustronnej reklamy o wymiarach 2,52 m x 5,16 m , w okresie od 13 stycznia 2021 r. do 23 lutego 2021 tj. 42 dni.
Od decyzji powyższej skarżący wniósł w ustawowym terminie odwołanie,
w którym zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż doszło do nielegalnego zajęcia pasa drogowego, a w szczególności, iż reklama znajdowała się
w położeniu wskazanym przez organ I instancji a usytuowanie to stanowiło terytorium pasa drogowego. Ponad to zarzucił brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy,
a w szczególności poczynienia rzetelnych ustaleń w zakresie faktycznego umiejscowienia obiektów należących do skarżącego i czasookresu znajdowania się tych obiektów w określonym położeniu. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 67 k.p.a., art. 68 k.p.a., art. 72 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
W oparciu o powyższe wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W ocenie skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na poczynienie ustaleń takich jakich dokonał organ pierwszej instancji
w zakresie położenia reklamy. Ponadto Skarżący podał, że pomiary dokonane zostały przez jedną pracownicę organu, która nie miała możliwości dokonania nie budzących wątpliwości pomiarów na takich odległościach, jak wskazane w przedmiotowej sprawie. Potwierdzeniem powyższego jest to, że w zaskarżonej decyzji organ przyjął odmienne niż poprzednio wymiary reklamy, uwzględniając w tym zakresie stanowisko strony.
Kolegium orzekając po rozpatrzeniu odwołania o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, wskazało na następujące ustalenia w sprawie oraz powołało następującą argumentację:
Na wstępie organ podał ramy prawne, będące podstawą wymierzonej kary pieniężnej, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (tj. Dz.U z 2024 r., poz.320 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust.2, 2a lub 2c. Następnie przywołał treść art. 40. ust. 2 o drogach publicznych, podnosząc, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek określony w pkt. 3 tego przepisu, czyli umieszczenie w pasie drogowym reklam.
Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z zaleceniami Sądu uzupełniony został materiał dowodowy o mapę zasadniczą w skali 1: 500, której kopia potwierdzona została za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego
i kartograficznego, której załącznik stanowi opinia Geodety uprawnionego mgr inż. M. B., dotycząca zajęcia przez reklamę pasa drogowego stanowiącego ulicę A. w R.. Geodeta uprawniony na podstawie książki drogi dotyczącej ulicy A. na odcinku drogi o nr ewid. [...] założonej dnia 17 września 2010 r. oraz inwentaryzacji powykonawczej przyjętej do powiatowego zasobu geodezji i kartografii pod nr id.mat.zas.[...] w dniu 22 stycznia 2021 r., wykonała załącznik graficzny do opinii. Na załączniku (mapie zasadniczej) zaznaczyła kolorem zielonym linie graniczne pasa drogowego na podstawie książki drogi, kolorem niebieskim lokalizacje reklamy na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przyjętej do powiatowego zasoby geodezji
i kartografii w dniu 22 stycznia 2021r. Zgodnie z opinią zachodzi kolizja reklamy umieszczonej w pasie drogowym z liniami rozgraniczającymi pas drogowy, co zostało oznaczone na załączniku graficznym kolorem czerwonym.
W ocenie Kolegium opinia geodety uprawnionego jest niekwestionowanym dowodem na okoliczność, że reklama została umieszczona w pasie drogowym, przy czym SKO zgodziło się ze skarżącym, że w dniu wydawania opinii reklama nie zajmowała pasa drogowego, wobec czego pomiar w terenie nie był możliwy. Zdaniem organu nie oznacza to jednak, że nie było możliwe określenie usytuowania reklamy zwłaszcza, że reklama posiadała znaczne gabaryty, a konstrukcja metalowa umieszczona była na stopach betonowych, które zostały zinwentaryzowane już
6 grudnia 2020 r., natomiast pierwsze czynności w terenie w sprawie reklam podjęte zostały w dniu 13 stycznia 2021 r. Inwentaryzacja powykonawcza ścieżki rowerowej
i chodnika dotyczy w głównej mierze zebrania aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu usytuowania budynków oraz elementów zagospodarowania działki, Kolizję reklamy z pasem drogowym stwierdza jednoznacznie opinia geodety której podważanie przez skarżącego w ocenie SKO jest gołosłowne nie poparte jakimikolwiek dowodami (kontropinia).
