VIII SA/Wa 295/23

VIII SA/Wa 295/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2422
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1609
par. 4 ust. 2 pkt 3 i 3a, par. 11 ust. 5
Rozporządzenie MRiRW z dnia 23 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w  ramach działania "Współpraca" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone rozstrzygnięciem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR, Agencja, organ) z dnia 15 lutego 2023 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 29 czerwca 2022 r. do Agencji wpłynął wniosek złożony przez Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie, skarżący, wnioskodawca, strona) o przyznanie pomocy w ramach działania M16 "Współpraca", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, na operację pod nazwą "Opracowanie i wprowadzenie do obrotu nowej odmiany jabłka parchoodpornego – [...] poprzez innowację produktową, technologiczną, organizacyjną oraz marketingową".
Operację realizowaną pod nazwą "[...] – jabłko przyszłości" złożono jako dwuetapową, przy czym terminy realizacji poszczególnych etapów ustalono następująco: etap I – marzec 2023 r. - wrzesień 2023 r., etap II – październik 2023 r. – grudzień 2024 r. Złożony wniosek wymagał uzupełnienia w punktach 3.1-3.5 w Opisie planowanej operacji, tj. pozycji dotyczących opisu przebiegu całej operacji.
W ramach uzupełnień uzyskano informację, że w I etapie zaplanowano:
- opracowanie strategii dla odmiany klubowej, określenie jej szans oraz zagrożeń;
- założenie sadu doświadczalnego w dwóch lokalizacjach: [...] (gm. [...])
i [...] (gm. [...]), posadzenie drzewek jabłoni, założenie instalacji przeciwgradowej -
o łącznej powierzchni 2 ha;
- prowadzenie badań polowych materiału roślinnego pod kątem analizy wpływu danej lokalizacji (wpływu środowiskowego) na badaną odmianę uzupełnione doradztwem
z zakresu agrotechniki;
- badania nad przydatnością dwóch podkładek karłowych (M.9 i M.25) oraz nad systemem prowadzenia drzewek-jedno lub wieloprzewodnikowym;
- badania na obecność zarodników parcha jabłoni w powietrzu w celu określenia zagrożenia infekcyjnego, oceny podatności drzew nowej odmiany na mączniaka oraz choroby kory i drewna.
W ramach II etapu zaplanowano:
- badanie odporności jabłek na choroby przechowalnicze w tym możliwość przechowywania owoców w podwyższonej temperaturze i obniżonej zawartości tlenu
(w odróżnieniu od powszechnie stosowanego sposobu przechowywania jabłek
w kontrolowanej atmosferze i warunkach chłodniczych);
- w ramach przeskalowania przeprowadzonych badań zaplanowano ich przeprowadzenie w takim samym zakresie jak przeprowadzonych w poprzednim etapie, jednak tym razem ma to się odbyć w planowanym do założenia (nasadzenia) sadzie towarowym o powierzchni 30 ha, z założeniem, że tylko taka metodyka może pozwolić na sprawdzenie, czy jabłka, które obecnie produkowane są w szkółkach, mogą być towarem eksportowym, zwłaszcza na Daleki Wschód - Indie, Tajlandia, Wietnam.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem z 15 lutego 2023 r. ARiMR, działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2022 r. poz. 1234, dalej: ustawa o wspieraniu), odmówiła stronie przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 11 ust. 5 w związku z niespełnieniem warunku określonego w § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2016 r.
w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Współpraca", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1609, dalej: rozporządzenie wykonawcze).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Agencja wskazała, że w okresie założonym na realizację I etapu operacji - marzec 2023 r. - wrzesień 2023 r. Stowarzyszenie nie ma możliwości wykonania wszystkich założonych w ramach operacji badań
i przeprowadzenie zaplanowanych doświadczeń. W ich ramach założono przeprowadzenie prób przechowalniczych, badań odporności posadzonych drzew jabłoniowych na szkodniki, choroby (w tym kory i liści), wykonanie zaleceń nawozowych, nawodnieniowych oraz dotyczących ochrony drzew jabłoni.
