VIII SA/WA 307/23

VIII SA/Wa 307/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Marek Wroczyński
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 38/24 - Wyrok NSA z 2024-10-30
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 217 par. 1 i  par. 2, pkt 2, art. 219, art. 35  par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 840
art. 7 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 92 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ odwoławczy", "Minister"), działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840; dalej jako: "ustawa
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami" lub "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ I instancji", "MWKZ") z [...] kwietnia 2021 r.
U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
W dniu [...] grudnia 2019 r. Dyrektor Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej im. [...] w R. (dalej: "strona", "wnioskodawca", "skarżący") złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego utrzymywanie, zabezpieczenie, konserwację i zagospodarowanie parku dworskiego "K." położonego w R. przy ul. [...], zgodnie
z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Nr [...], MWKZ odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ww. park został wpisany do rejestru zabytków byłego województwa r. prawomocną decyzją WKZ w R. pod nr [...] z [...] grudnia 1957 r. Oględziny przeprowadzone w dniach 14 i 19 sierpnia 2019 r., wykazały, że na terenie parku, bez wymaganych pozwoleń konserwatorskich dokonano wycinki drzew - wzdłuż projektowanej drogi nr [...] i nowo wytyczanego chodnika od strony ul. [...] oraz wzdłuż projektowanej drogi nr [...]
i częściowo drogi nr [...], a także przeprowadzono roboty budowlane w tym obszarze, polegające na budowie alei spacerowych oraz dróg pożarowych. W dniu [...] sierpnia 2019 r., organ I instancji wydał, na podstawie art. 43 ust. 1 u.o.z.o.z., decyzję wstrzymującą roboty budowlane oraz prace polegające na usuwaniu drzew i krzewów na terenie zabytkowego parku przy ul. [...] w R.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra z [...] września 2019 r., znak: [...]. W konkluzji zaskarżonego postanowienia organ I instancji stwierdził, że powyższe świadczy
o niezgodnym użytkowaniu nieruchomości z wymogami konserwatorskimi oraz obowiązującą ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Na skutek wniesionego przez stronę zażalenia, Minister postanowieniem
z [...] stycznia 2021 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, m. in., że organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o innej, niż żądana we wniosku
z [...] grudnia 2019 r. treści. Przedmiotem tego wniosku było bowiem wydanie przez organ zaświadczenia o użytkowaniu i poddawaniu konserwacji, zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, parku dworskiego "K." o pow. [...] ha, zlokalizowanego w R. przy ul. [...]. Tymczasem zaskarżonym postanowieniem konserwator odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że park dworski "K." położony w R. przy ul. [...], wpisany do rejestru zabytków, jest utrzymywany, zabezpieczany, konserwowany i zagospodarowany, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto, jak słusznie zwrócił uwagę składający zażalenie, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Ustawa ta nie przewiduje kryterium zabezpieczenia i zagospodarowania. Minister nakazał, aby ponownie rozpatrując sprawę organ wydał zaświadczenie lub odmówił jego wydania zgodnie z treścią wniosku z [...] grudnia 2019 r.
Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 219, art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 art. 89 pkt 2, oraz art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 92 ust. 1 u.o.z.o.z., odmówił wnioskodawcy, wydania zaświadczenia, stwierdzającego, że park dworski "K." o pow. [...] ha, zlokalizowany w R. przy ul. [...], jest utrzymywany i konserwowany, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków, w okresie objętym wnioskiem, to jest za rok 2019. MWKZ uznał, że przeprowadzone prace budowlane oraz wycinka drzew na terenie parku, bez uzyskania pozwolenia MWKZ, przeprowadzone w 2019 r., świadczą
o nierespektowaniu w tym okresie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,
a tym samym o niewłaściwym utrzymywaniu i konserwacji zabytkowej nieruchomości.