W ocenie Kolegium wbrew twierdzeniom skarżącego nie budzi wątpliwości okres umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Według skarżącego reklama została usunięta z przestrzeni pasa drogowego 13 stycznia 2021 r. Jednakże dołączone przez niego fotografie są nieczytelne i nie wynika z nich okoliczność usunięcia reklamy, Kolegium przywołało wyjaśnienia skarżącego zawarte w piśmie z 28 maja 2021 r. gdzie poinformował on, że po otrzymaniu pisma tj. w 16 lutego 2020 r. zlecił pracownikom usunięcie reklamy, a 18 lutego 2020 r. sprawdził wykonanie polecenia, podczas gdy wskazana przez niego data nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte w 13 stycznia 2021 r., a kontrole przeprowadzone: 27 stycznia 2021 r., 2 lutego 2021 r., 9 lutego 2021 r. i 18 lutego 2021 r. potwierdziły, że reklama nadal umieszczona jest w pasie drogowym. Usunięcie reklamy pracownik stwierdził podczas kontroli 24 lutego 2021 r.
W kierowanych do skarżącego pismach wzywano go do podania rzeczywistej daty demontażu reklamy informując, że w przypadku braku informacji w tym zakresie, kara zostanie naliczona od dnia daty wszczęcia postępowania do dnia 23 lutego 2021 r.
Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że w piśmie z dnia 12 listopada 2024 r., skarżący podał wymiary reklamy wynoszące 252 cm x 516 cm., a biorąc pod uwagę treść art. 81a § 1 k.p.a. zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, organ przyjął podaną przez skarżącego powierzchnię reklamy. Z faktu tego w ocenie Kolegium nie można jednak wyciągać wniosków, że istnieją wątpliwości również co do umiejscowienia reklamy w pasie drogowym oraz okresu umieszczenia reklamy w pasie drogowym.
Wobec powyższego SKO uznało, że dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają, że sporna reklama usytuowana została, w granicach pasa drogowego -
w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W takich okolicznościach, stosownie do powołanego wyżej art. 40 ust. 12 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy,
o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie
z ust. 4-6.
Opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się natomiast jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego
i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłat za zajęcie pasa drogowego określone zostały w Uchwale Rady Miejskiej w R. Nr [...]z dnia 24 kwietnia 2017r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 27 kwietnia 2017r., poz.4248), w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych położonych
w granicach administracyjnych miasta R.. W przypadku reklam na drodze gminnej stawka ta wynosi 1,50 zł/ m2. W ocenie Kolegium, wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo bowiem 2,52 m x 5,16 m x 2 strony x 1,50 zł/mx 42 dni x 10 = 16 384,03 zł i taką karę pieniężną nałożył organ pierwszej instancji.
Przed nałożeniem, kary administracyjnej organ pierwszej instancji rozważył także, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej nałożenia
i udzielenia pouczenia. Jak wynika bowiem z treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma,
a strona zaprzestała naruszania prawa.
Zdaniem Kolegium pomimo, iż skarżący zaprzestał naruszania prawa to należało uznać, że waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma, bowiem tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Skarżący jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinien mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam w pasie drogowym. W niniejszym przypadku było to naruszenie postanowień ustawy przez 42 dni, pomimo poinformowania przy wszczęciu postępowania o stanowisku organu oraz o konsekwencjach utrzymywania stanu sprzeczności z ustawą.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący. Kwestionowanej przez siebie decyzji skarżący zarzucił:
1. nierozpoznanie istotny sprawy wskutek braku ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości przebiegu granicy pomiędzy działką gruntu stanowiącą pas drogowy,
a nieruchomością stanowiącą jego własność.
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w szczególności poprzez zaniechanie pozyskania odpowiedniego dokumentu geodezyjnego wskazującego naniesione na mapę granice pasa drogowego i umiejscowienie reklamy oraz ustalenia prawidłowego okresu umiejscowienia reklamy.