W II etapie operacji zaplanowano założenie plantacji towarowej na obszarze 30 ha. Jednak odbędzie się to bez wyników pozyskanych na podstawie badań przeprowadzonych na 2 plantacjach doświadczalnych założonych w I etapie na obszarze łącznym 2 ha. Nie będzie możliwości opracowania zaleceń uprawowych (nawozowych, nawodnieniowych, ochrony roślin itp.) i ich zastosowania na plantacji towarowej.
Po analizie opisu zawartego w przedłożonej dokumentacji aplikacyjnej oraz złożonej opinii o innowacyjności przedmiotu operacji Agencja uznała, że bardzo ważnym aspektem badawczym jest przeprowadzenie prób przechowalniczych. Według założeń owoce będzie można przechowywać przez cały rok od zbioru. Pełne owocowanie założonego sadu jabłoniowego następuje w trzecim lub czwartym roku od dokonania nasadzeń (w zależności od wieku zastosowanych sadzonek), czyli w 2026 - 2027 r. Jeśli zatem do końca 2024 r. nie będzie pełnego owocowania założonego sadu, to przeprowadzenie prób przechowalniczych będzie niemożliwe. Podobnie ma się sprawa z zaplanowanymi próbami jakościowymi jabłek. Brak pełnego owocowania sadu uniemożliwi opracowanie wyników takich badań oraz zaleceń z nich wynikających.
Z tego powodu nie będzie także możliwości opracowania ekonomicznych podstaw prowadzenia uprawy jabłka [...] w warunkach naszego kraju, co wskazano jako bardzo ważny zakres realizowanej operacji.
Agencja powołała treść § 4. ust. 2 pkt 3a rozporządzenia wykonawczego,
z którego wynika, że pomoc przyznaje się na operację, jeżeli wraz z wnioskiem
o płatność końcową zostanie złożony dokument zawierający informację o osiągniętych wynikach przeprowadzonych analiz, prób lub testów, które potwierdzają możliwość zastosowania rezultatów zrealizowanej operacji w praktyce. Zatem realizacja operacji zaplanowanej w sposób opisany w złożonym wniosku o przyznanie pomocy oraz pozostałej dokumentacji aplikacyjnej nie jest możliwa bez naruszenia powyższych przepisów. Poza tym realizację operacji zaplanowano w dwóch etapach, a jej całkowite zakończenie to grudzień 2024 r.
Wobec opisanych wyżej okoliczności nie będzie możliwości przeprowadzenia badań potwierdzających osiągnięcie celu głównego operacji, tj. uzyskania innowacyjnego produktu w postaci jabłka nowej, atrakcyjnej i obiecującej odmiany [...] w standardzie odmiany klubowej oraz technologii, metody organizacji oraz marketingu dotyczących jego uprawy, przechowywania oraz wprowadzania do obrotu, w terminie granicznym określonym w rozporządzeniu wykonawczym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Agencji z 1 lutego 2023 r. skarżąca wniosła o jego uchylenie, a także
o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie następujących przepisów:
1) art. 35 ustawy o wspieraniu w związku z § 11 ust. 5 oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego poprzez niemające oparcia w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalenie, że wniosek strony nie spełnia warunków wskazanych
w § 11 ust. 5 oraz § 4 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia oraz w konsekwencji bezzasadną odmowę przyznania pomocy zgodnie z wnioskiem o przyznanie pomocy;
2) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu poprzez brak wyczerpującego i wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumentów
i twierdzeń wykazujących spełnienie przez stronę warunków przyznania pomocy;
3) art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu poprzez brak wskazania w piśmie o odmowie przyznania pomocy szczegółowego i zrozumiałego wyjaśnienia przyczyn odmowy przyznania pomocy, w szczególności poprzez brak odniesienia się do wyjaśnień wnioskodawcy, składanych w toku postępowania Agencji, w zakresie okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że wezwanie Agencji do uzupełnienia braków zostało przez stronę w całości zrealizowane, stąd niezrozumiałe jest powoływanie się na § 11 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego. W konsekwencji strona podniosła zarzut nieprawidłowego uzasadnienia pisma o odmowie przyznania pomocy, co narusza zasadę praworządności i uniemożliwia wnioskodawcy zrozumienie przyczyn, dla których wniosek nie został wybrany do dofinansowania.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, zdaniem strony Agencja pominęła fakt, że dla realizacji wszystkich założeń projektu nie jest konieczne pełne owocowanie założonego sadu. Tymczasem sposób i przebieg operacji nie zakłada, że sad musi wejść w pełnię owocowania. Drzewka, które będą użyte zarówno w sadzie doświadczalnym, jak i towarowym będą najwyższej jakości (2-letnie, rozgałęzione) i będą w stanie wydać owoce już
