VIII SA/WA 303/23

VIII SA/Wa 303/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2776/23 - Postanowienie NSA z 2024-10-10
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 114 ust. 1 pkt 2 i  art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 13 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego M.K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 roku Komendant Główny Policji na podstawie art. 114 ust.1 pkt 2 i art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( Dz.U 2020 roku, poz. 360 ze zm. dalej: uop) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw po rozpatrzeniu wniosku M.K. (dalej: "skarżący") o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wyższej wysokości - odmówił wypłaty w/w wyrównania.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna.
Skarżący pełnił służbę w Policji w okresie od dnia 16 maja 1994 r. do 14 czerwca 2018 r. Z dniem 14 czerwca 2018 r. został zwolniony ze służby w Policji i na dzień zwolnienia przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ekwiwalent ten wypłacono w całości. Wnioskiem z 16 listopada 2018 roku skarżący zwrócił się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według stanu na dzień zwolnienia ze służby w Policji w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku, sygn. akt K 7/15 ogłoszonym w dniu 6 listopada 2018 roku.
Oddalając wniosek organ przywołał treść art. 115 a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezależnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 16 tej ustawy art. 115 a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego ze niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.
W konsekwencji od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotyczy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.
Organ podniósł, że skarżący nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy z dniem zwolnienia ze służby (14 czerwca 2018 r.), a więc przed 6 listopada 2018 roku. W ocenie organu należy zatem uznać, że naliczenie i wypłacenie skarżącemu ekwiwalentu nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw do przyznania prawa do wypłaty wyrównania tego ekwiwalentu.
Skargę na w/w decyzję organu wniósł M. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1) i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (ti. Dz.U.00.98.1071 ze zm.), poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji,
2. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U.2007.43.277 ze zm.), w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30.10.2018r., K 7/75, poprzez odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby,
3. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 7997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez zastosowanie w stosunku do skarżącego zgodnego z prawem art. 9 ust. 1 i nast. Ustawy o szczególnych, rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw z dnia 14 sierpnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), lecz pozostającej z niezgodzie z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30.10.2018 r. sygn. akt. K 7 /15.
4. art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 115 a ustawy o Policji, a tym samym uniemożliwienie realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu pieniężnego zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W związku z tym skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł m.in. o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania,
- na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1lit. a) w zw. z § 2 pkt.5) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa sądowego w wysokości 3600,00 złotych. - pod. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 2018-04-26, sygn. akt. I OSK 1357/16 wydanego na kanwie sprawy dotyczącej byłego żołnierza zawodowego.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie trzeba wskazać, iż postanowieniem z 17 listopada 2022 r. Sąd podjął postępowanie w sprawie, mając na względzie treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 21 lipca 2022 roku w sprawie Bieliński przeciwko Polsce nr 4862/19 uznającego długotrwałe zawieszenie sprawy w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego za naruszające art. 6 i art.13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2021 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby.
W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie ze względu na prawidłowe naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy nie można naliczyć i wypłacić skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Zdaniem Sądu natomiast, stanowisko organu jest błędne, nie istnieją bowiem jakiekolwiek prawne przesłanki ograniczające uzyskanie przez skarżącego pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym i ustawowym, ekwiwalentu za niewykorzystany przez niego urlop.
Sąd podkreśla przy tym, że uzasadnienie niniejszego wyroku powtarza argumentację zawartą w rozstrzygnięciach dotyczących analogicznych spraw wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie naliczenia i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe.
Z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21). W konsekwencji, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.
Ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 w skrócie: ustawy o szczególnych rozwiązaniach), art. 115a UoP otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".
Jak stanowi zatem przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew ww. wyrokowi TK i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.
Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy policji, Sąd uznał za błędną.
Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a UoP, wyroku TK z 30 października 2018 r. K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i NSA, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji UoP dokonanej ustawą z 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a UoP w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP. Ww. wyrok usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a UoP w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a UoP w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP.
Jak wskazał NSA w orzeczeniach oddalających skargi kasacyjne Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawach ekwiwalentu pieniężnego przysługującego byłym funkcjonariuszom za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, np. w sprawie o sygn. akt I OSK 3155/19 "Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych (...). Zakresowy charakter wyroku TK z 30 października 2018 r. oznacza, że przepis, art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym (...). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które wyznaczone jest przez jego istotę - istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".
Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów UoP w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w UoP w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15).
Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a UoP odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 P.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 UoP oraz art. 115a UoP w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
Wobec naruszenia przepisów prawa materialnego tj. Konstytucji RP, szczególnie art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a UoP w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.
W punkcie 2 sentencji Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 ppsa, a na zasądzoną kwotę składają się koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd nie zasądził 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa, ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1923) nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia i zezwolenia (pozwolenia, koncesji) albo złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach zatrudnienia, wynagrodzeń za pracę.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Niniejsza sprawa jest sprawą ze stosunku służbowego, gdzie strona jest zwolniona z obowiązku uiszczania opłaty sądowej. Nie ma też obowiązku wskazywania wartości przedmiotu zaskarżenia, bowiem nie jest to też sprawa dotycząca ustalenia zobowiązania publicznoprawnego.