We wniesionym zażaleniu na ww. rozstrzygnięcie organu I instancji strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa tj.:
1) art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., przez niewydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści, mimo utrzymania i konserwacji parku dworskiego "K." w R., przez powołanie się na oględziny z postępowania, które nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone, z uwagi na zaskarżenie decyzji organów obu instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego;
2) art. 7 i art. 77 k.p.a., przez pominięcie dowodów w postaci decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], [...] z 2018 r. wykonanych w 2019 r.
i decyzji nr [...] i [...] z 2019 r., znanych organowi z urzędu, złożonych przez wnioskodawcę
w niniejszym postępowaniu do Ministra wraz z pismem z [...] lutego 2020 r., stanowiącym uzupełnienie zażalenia z [...] stycznia 2020 r., wnosząc o ich uwzględnienie w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji przedmiotowego parku, skoro decyzje te były starannie wykonywane 2019 r.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia potwierdzającego utrzymanie i konserwację parku dworskiego "K." w R., zgodnie z przepisami o ochronie zabytków.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia z [...] stycznia 2023 r. Minister, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, przytoczył brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach
i opłatach lokalnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 70; dalej: "u.p.o.l.") oraz art. 3, art. 5 pkt 2 i pkt 3 u.o.z.o.z.
Organ odwoławczy zauważył, że cytowane przepisy ustaw nie określają trybu,
w jakim odbywać ma się stwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę zwolnienia od podatku od nieruchomości. Z tego też względu nie będzie miał w związku z tym zastosowania art. 209 § 1 Ordynacji podatkowej. Norma zawarta w tym przepisie jest bowiem analogiczna do regulacji z art. 106 k.p.a. i nie stanowi samoistnej podstawy do wystąpienia przez organ podatkowy do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska. Podstawa taka powinna być zawarta w przepisach prawa materialnego, normujących daną sferę działalności.
Dalej Minister powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie, iż w danej sprawie zaistniały przesłanki zwolnienia od podatku od nieruchomości, o których mowa w cytowanym przepisie ustawy o podatkach
i opłatach lokalnych, może nastąpić w formie zaświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył jego brzmienie, jak również treść art. 218 § 1 i art. 219 k.p.a.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Minister podniósł, że organ konserwatorski w sposób bezsporny wykazał (na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniach [...]
i [...] sierpnia 2019 r.), że na terenie parku, bez wymaganych pozwoleń konserwatorskich dokonano wycinki drzew wzdłuż projektowanych dróg, w następstwie czego słusznie odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 837/19, którym oddalił skargę wnioskodawcy na decyzję Ministra z [...] września 2019 r., znak: [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję MWKZ
z [...] sierpnia 2019 r. wstrzymującą roboty budowlane oraz prace polegające na usuwaniu drzew i krzewów na terenie zabytkowego parku przy ul. [...] w R..
W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał m. in, że w przedmiotowej sprawie trafnie uznały organy, że skarżący rozpoczął inwestycję na terenie zabytkowego parku bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego. Zatem, wobec stwierdzenia bezprawnie realizowanych prac przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, organ konserwatorski, był zobligowany wskazanym wyżej przepisem prawa, do wydania kontrolowanej decyzji. Jednocześnie, za zasadne Sąd uznał stanowisko prezentowane przez organy odnośnie nielegalności (braku pozwolenia organu konserwatorskiego) na wykonywanie wstrzymanych prac. Jego zdaniem, prawidłowe jest stanowisko organów, że okoliczność uzyskania prawomocnego pozwolenia na budowę dla części wstrzymanych prac nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, co wynika z treści art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.
W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia pozostaje okoliczność zaskarżenia ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pismem z [...] marca 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i rozstrzygnięcia go poprzedzającego. Autor skargi zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 218 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy obu instancji dokonania ustaleń, co do sposobu utrzymania i konserwacji zabytku przez skarżącego przez cały okres 2019 r., a także poprzez zaniechanie wskazania skarżącemu, przed wydaniem postanowienia, przesłanek, które zdaniem organu nie zostały spełnione lub wykazane przez skarżącego, a które skutkowały odmową wydania zaświadczenia zgodnego z wnioskiem skarżącego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że wnioskowane zaświadczenie, dotyczyło utrzymania i konserwacji zabytku przez okres całego roku 2019 r. Tymczasem organy obu instancji po pierwsze, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, nie ustaliły jakie prace i zabiegi pielęgnacyjne były prowadzone w stosunku do zabytku przez cały 2019 r., skupiając się wyłącznie na jednostkowym przypadku wykonania w tym roku prac bez uprzedniej zgody konserwatora. Po drugie, nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, czy w ogóle ten jednostkowy przypadek przeprowadzenia prac wywołał niekorzystne skutki dla stanu zabytku. W rzeczywistości zaś, skarżący przez cały rok 2019 we właściwy - zgodny z prawem sposób utrzymywał i konserwował zabytek, analogicznie, jak to czynił w latach wcześniejszych, w których uzyskiwał zaświadczenia zgodne z wnioskiem, a także jak to czynił po roku 2019, kiedy również uzyskiwał zaświadczenia stwierdzające zgodne z prawem utrzymywanie i konserwowanie zabytku.
W odpowiedzi na skargę Minister, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Na podstawie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, w oparciu o wyżej opisane zasady, Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa
w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarżący ubiegał się o wydanie w kontrolowanej sprawie zaświadczenia, które potwierdzałoby okoliczności stanowiące podstawę do uzyskania zwolnienia od podatku od nieruchomości za rok 2019, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 6 u.p.o.l. Przesłanką zwolnienia nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od podatku od nieruchomości jest bowiem fakt jej utrzymania i konserwacji, zgodnie
z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak słusznie zauważył Minister, stwierdzenie, że w danej sprawie zaistniały przesłanki zwolnienia od podatku od nieruchomości, o których mowa w ww. przepisie u.p.o.l., może nastąpić w formie zaświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a.
Art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ta ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach,
o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających
z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przy czym (§ 2) organ ten, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Należy zwrócić uwagę, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony, zatem postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie może służyć regulowaniu stanu prawnego, czy rozstrzyganiu wątpliwości co do zakresu praw i obowiązków określonych podmiotów. Poświadczenie faktów dotyczy potwierdzenia przez organ istnienia jakiejś okoliczności faktycznej, może nią być np. figurowanie wnioskodawcy w jakimś rejestrze, spełnienie jakiegoś obowiązku. Stan prawny to natomiast określona sytuacja wynikająca z regulacji prawnej, czyli stan poddany prawnej reglamentacji, skutkujący istnieniem, praw i obowiązków.
Zdaniem Sądu, organy orzekające zasadnie odmówiły wydania żądanego zaświadczenia z uwagi na fakt, że na terenie parku dworskiego "K." położonego
w R. (który jest obiektem zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków byłego województwa k. prawomocną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków
w K. z [...] grudnia 1957 r. nr [...]) dokonano w 2019 r. wycinki drzew bez wymaganych pozwoleń konserwatorskich. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do wydania przez MWKZ w dniu [...] sierpnia 2019 r. decyzji nr [...] wstrzymującej roboty budowlane oraz prace polegające na usuwaniu drzew i krzewów na terenie zabytkowego parku przy ul. [...] w R. (dz. ew. nr [...]). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra z [...] września 2019 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 837/19 oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję Ministra, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1832/20 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu I instancji z 20 lutego 2020 r. (okoliczność ta znana jest składowi orzekającemu z urzędu). Sądy orzekające uznały wówczas, że skarżący naruszył art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., gdyż okoliczność uzyskania przez skarżącego prawomocnego pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu szpitalnego oraz przebudowie i remoncie istniejącego pawilonu nr [...] nie zwalniała inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, którego skarżący nie posiadał.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, potwierdzona w 2019 r. wycinka drzew na terenie parku dworskiego "K." bez uzyskania wymaganego pozwolenia organu konserwatorskiego stanowi o naruszeniu przez skarżącego przepisów ustawy
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Konsekwencją powyższego jest zatem zasadne uznanie niespełnienia przez skarżącego, warunku utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 6 u.p.o.l., co było podstawą do ubiegania się o zwolnienie od podatku od nieruchomości.
Zdaniem Sądu, w świetle powyższych ustaleń, wskazywane przez skarżącego okoliczności braku ustalenia prac i zabiegów pielęgnacyjnych, które były prowadzone
w stosunku do zabytku przez cały 2019 r., nie miały wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Organy orzekające dowiodły bowiem, że w spornym okresie, tj. w 2019 r. skarżący naruszył przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. A zatem nawet "jednostkowy przypadek", jak określa to skarżący, wykonania w tym roku prac bez uprzedniej zgody konserwatora stanowił podstawę do odmowy wydania żądanego zaświadczenia.
W tej sytuacji nie można uznać, aby w toku postępowania o wydanie żądanego zaświadczenia, organy orzekające w sprawie naruszyły wskazywane w skardze przepisy postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 218 § 2 k.p.a.
Uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.