VIII SA/Wa 280/21

VIII SA/Wa 280/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Nawrot
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1502/21 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61 par 1, art. 61 a par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty R. z [...] grudnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
VIII SA/Wa 280/21
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr [...] Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 dalej kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( Dz.U z 2020 roku, poz. 1990 roku ze zm. dalej ugn), po rozpatrzeniu zażalenia J. O. na postanowienie Starosty [...] z [...] grudnia 2020 roku, nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R. przy ul. W., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...]( obr. [...] – W., ark. [...]), oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 roku J. O. wystąpił do Prezydenta Miasta R. o zwrot części nieruchomości, wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] października 1979 roku, znak [...] oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...], położonej w W. gmina J. Objęta wnioskiem zwrotowym nieruchomość stanowiąca w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] odpowiada obecnie działkom o numerach [...],[...], [...], [...] położonych w R.( obr. W.).
Działki nr [...] i [...] stanowią własność Gminy Miasta R. na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 roku o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej ,, Budowa dróg lokalnych na terenie objętym MPZP obszaru ogródków działkowych położonych przy ul. W. i W. w R. – w ramach zadania pn ,, przebudowa infrastruktury technicznej dla terenów inwestycyjnych W. [...] ‘’.
Zgodnie z art. 142 ust.1 ugn o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji.
Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] października 2020 roku wyznaczył Starostę Powiatu R. jako organ właściwy do rozpoznania do załatwienia wniosku J. O. z dnia [...] lipca 2020 roku w zakresie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...], [...], położonej w R. stanowiącej własność Gminy Miasta R. Postępowanie w zakresie działek nr [...] i [...] stanowiących własność ,, [...] ‘’ sp. z oo prowadzone było zgodnie z właściwością przez Prezydenta Miasta R.
Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nr [...] – odpowiadającej obecnie działkom o numerach [...] i [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 roku odmówił wszczęcia postępowania.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. O.
Organ odwoławczy zważył co następuje:
Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony bądź z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 kpa gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Jak wynika z art. 136 ust.2 ugn stronami postepowania uprawnionymi do występowania z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części są właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy.
Zgodnie z art. 136 ust. 7 ugn uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust.2 3 wygasa jeżeli od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku.
Działka będąca przedmiotem wniosku o zwrot została wywłaszczona [...] października 1979 roku i w dacie wywłaszczenia stanowiła własność W. O. i S. O.
Wniosek o zwrot nieruchomości w ocenianym postępowaniu złożony został przez J. O. – syna W. i S. O.
Zawieszenie biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego trwało od 31 marca do 23 maja 2020 roku. Ustawą z dnia 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS – CoV -2( DZ.U z 2020 roku, poz. 875) uchylony został art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem(...), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Jak wynika z art. 68 ust.2 ustawy z dnia 14 maja 2020 roku terminy o których mowa w art. 15 zzr ust.1 terminy których bieg uległ zawieszeniu na podstawie powołanego przepisu, biegną po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa z dnia 14 maja 2020 roku weszła w życie 16 maja 2020 roku, a zatem od 24 maja 2020 roku zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie dla skarżącego biegu terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – rozpoczętego w dniu 14 maja 2019 roku i wynoszącego 12 miesięcy objęło 45 dni od dnia 31 marca do 14 maja 2020 roku. Upływ zatem terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w dniu [...] lipca 202o roku.
Stosownie do art. 61a § 1 kpa jeżeli żądanie wszczęcia postepowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas na organie spoczywa obowiązek wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia.
Nadto w ocenie organu należy zauważyć, iż przepis art. 136 ust.3 ugn daje prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędności nieruchomości nie można wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Gdy więc nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie, lub w ogóle zaprzestano jej wykorzystania na cel na jaki została przejęta, nie ma podstaw do mówienia o jej zbędności na cel wywłaszczenia.
Skargę na postanowienie nr [...] Wojewody [...] wniósł J. O.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał:
- naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 136 ust.7 ugn w związku z art. 15 zzr ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid 19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim chorób zakaźnych( DZ.U z 2020 po. 364 ze zm . dalej ustawa) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek skarżącego został złożony z uchybieniem terminu, a w konsekwencji organ orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku;
- naruszenie przepisów postepowania:
- art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia z urzędu postepowania , podczas gdy postępowanie winno być zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej jako zagadnienia wstępnego rozpatrywanego przez inny organ – Wojewodę [...].
W uzasadnieniu skargi podnosił, iż nie zgadza się z organem, że termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upłynął w dniu 7 lipca 2020 roku. w jego ocenie ten termin upłynął w dniu 24 lipca 2020 roku, a skarżący przedmiotowy wniosek złożył w dniu 24 lipca 2020 roku.
Ustawodawca w ustawie z dnia 4 kwietnia 2019 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowił termin 12 miesięcy na złożenie wniosku o zwrot w stosunku do nieruchomości, w sprawie której od dnia uostatecznienia się decyzji o jej wywłaszczeniu( aktu sprzedaży) minęło 20 lat. Termin 12 miesięcy został wprowadzony ustawą, która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 roku, a termin końcowy na złożenie wniosku o zwrot przypadał na dzień 14 maja 2020 roku.