- art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów nie spełniającej wymogów przepisów prawa procesowego
w szczególności poprzez oparcie wydanej decyzji na nie pełnym materiale dowodowym, co nie pozwaiło na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego;
- art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie usytuowania reklam i czasu w jakim znajdowały się one w danych miejscach;
- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przypadku, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął zarzuty skargi, akcentując, że nie zebrano materiału dowodowego pozwalającego na pozbawione jakichkolwiek wątpliwości ustalenie, czy faktycznie, a jeśli tak to w jakim zakresie i w jakim okresie został zajęty pas drogowy. Ponadto po wszczęciu postępowania administracyjnego nie zgromadzono wiarygodnego i jednoznacznego materiału dowodowego, który pozwoliłoby na poczynienie jednoznacznych ustaleń w zakresie faktycznego usytuowania reklam. Należało bowiem w odpowiednim składzie osobowym dokonać czynności oględzin, a także sporządzić zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego protokół. W warunkach zimowych, przy takiej wysokości i wielkości tablic pracownik organu jednoosobowo nie był w stanie dokonać wiarygodnych pomiarów, ani co do wielkości tablic, ani co do ich usytuowania względem pasa drogowego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymało argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach kryteriów wynikających z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo
o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa
w sposób uzasadniający jej uchylenie.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości, zarówno jeśli chodzi o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak
i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 1 ustawy
z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem
i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.
W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt. 2 oraz reklam.
Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Sposób ustalenia tej opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, określa ust. 6 art. 40 u.d.p., który stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Wyjaśnienia też wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p., określenie reklama oznacza umieszczone
w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe
w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną
o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklam bez zezwolenia zarządcy drogi. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy przedmiotowe reklamy zajmowały jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i przez jaki okres oraz ustalenie podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego.
Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).
Zdaniem Sądu organy sprostały tym wymogom. Prawidłowo ustaliły powierzchnię spornej reklamy, jej pozostawanie w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). W szczególności zaznaczenia wymaga, że organy wykonały zalecenia Sądu wynikające z uprzedniego wyroku (VIII SA/Wa 71/23).
W kontrolowanej przez Sąd sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał tego zajęcia, w jaki sposób i przez jaki okres czasu, nadto czy miał zezwolenie zarządcy drogi. Przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe i jego ocena potwierdziły, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone i wyjaśnione w sposób prawidłowy przez orzekające organy. Zgromadzono materiał dowodowy w postaci opinii geodety uprawnionego, M. B., książka drogi, wypis z rejestru gruntów, serwis fotograficzny dokumentujący lokalizację i treść reklamy, ponadto uzupełniająco protokół z 13 stycznia 2021 r., pisma skarżącego do organu. W szczególności zaznaczenia wymaga, że opinia geodety jest kluczowym dowodem na okoliczność, że reklama została umieszczona
w pasie drogowym.
Zauważenia wymaga, że ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane z innymi dokumentami (dowodami) czy informacjami (pisma) łącznie, stanowią pełny obraz w sprawie i przyczyniają się do jej wyjaśnienia.
Dlatego biorąc pod uwagę powyższe Sąd doszedł do przekonania, że reklama była usytuowana w kolizji z pasem drogowym co jednoznacznie potwierdziła opinia geodety. Sąd uwzględnił okoliczność, że reklama posiadała znaczne gabaryty, jej konstrukcja była umieszczona na stopach betonowych. Jednocześnie Sąd nie neguje stanowiska skarżącego, że w dniu wydawania opinii przez geodetę, przedmiotowa reklama nie zajmowała już pasa drogowego, ale nie oznacza to iż nie można prowadzić postępowania dowodowego. Nie oznacza to również, że należy w takiej sytuacji umorzyć postępowanie. Jest to chybiony zarzut skarżącego, który zmierza do podważenia mocy dowodowej zebranej dokumentacji w sprawie.