w pierwszym roku wzrostu (z drzewek posadzonych wiosną, można zebrać pierwsze owoce już jesienią tego samego roku). Nawet jeśli plon z takich drzewek nie jest wysoki, to z powierzchni 2 ha jest zupełnie wystarczający do wykonania niezbędnych badań
i ocen zarówno w sadzie, jak i w trakcie przechowywania jabłek. Zdaniem skarżącego II
etap doświadczenia (trwający od października 2023 r. do grudnia 2024 r.) jest możliwy do wykonania. Na podstawie wyników badań pozyskanych w I etapie zostaną ustalone zalecenia uprawowe, które będą wdrożone w kolejnym etapie projektu, czyli w sadzie towarowym. W tym okresie przez cały sezon wegetacyjny będą wykonywane obserwacje, badania i prace rozwojowe, jako kontynuacja tych rozpoczętych
w I etapie, ale oczywiście na większą skalę, w warunkach produkcyjnych. Dopiero
w takich warunkach możliwe jest wykorzystanie pełnego potencjału (nowej) odmiany [...].
W celu uzasadnienia powyższego stanowiska strona powołała w skardze literaturę źródłową potwierdzającą podnoszone twierdzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zdaniem Agencji nie jest możliwe opracowanie badań dotyczących efektywności technologicznej, jak
i ekonomicznej, wynikającej z utworzenia sadu w oparciu o nową odmianę jabłoni na podstawie założonego sadu jabłoniowego w pierwszym roku operacji (nasadzenie na wiosnę 2023 r., zbiory na jesieni 2023 r.). Nawet zastosowanie opisanych w skardze drzewek najwyższej jakości nie pozwoli na takie owocowanie sadu, aby na jego podstawie można było uzyskać wiarygodne i reprezentatywne wyniki. Zarzuty zawarte
w skardze są zatem jedynie polemiką skarżącego z prawidłowymi ustaleniami dokonanymi przez ARiMR.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
W przepisie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) określony został przez ustawodawcę katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym na zasadzie art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Na tej właśnie podstawie ocenie Sądu poddane zostało zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, kontrolowane pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawy
o wspieraniu i rozporządzenia wykonawczego.
W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej
w ramach działania wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o wspieraniu, tj. współpraca. Do odmowy przyznania tej pomocy oraz ustalenia właściwości sądu do kontroli jej legalności znajdowały zatem zastosowanie regulacje wskazanego przez organ art. 35 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie
o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o wspieraniu, w takim przypadku podmiotowi ubiegającemu się
o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3
§ 2 pkt 4 p.p.s.a.
Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego aktu o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach działania objętego programem określonym w ustawie wykazała, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu informacja o odmowie pomocy powinna wskazywać rzetelnie przyczyny odmowy, odnoszące się do okoliczności faktycznych i ich ocenę prawną wyrażoną w sposób pozwalający na weryfikację. Natomiast kontrolowane rozstrzygnięcie ARiMR z 15 lutego 2023 r. odmówiło Stowarzyszeniu przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych
w § 11 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego w związku z niespełnieniem warunku określonego w § 4 ust. 2 pkt 3 tegoż rozporządzenia.
Zgodnie z ww. przepisami powołanymi przez organ jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy pomimo wezwania nie usunął w terminie wszystkich braków wskazanych przez Agencję, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy stosuje się odpowiednio (§ 11 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego). Ponadto pomoc przyznaje się jeżeli zakończenie realizacji operacji i złożenie wniosku o płatność końcową nastąpi w terminie 36 miesięcy od dnia zawarcia umowy, lecz nie później niż do dnia 31 grudnia 2024 r., a w przypadku gdy ze względu na zakres lub przedmiot operacji nie jest możliwe osiągnięcie celu operacji w tym terminie - 60 miesięcy od dnia zawarcia umowy, lecz nie później niż do dnia 31 grudnia 2024 r. (§ 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego).
Z akt administracyjnych wynika, że Stowarzyszenie wykonało wezwanie skierowane w trybie uzupełnienia wniosku, tj. złożyło korektę wniosku, w którym uzupełniło opis planowanej operacji zawarty w punktach 3.1 – 3.5. W takim razie podstawą odmowy przyznania płatności nie było nieuzupełnienie w terminie wszystkich braków, tylko ocena planowanej operacji pod kątem jej realizacji w terminie zakreślonym w § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego w sposób opisany we wniosku. Zdaniem Sądu rację ma skarżący, że z wezwania Agencji nie wynikało, że ma wątpliwości co do pełnego owocowania sadu w terminie do końca 2024 r.
Tymczasem spór w niniejszej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia, czy dla realizacji przedmiotowego projektu konieczne jest pełne owocowanie założonego przez skarżącego sadu. Agencja w uzasadnieniu zaskarżonego aktu oceniła, że z uwagi na brak pełnego owocowania sadu do końca roku 2024 nie będzie możliwości przeprowadzenia prób przechowalniczych, prób jakościowych jabłek, opracowania wyników badań i zaleceń z nich wynikających, nie będzie również możliwości opracowania ekonomicznych podstaw prowadzenia uprawy jabłka [...] w warunkach naszego kraju. Takie wnioski wyciągnęła jedynie po weryfikacji ocenianego projektu na etapie po usunięciu braków (złożeniu wyjaśnień). Weryfikującym był G. N., który do akt załączył pismo zatytułowane "Przyczyny odmowy przyznania pomocy". Jednak opinia weryfikującego pracownika organu nie stanowi opinii eksperckiej, której zlecenia zaniechano na etapie weryfikacji wniosku, a która w okolicznościach tej sprawy jest niezbędna.
Strona przedstawiła bowiem odmienne stanowisko, sprowadzające się do realizacji wszystkich założeń projektu przy niepełnym owocowaniu założonego sadu. Zdaniem Stowarzyszenia organ błędnie zinterpretował przedstawiony we wniosku opis operacji, w którym nie było założenia, że sad musi wejść w pełnię owocowania, aby wykonać badania i uzyskać wyniki w obydwu etapach doświadczenia w terminie granicznym określonym w rozporządzeniu wykonawczym.
Z powyższego wynika więc, że przedmiotowy wniosek o przyznanie pomocy
w ramach działania "Współpraca", obejmujący "Opracowanie i wprowadzenie do obrotu nowej odmiany jabłka parchoodpornego – [...] poprzez innowację produktową, technologiczną, organizacyjną oraz marketingową", winien być poddany ocenie eksperta posiadającego wiadomości specjalne, aby uniknąć zarzutu dowolności jego oceny. ARiMR posiada wykaz takich ekspertów, sporządzony 19 sierpnia 2020 r., do wydania opinii w ramach oceny operacji realizowanych w ramach działania "Współpraca", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, którą skarżący dołączył do akt sprawy.
Reasumując, należy uznać, że organ naruszył art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy
o wspieraniu, ponieważ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy zebranego
w sprawie materiału dowodowego. Naruszył również art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu poprzez brak wskazania w zaskarżonym piśmie jasnego i zrozumiałego wyjaśnienia odmowy przyznania pomocy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujący wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200
i art. 200 § 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając wniosek Stowarzyszenia organ uwzględni zaprezentowaną wyżej ocenę prawną i dokona jego weryfikacji, korzystając z opinii właściwego eksperta.