W związku z pandemią koronawirusa ustawodawca zdecydował o zawieszeniu terminów prawa administracyjnego w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Zawieszenie terminów zostało ujęte w tzw. tarczy antykryzysowej 1.0 – art. 15 zzr. Przepis zawiesił terminy od momentu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, który obowiązywał od 14 marca 2020 roku. Tarczą antykryzysową 3.0 ustawodawca uchylil zawieszenie terminów, a w myśl przepisu uchylającego zawieszone terminy zaczęły biec po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie przepisów. Ustawa uchylająca zwieszenie terminów weszła w życie 16 maja 2020 roku i termin siedmiodniowy wypada na 23 maja 2020 roku. W związku z tym według skarżącego należy przyjąć, termin 24 maja 2020 roku jako dzień rozpoczęcia biegu terminów zawieszonych. Z tego względu w ocenie skarżącego termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości upłynął w dniu 24 lipca 2020 roku. W związku z tym, iż wniosek został złożony przez skarżącego w dniu 23 lipca 2020 roku, to odmowa wszczęcia postepowania nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nadto podnosił, iż zainicjował postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. znak: [...] z dnia [...] października 1979 roku w przedmiocie wywłaszczenia. Postepowanie w tym przedmiocie nie zostało jeszcze zakończone.
Zdaniem skarżącego organy winny rozważyć kwestię ewentualnego zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu do czasu zakończenia postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się
z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.
W ocenie sądu zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, kiedy uprawnienie skarżącego do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – zgodnie z przepisem art. 136 ust.7 ugn wygasło.
Stanowisko organu, iż termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w dniu 7 lipca 2020 roku jest błędny w świetle obowiązujących przepisów.
Obliczając upływ 20 letniego terminu z art. 136 ust.7 ugn należy zauważyć, iż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami( DZ.U z 2019 roku, poz. 801) w przypadku gdy termin o którym mowa w art. 136 ust.7 ustawy zmienianej w art. 1 upłynął przed wejściem w życie niniejszej ustawy albo gdy do wejścia jej w życie pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie niniejszej ustawy.
Wyżej powołana ustawa weszła w życie w dniu 14 maja 2019 roku.
W związku z tym wniosek o zwrot dla skarżącego przedłużył się do 14 maja 2020 roku.
Przepisem art. 15 zzr ust.1 ustawy z dnia 31 marca 2020 roku o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw( DZ.U z 2020 roku p. 568) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów – między innymi przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ustawą z dnia 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS –CoV-2( DZ.U z 2020 roku, poz. 875) uchylony został art. 15 zzr. Zgodnie z art. 68 ust.2 wyżej powołanej ustawy terminy o których mowa w art. 15 zzr ust.1 biegną dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ustawy. Ustawa z 14 maja 2020 roku weszła wżycie w dniu 16 maja 2020 roku, a zatem od 24 maja 2020 roku zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego.
Bieg terminu rozpoczętego w dniu 14 maja 2019 roku został zawieszony w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 roku. Przerwa w biegu terminu przedawnienia wynosiła 71 dni. Doliczając 71 dni od dnia 24 maja 2020 roku to wynika, iż termin roczny którego bieg się rozpoczął 14 maja 2019 zakończył się 23 lipca 2020 roku z uwagi na jego zawieszenie w okresie od 14 marca 2020 roku do 23 maja 2020 roku.
Zdaniem sądu ustalenie organu, iż zawieszenie biegu terminu przedawnienia obejmowało okres od 31 marca 2020 roku do 14 maja 2020 roku.
W ocenie Sądu bieg terminu przedawnienia, jak wynika wprost z przepisu – art. 15 zzr ust.1 pkt 3 nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Stan zagrożenia epidemicznego w Polsce obowiązywał od 14 marca 2020 roku - § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 roku w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego( DZ.U z 2020 roku, poz. 433), a stan epidemii od dnia 20 marca 2020 roku – rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 roku w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii( DZ.U z 2020 roku, poz. 491).
Zdaniem Sądu wykładnia językowa przepisu art. 15 zzr prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15 zzr do okresu od jego wejścia w życie( 31 marca 2020 roku), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy. Należy uznać, iż intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15 zzr ust.1 charakteru retroaktywnego. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych( DZ.U z 2019 roku, poz. 1461 ze zm.) w zakresie – vacatio legis nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie( por. wyrok TK z 27 lutego 2002 roku, K 47/01).
Zdaniem sądu bieg terminów przedawnienia nie uległ zawieszeniu do 14 maja 2020 roku, jak wskazuje organ, a był zawieszony do 23 maja 2020 roku i od dnia następnego rozpoczął się jego bieg.
W związku z powyższym należy uznać, iż rację ma skarżący, iż jego wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, który został złożony w dniu 23 lipca 2020 roku został złożony w terminie i nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 61a § 1 kpa o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na wygaśnięcie uprawnienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – art. 136 ust.7 ugn.
Rozważania organu o braku podstaw do zwrotu nie miały podstaw ponieważ wniosek jako spóźniony – nie podlegał merytorycznej ocenie, a odmówiono wszczęcia postępowania.
Zdaniem Sądu skarga w zakresie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa i braku zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest niezasadna. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postepowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której wydanie wykracza poza kompetencje organu administracyjnej prowadzącego właściwe postępowanie administracyjne. Powyższy przepis dotyczy zatem sytuacji w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania nie jest w ogóle możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2021 roku, II SA/Gl 1006/20, wyrok NSA z 14 lipca 2020 roku, I OSK 2660/19).
W ocenie Sądu ocena przesłanek zwrotu nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym rozstrzygnięcia o stwierdzeniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
W związku z powyższym złożony przez skarżącego wniosek w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winien być rozpoznany merytorycznie.
Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c) oraz art. 200 p.p.s.a.