Ponadto z akt sprawy wynika, że znajdujące się protokoły, notatki z dnia 13 stycznia 2021 r., kontrole przeprowadzone w dniach 27 stycznia 2021 r., 2 lutego 2021 r., 9 lutego 2021 r. i 18 lutego 2021 r., doprowadziły organy do ustalenia okresu umieszczenia reklamy w pasie drogowym. W dokumentacji tej znajdują się także serwisy fotograficzne. Oczywiście zgodzić się należy ze skarżącym, że dokumenty te sporządzone jednoosobowo i bez udziału skarżącego, co nie oznacza że nie mają żadnej wartości dowodowej w sytuacji gdy inne dowody (opinia biegłego, wyrys z mapy ewidencyjnej) potwierdzają dane fakty i okoliczności.
Sąd nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 81, 107 § 3 oraz 81a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia zostały przez organ odwoławczy należycie poczynione, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Niezasadne są zatem zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania w zakresie m.in. braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie czy też niepodjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga, że wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego jest wydruk mapy zasadniczej, która stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje
o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej – m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne
i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Jest więc oczywiste, że wydruk takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Okoliczność ustalenia zajęcia pasa drogowego ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 – "Prace geodezyjne i kartograficzne") – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1333/21, CBOSA.
Jednocześnie ustalenia organu co do usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym
w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokole z kontroli pasa drogowego (wraz z dokumentacją fotograficzną), wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczoną linią granicy pasa, wypisie z rejestru gruntów a także opinii geodety uprawnionego, która stanowi również dowód w sprawie.
Z kolei argumenty skarżącego w zakresie przesunięcia reklamy w dniu 13 stycznia 2021 r. (zdjęcia k. 49 akt sąd.), na co miały wskazywać nieczytelne zdjęcia nie zasługują na uwzględnienie. Stanowią one niespójność z pismem skarżącego z dnia 28 maja 2021 r., w którym to piśmie skarżący wskazuje zupełnie inne daty polecenia usunięcia reklam. Jeżeli skarżący w powyższym piśmie pomylił jedynie rok (2020
i 2021), a na rozprawie potwierdził że po 13 stycznia 2021 r. banery nie były już w pasie drogowym, to z całą stanowczością pismo skarżącego z 28 maja 2021 r. jest w kolizji
z jego oświadczeniem, które nie zasługuje na walor wiarygodności.
W konsekwencji przebieg pasa drogowego został ustalony prawidłowo
w zebranym materiale dowodowym, na podstawie którego został prawidłowo ustalony stan faktyczny, który nie budzi wątpliwości Sądu. Zarzuty skargi jak wskazano powyżej nie zasługiwały na uwzględnienie. Brak było podstaw do umorzenia postępowania na co wskazuje strona skarżąca. Nie wynikało to również z zaleceń Sądu w sprawie VIII SA/Wa 71/23. Materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie nie pozostawiał wątpliwości i pozwalał na jednoznaczne ustalenie zarówno granic pasa drogowego, faktu umiejscowienia spornej reklamy jak i faktu znajdowania się reklamy
w pasie drogowym.
Zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 773/15).
Także wysokość nałożonej kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem postanowień Uchwały [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 26 sierpnia 2013 r i Uchwały nr [...].
W tym miejscu wskazać należy, że organ I instancji prawidłowo przyjął wymiary reklamy wynoszące 252 cm×516 cm. Powyższe wymiary reklamy wskazał skarżący
i biorąc pod uwagę art. 81a § 1 k.p.a. organ mógł przyjąć wymiary wskazane przez skarżącego.
Nie ulega wątpliwości, że treść nośnika reklamowego stanowiła reklamę,
w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., a skarżący nie legitymował się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.
Sąd podziela także stanowisko organu wskazujące, że w sprawie brak było przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu (art. 189f § 1pkt 1 k.p.a.) organ trafnie wskazał, że brak świadomości co do umieszczenia reklamy w pasie drogowym nie może stanowić usprawiedliwienia i przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary, zwłaszcza, że skarżący jest podmiotem profesjonalnym, trudno też uznać, że waga naruszenia była znikoma.
Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności w ocenie Sądu, organ dostatecznie wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne zgodnie
z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i ocenił je bez przekraczania granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy wykonały także zalecenia Sądu wynikające z wyroku w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 71/23.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku