VIII SA/WA 274/24

VIII SA/Wa 274/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur /przewodniczący/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1325
art. 233 par. 1 pkt 2 lit. a, art. 13 par. 1k2 lit. a
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1857
art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 4 pkt 1 lit c i lit. i, art. 24 ust. 3, art. 22 ust. 2a, art. 10a ust. 1, art. 26 ust 1 i 5
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka komandytowa z siedzibą w Z. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia 29 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 29 lipca 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
w W. (dalej: DIAS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a, art. 13 § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, dalej: O.p.), art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. c) i lit. i) oraz art. 24 ust. 3, art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ust. 1, art. 26 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1857, dalej: ustawa
o SENT), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka komandytowa
z siedzibą w Z. (dalej również jako: skarżąca, spółka, strona, przewoźnik), od decyzji Naczelnika Mazowieckiego Urzędu Celno - Skarbowego w W. (dalej: Naczelnik MUCS, organ I instancji) z 20 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 20.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o SENT, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł i w tym zakresie orzekł o odstąpieniu od jej nałożenia oraz w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Funkcjonariusze Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego 7 czerwca 2019 r. na drodze krajowej [...] w miejscowości R. przeprowadzili kontrolę pojazdu o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. W trakcie kontroli stwierdzono, że środkiem transportu przewożony był olej napędowy o kodzie CN 2710 w ilości 3.000 l. Przewóz tego towaru zgłoszony był do rejestru zgłoszeń i otrzymał numer referencyjny [...]. W wyniku kontroli poddano weryfikacji zgłoszenie SENT
i ustalono, że jako środek transportu wskazano samochód o nr rej. [...], podczas gdy faktycznie przewóz był realizowany ciągnikiem drogowym o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. Kontrolujący ustalili również, że dane lokalizacyjne dotyczące kontrolowanego zgłoszenia z wpisanym numerem geolokalizatora [...] w chwili kontroli pokazywały położenie w pobliżu miejscowości [...], podczas gdy kontrola była przeprowadzana w R.. Przewoźnikiem była firma [...] Spółka komandytowa z siedzibą w Z..
Naczelnik MUCS postanowieniem z 8 czerwca 2020 r., doręczonym stronie 15 czerwca 2020 r., wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji decyzją z 20 lipca 2021 r., działając na podstawie art. 26 ust. 1-2 i 5, art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw.
z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. c, lit. g) i lit. i) oraz art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy
o SENT, nałożył na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości 20.000 zł, tj. 10.000 zł za zgłoszenie niezgodnych ze stanem faktycznym danych dotyczących numeru rejestracyjnego środka transportu i numeru lokalizatora w zgłoszeniu przewozu [...] oraz 10.000 zł za niezapewnienie w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego ww. zgłoszeniem przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem.
W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, skarżąca postawiła zarzuty naruszenia:
I. przepisów prawa materialnego:
• art. 22 ust. 2a i art. 10a ust. 1 ustawy o SENT przez błędne przyjęcie, że przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia w systemie SENT;
• 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. c) lit. g) i lit. i), art. 22 ust. 2a ustawy
o SENT w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292, dalej: Prawo przedsiębiorców) przez stosowanie przepisów w sposób naruszający zasadę proporcjonalności w wyniku nałożenia na przewoźnika kary wyłącznie za uchybienia formalne w systemie SENT, które nie wiązały się z popełnieniem przestępstwa i w okolicznościach dysponowania przez stronę wszelkimi dokumentami niezbędnymi do przewozu towaru;
• art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. c), lit. g) i lit. i), art. 22 ust. 2a ustawy o SENT w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 12 Prawa przedsiębiorców przez wymierzenie kary za naruszenia w systemie SENT decyzjami znak: [...], [...], [...], [...]; [...], pomimo że decyzje nakładające kary dotyczą jednego przejazdu tym samym środkiem transportu do różnych odbiorów, co skutkuje kilkukrotnym ukaraniem za te same błędy;
• art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o SENT przez niezasadne wymierzenie kary za niezapewnienie w trakcie całej trasy przewozu aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, w sytuacji gdy brak aktualnej trasy spowodowanych jest synchronizacją urządzenia geolokalizacyjnego
z konkretnym pojazdem, co powoduje, że wskazanie błędnego numeru rejestracyjnego pojazdu w systemie SENT pociąga za sobą brak aktualnych danych geolokalizacyjnych, a w konsekwencji prowadzi to do podwójnej karalności;
• art. 24 ust. 3 ustawy o SENT poprzez odmowę odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, pomimo wykazania ważnego interesu przewoźnika;
II. przepisów postępowania:
• art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 180, art. 181, art. 187 § 1, art. 191 O.p. przez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, jak również poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co
w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia kar;
• art. 122, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 210 § 4 O.p. w związku z przepisami art. 22 ust. 2a i art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT przez błędne przyjęcie, że istnieją podstawy do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej, w sytuacji gdy zgłoszenie zostało przyjęte, a z okoliczności sprawy nie wynika, że zachodziła obawa uszczuplenia dochodów budżetowych Skarbu Państwa.
DIAS decyzją z 29 lipca 2022 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną
w niniejszej sprawie, uchylił decyzję Naczelnika MUCS w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. i w tym zakresie orzekł o odstąpieniu od jej nałożenia, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Na wstępie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wnioski i argumentację odwołania, jak również określił ramy prawne sprawy, powołując przepisy ustawy o SENT, która reguluje zasady systemu monitorowania drogowego przewozu towarów. Dodał, że ustawa ta była kilkakrotnie nowelizowana (m.in. ustawą z dnia 30 maja 2018 r.
o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1039), która weszła w życie z dniem 14 czerwca 2018 r. oraz ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1556), którą zmieniono jej tytuł w brzmieniu "ustawa
o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi".
Następnie wyjaśnił, że art. 3 ust. 1 powołanej ustawy określa elementy, z których składa się system monitorowania, a którym objęty jest przewóz towarów, zaś w art. 3 ust. 2 tej ustawy przedstawiono katalog towarów, które podlegają systemowi monitorowania. Natomiast w art. 9 ustawy o SENT wskazano, że przesyłanie, uzupełnianie i aktualizacja zgłoszenia następują za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo – Celnych. W przypadku niedostępności rejestru podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik, w zakresie swojej właściwości, przesyła do wyznaczonego organu Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: KAS) dokument zastępujący zgłoszenie i uzyskuje potwierdzenie przyjęcia tego dokumentu. W celu zapewnienia przestrzegania ustawowych obowiązków w zakresie odpowiednio: dokonywania, uzupełniania i aktualizacji zgłoszenia, zgodności danych zawartych
w zgłoszeniu ze stanem faktycznym, posiadania numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia dokumentu zastępującego zgłoszenie, sprawowana jest kontrola przewozu towarów przez uprawnione do tego organy.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z protokołem kontroli drogowej z 7 czerwca 2019 r. dokonano kontroli wprowadzonych do systemu zgłoszeń SENT, w których spółka jako środek transportu wpisała pojazd o nr rej. [...], podczas gdy faktycznie przewóz był realizowany środkiem transportu o nr rej. [...] wraz
z naczepą [...]. Poza tym dane lokalizacyjne dotyczące kontrolowanego zgłoszenia z wpisanym numerem geolokalizatora [...] nie pokrywały się
z rzeczywistym miejscem prowadzenia kontroli. Dane wskazywały, że kontrolowany samochód jest w pobliżu miejscowości [...], podczas gdy kontrola była przeprowadzona w miejscowości R.. Uznano więc, że skarżąca - jako przewoźnik - dopuściła się dwóch naruszeń ustawy, tj.:
- zgłoszenia numeru rejestracyjnego środka przewozowego innego niż ten, którym faktycznie realizowany był przewóz oraz
- nieprzekazania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem. Od momentu rozpoczęcia przewozu dane geolokalizacyjne środka transportu winny być przekazywane do systemu celem monitorowania przez odpowiednie organy KAS.
Dlatego organ I instancji decyzją z 20 lipca 2021 r. nałożył na skarżącą karę
w wysokości 10.000 zł za niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 4 ustawy o SENT oraz 10.000 zł za naruszenie art. 10a tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że powyższe naruszenia są bezsporne i nie są kwestionowane w prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie podkreślono, że aktualizacja zgłoszenia w zakresie wymaganych danych (co podnosi strona w odwołaniu) dopiero po ujawnieniu nieprawidłowości przez kontrolujących nie zwalnia przewoźnika z odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o SENT. W tej ustawie brak jest przepisu, który zwalnia przewoźnika od odpowiedzialności za naruszenie jej przepisów w sytuacji uzupełnienia zgłoszenia w trakcie kontroli.
Jednocześnie DIAS uznał, że w niniejszej sprawie zasadnym było odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej wynikającej z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT, co zostało zawarte w rozstrzygnięciu niniejszej decyzji. Powyższe stanowisko wynika z oceny
i weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego wobec spółki w postępowaniach prowadzonych przed DIAS. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odstąpienie od kary może nastąpić w oparciu o przepisy art. 24 ust. 3 ustawy SENT, które odwołują się do interesu publicznego, nie definiując tego pojęcia. Powołał się na orzecznictwo, w którym ugruntowany jest pogląd, że sformułowanie "interes publiczny" także ma charakter niedookreślony, co wymaga każdorazowego dokonywania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, jakie mogą się kryć pod tym pojęciem.
Następnie DIAS podniósł, iż przy wykładni interesu publicznego należy uwzględniać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Przesłanki definiujące interes publiczny powinny zatem pozostawać w zgodzie
z założeniami ogólnie przyjętego w państwie systemu wartości, uwzględniając konstytucyjne wartości, jak również wartości socjalne, kulturalne i inne, chroniąc nie tylko sferę indywidualną, ale również wypełniając funkcje ogólne. Organ jest obowiązany do wyważenia interesu społecznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, w którym
w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Analiza przesłanek odstąpienia od nałożenia kary powinna być oparta zarówno na płaszczyźnie ekonomicznej, jak i pozaekonomicznej. Organ winien ustalić, jaki rodzaj uchybienia popełniła strona i czy to uchybienie ma przełożenie na cel wprowadzenia ustawy.
Po przeprowadzonej analizie DIAS uznał, iż spółka dokonała naruszeń ustawy
o SENT i to jest bezsporne. Jak zauważył, postępowań prowadzonych wobec spółki przed DIAS w Warszawie jest pięć za powielone wykroczenie realizowane w tym samym dniu, tj. 7 czerwca 2019 r. Naruszenie ustawy tylko w zakresie tych przedmiotowych naruszeń może wskazywać zarówno na niedbalstwo i brak nadzoru
w prowadzonym przedsiębiorstwie w zakresie realizacji ustawy o SENT, jak również działanie utrudniające realizację wspomnianej ustawy m.in. monitorowania przewozu, dla którego nr rejestracyjny pojazdu i nr geolokalizatora są kluczowymi elementami. DIAS wskazał również, że wszystkich prowadzonych postępowań wobec spółki było przynajmniej dziewięć, a uchybienia dotyczyły przede wszystkim podawania danych niezgodnych ze stanem faktycznym wynikających z art. 5 ust. 4 ustawy o SENT oraz wskazań błędnych numerów geolokalizatora. Zatem uprawnione jest stanowisko organu o braku nadzoru nad prawidłowością wykonywanych obowiązków i nieprawidłowościach w nadzorze i organizacji w firmie. Za ustawowe przewinienia dotyczące przewozu realizowanego w dniu 7 czerwca 2019 r. organ wymierzył karę w łącznej wysokości 90.000 zł, co zdaniem organu odwoławczego wyczerpuje znamiona prewencji. Jednocześnie, kierując się interesem publicznym i zasadą sprawiedliwości społecznej, DIAS postanowił odstąpić w niniejszej sprawie od nałożenia kary w wysokości 10.000 zł za niedopełnienie obowiązków wynikających z art 5 ust. 4 ustawy o SENT, utrzymując jednak w mocy skarżoną decyzję w zakresie wymierzenia kary w wysokości 10.000 zł, za naruszenie art. 10a ustawy o SENT, ponieważ to przewinienie jest strategiczne dla celów ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania, skarżąca powtórzyła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania podniesione w odwołaniu oraz zarzut naruszenia art. 165b § 1 O.p. poprzez wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary za naruszenie przepisów ustawy o SENT po upływie 6 miesięcy od zakończenia kontroli, podniesiony w uzupełnieniu odwołania.
W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła postawione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym
w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 780/22 z 12 kwietnia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika MUCS oraz orzekł o kosztach postępowania.
W ocenie WSA postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte
i prowadzone po upływie 6 miesięcy od dnia kontroli, co stanowi naruszenie art. 165b
§ 1 O.p. Wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną miało więc miejsce
w sytuacji, w której doszło do przedawnienia prawa do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 26 ust. 5 ustawy o SENT w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy O.p. Dlatego Sąd uznał, że art. 165b § 1 O.p. ma zastosowanie w postępowaniu
w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o SENT,
z uwzględnieniem modyfikacji wynikających z faktu, że mamy do czynienia z inną kontrolą niż kontrola podatkowa i inną sprawą niż sprawa podatkowa, rozstrzyganą przez właściwe organy. Wobec tego należało uznać, że ustawodawca ograniczył termin, w którym uruchomione może być postępowanie administracyjne w sprawie stanowiącej rezultat kontroli w przedmiocie przestrzegania przepisów ustawy o SENT. Upływ tego terminu należy traktować jako bezwzględną przeszkodę do wszczęcia postępowania,
a w przypadku jego uruchomienia – obligującą do umorzenia postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie kontrola miała miejsce i zakończyła się 7 czerwca 2019 r., to najpóźniej 7 grudnia 2019 r. można było wszcząć postępowanie administracyjne. Wszczęcie postępowania nastąpiło natomiast postanowieniem z 8 czerwca 2020 r., doręczonym stronie 15 czerwca 2020 r. Oznaczało to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte po upływie 6 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli drogowej towarów.
Na skutek skargi kasacyjnej DIAS Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 stycznia 2024 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1341/23 uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie orzeczono o kosztach postępowania od strony na rzecz DIAS.
NSA zgodził się z zarzutami skargi kasacyjnej, których istota sprowadzała się do wykazania, że WSA, orzekając o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji oraz umarzając postępowanie administracyjne, wadliwie oparł swoją ocenę na stanowisku, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o SENT jest ograniczone terminem, o którym mowa w art. 165b § 1 O.p. W konsekwencji WSA nieprawidłowo uznał, że w stanie faktycznym sprawy organ, wszczynając postępowanie w sprawie, uczynił to po terminie wynikającym z powołanego przepisu.
W ocenie NSA art. 165b § 1 O.p. nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o SENT. Przepis ten ma bowiem zastosowanie wyłącznie do kontroli podatkowej, w wyniku której ujawniono nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości. Natomiast czynności kontrolne przewozu wykonane na drodze nie stanowią czynności w ramach kontroli podatkowej. Każda z tych kontroli wywołuje bowiem inne skutki i wiąże się z innymi obowiązkami, zarówno po stronie podmiotów kontrolowanych, jak i organów administracji. Skoro art. 165b O.p. określa skutek braku właściwej reakcji kontrolowanego na nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli podatkowej, a także realizuje inne cele niż ustawa
o SENT, to nie ma podstaw do zastosowania tego przepisu w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary pieniężnej na podstawie ustawy o SENT. Te różnice sprawiają zatem, że określony w art. 26 ust. 5 ustawy o SENT obowiązek "odpowiedniego" stosowania O.p. w przypadku art. 165b będzie się wyrażał brakiem zastosowania tego przepisu w sprawie dotyczącej nałożenia kary za naruszenie przepisów ustawy o SENT. Wyłączona jest więc możliwość stosowania w omawianym postępowaniu art. 165b § 1 O.p.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadnie przyjął Sąd I instancji, iż w tej sprawie zachodziła podstawa do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: .p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., z którego wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.
Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, publ. OSNAP 1999 r. nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk,M. Romańska, T. Woś, Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).
Stosownie do art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. c) i lit. i) ustawy o SENT w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie o: numery rejestracyjne środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a (lit. c) oraz numer lokalizatora albo numer urządzenia (lit. i). W myśl art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT, w przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru - odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
Zgodnie z art. 10a ust. 1 ww. ustawy przewoźnik w trakcie całej trasy przewozu objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. Na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy o SENT w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
W przedmiotowej sprawie skarżąca dopuściła się czynów wyczerpujących znamiona dwóch naruszeń ustawy o SENT, co – jak wynika z treści skargi - nie jest kwestionowane. Zgłoszenie danych niezgodnie ze stanem faktycznym, a następnie korekta zgłoszenia w toku kontroli uzasadnia nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o SENT; nie zwalnia więc przewoźnika z odpowiedzialności za naruszenie ustawy o SENT. Nie można, zdaniem Sądu, uznać stwierdzonego uchybienia jedynie za formalne, bowiem ustawa o SENT nie różnicuje odpowiedzialności w zależności od przyczyn niedopełnienia obowiązków wynikających z tej ustawy, czy stopnia zawinienia lub uszczupleń w podatkach, a kara jest nakładana obligatoryjnie w przypadku nieujawnienia danych lub podania danych sprzecznych
z rzeczywistością.
Za słuszne Sąd uznaje stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1464/19, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT sformułowanie "zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym" przy uwzględnieniu treści art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy o SENT należy rozumieć jako podanie przez przewoźnika danych innych niż dotyczące samego towaru nieodzwierciedlających rzeczywistości, tj. danych, które są nieprawdziwe, nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy na moment rozpoczęcia przewozu towaru i moment kontroli przewozu towarów. Nie można natomiast utożsamiać tego sformułowania z danymi podanymi w zgłoszeniu niezgodnie ze stanem faktycznym, lecz skorygowanymi w toku kontroli. W przeciwnym razie prewencyjna
i odstraszająca funkcja kary za naruszenie ustawy o SENT nie miałaby racji bytu. Kary te są bowiem zapowiedzią negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z tej ustawy, a więc i o charakterze formalnym. Odgrywają one w intencji prawodawcy szczególnie istotną rolę w zagwarantowaniu przestrzegania rygorów wynikających z systemu monitorowania drogowego przewozu towarów wrażliwych. Przyjęcie innego założenia oznaczałoby, że każdorazowo podmiot podlegający systemowi monitorowania przewozu towarów – przyłapany podczas kontroli na naruszeniu obowiązków określonych ustawą o SENT – mógłby uwolnić się od odpowiedzialności administracyjnej poprzez skorygowanie zgłoszenia w toku kontroli.
Z uwagi na powyższe zarzut skarżącej, dotyczący pominięcia faktu, że w trakcie kontroli drogowej spółka dokonała aktualizacji zgłoszenia [...], jest chybiony.
W tych okolicznościach w świetle treści przepisów: art. 5 ust. 4 pkt 1 lit c)
i lit. i), art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 10a ust. 1 oraz art. 22 ust. 2a ustawy o SENT i ich prawidłowej wykładni nie może budzić wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie przepisy te zostały przez organy w prawidłowy sposób zastosowane. Podczas kontrolowanego przewozu doszło bowiem do dwóch naruszeń, uregulowanych
w odrębnych przepisach ustawy i zagrożonych odrębnymi karami w kwotach po 10.000 zł. Do naruszeń tych niewątpliwie doszło, co potwierdza protokół kontroli; ponadto wystąpienie tych naruszeń nie było przez spółkę kwestionowane na żadnym etapie postępowania. Według Sądu ich usunięcie podczas kontroli nie ma na gruncie ww. przepisów znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.
Sąd zwraca również uwagę, że - wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze - wymierzenie kary za nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu, czy wadliwe/błędne wskazanie tych danych oraz nieprzekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych nie jest podwójnym nałożeniem kary pieniężnej za ten sam delikt administracyjny.
W przedstawionej bowiem sytuacji mamy do czynienia z dwoma naruszeniami wyodrębnionymi w ustawie SENT. Dlatego dla prawidłowości oceny decyzji wymierzających karę nie ma znaczenia fakt, że urządzenie geolokalizacyjne jest fizycznie powiązane z pojazdem i w przypadku wadliwego zgłoszenia pojazdu skutkuje wadliwością geolokalizacji. W przedmiotowej sprawie zarówno zgłoszenie pojazdu, jak
i kontrola jego poruszania się dokonane zostały z naruszeniem prawa, co dawało podstawę do wymierzenia kary za dwa rodzaje naruszeń. Stanowisko takie potwierdził NSA w wyroku z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1143/23 (publ. CBOSA).
Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez kilkukrotne nałożenie na spółkę kar pieniężnych innymi decyzjami (wymienionymi
w skardze), dotyczącymi jednego przejazdu, tym samym środkiem transportu, do różnych odbiorców. W orzecznictwie został już wyrażony pogląd, który Sąd
w niniejszym składzie w pełni podziela, że kary pieniężne nakładane na przewoźnika, wskazane m.in. w art. 22 ust. 2 ustawy o SENT, nie są powiązane z przewozem,
a dotyczą zgłoszenia. Warto podkreślić, że z art. 2 pkt 16 ustawy o SENT jasno wynika, że zgłoszeniem jest zgłoszenie przewozu towaru do rejestru zgłoszeń określonej ilości tego samego rodzaju towaru przewożonego od jednego nadawcy towaru do jednego odbiorcy, do jednego miejsca dostarczenia towaru, jednym środkiem transportu.
Dany przejazd, który może naruszać przepisy ustawy o SENT, dotyczy więc przewozu towaru, a identyfikuje go nie tylko ilość tego towaru, lecz również określenie odbiorcy
i nadawcy. Oznacza to, że w tym samym czasie ten sam pojazd może wykonywać więcej niż jeden przewóz towarów (por. wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 197/21, publ. Lex nr 3200595).
Następnie, wbrew stanowisku zawartym w skardze, nie można zgodzić się
z twierdzeniem strony, że pominięto ratio legis ustawy o SENT poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary, pomimo braku uszczupleń dochodów budżetu państwa w podatku akcyzowym i podatku od towarów i usług.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że prawodawca nie uzależnia wymierzenia tej kary, czy jej wysokości od jakichkolwiek okoliczności towarzyszących naruszeniu obowiązków w zakresie zgłaszania danych co do przewozu towarów, jak
i skutków dla finansów publicznych (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1464/19, publ. CBOSA). Wręcz przeciwnie, konstrukcja art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 22 ust. 2a ustawy o SENT wskazuje w sposób jednoznaczny na odpowiedzialność obiektywną, o czym świadczy zwrot: "nakłada się karę pieniężną", poprzedzony zwrotami: "zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru" oraz " w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10 ust. 1". Wystarczające do pociągnięcia do odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o SENT jest zatem stwierdzenie niewątpliwego faktu naruszenia tych przepisów, choć prawodawca łagodzi rygoryzm tej regulacji poprzez wprowadzenie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, co jednak stanowi przedmiot regulacji art. 24 ust. 3 ustawy
o SENT. Podkreślić przy tym należy, że w tej sprawie naruszenie nie dotyczyło towaru jako takiego, lecz środka transportu. Z tego to względu trudno rozważać sporne naruszenie w kontekście uszczuplenia budżetu państwa. Sankcja za tego rodzaju naruszenia ma zapobiegać sytuacji, w której nie można byłoby ustalić, czy olej napędowy załadowany w jednej miejscowości na określony środek transportu,
a dostarczony do miejscowości przeznaczenia innym środkiem transportu, jest tym samym towarem, który został nadany, a więc czy na trasie jego przewozu nie został zamieniony na inny towar, przykładowo niewiadomego pochodzenia.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy, kierując się interesem publicznym
i zasadą sprawiedliwości społecznej, wbrew zarzutom skargi, odstąpił od nałożenia kary w wysokości 10.000 zł za niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. c) i lit. i) ustawy o SENT, utrzymując jednocześnie w mocy decyzję organu I instancji w zakresie wymierzenia kary w wysokości 10.000 zł za naruszenie art. 10a ustawy
o SENT, ponieważ to przewinienie uznał za strategiczne dla celów ustawy. Poprzez podanie błędnego numeru lokalizatora przewoźnik uniemożliwił prawidłowe śledzenie przewozu przedmiotowego towaru, ponieważ geolokalizator przekazywał dane lokalizacyjne niezgodnie ze stanem faktycznym. Organ odwoławczy przyjął, że wymierzenie kary w wysokości 10.000 zł w niniejszej sprawie będzie spełniało swój charakter w kontekście prewencji oraz osiągnie swój cel dyscyplinujący. Jednocześnie odstąpienie od kary w kwocie 10.000 zł za jedno przewinienie (bezsporne) wskaże spółce drogę do poprawy nadzoru nad wypełnianiem obowiązków ustawowych. Organ odwoławczy w ramach realizacji art. 24 ust. 3 ustawy o SENT uwzględnił okoliczność, że wobec spółki prowadzonych jest pięć postępowań za naruszenia popełnione w tym samym dniu, tj. 7 czerwca 2019 r. Tak więc znamiona prewencji wyczerpuje nałożenie na spółkę łącznej karty 90.000 zł.
Organ odwoławczy wnikliwie przeanalizował przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, w tym przesłankę "interesu publicznego", którą charakteryzuje się jako dyrektywę postępowania nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego. Wprowadzenie przesłanki "interesu publicznego" do art. 22 ust. 3 ustawy o SENT oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez organ istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego - dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi (vide: wyroki NSA: z 27 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 135/11; z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 360/19; z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 629/19; z 7 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1696/19, wszystkie pub. CBOSA).
W niniejszej sprawie DIAS w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego uzasadnił w zaskarżonej decyzji zarówno częściowe odstąpienie od nałożonej kary za naruszenie art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. c) i lit. i) ustawy
o SENT, jak i utrzymanie w mocy kary nałożonej za naruszenie art. 10a ust. 1 ustawy
o SENT. W tym zakresie nie można zgodzić się ze skarżącą, że były to uchybienia nieistotne, gdyż w rzeczywistości nie doszło do uszczuplenia należności podatkowych. Sąd w składzie orzekającym zgadza się ze stwierdzeniem organów, że przepisy ustawy o SENT nie uzależniają nakładania kar pieniężnych od powstania uszczupleń podatkowych. Naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ww. ustawy, za które organ odwoławczy nie zastosował odstąpienia od nałożenia kary, wypacza bowiem cel tej ustawy. Takie zachowanie nie może być postrzegane jako zgodne
z interesem publicznym. Przyjęte w ustawie o SENT rozwiązania służą bowiem prawidłowej realizacji obrotu towarowego i chronią legalny handel towarami "wrażliwymi". Strona, jako profesjonalny przedsiębiorca, powinna dysponować stosowną wiedzą na temat obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy prawa i tak zorganizować działalność przedsiębiorstwa, w tym nadzór nad pracownikami, aby wypełniać obowiązki przewidziane w tych przepisach. W interesie publicznym leży, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go,
a także by podmioty zajmujące się obrotem towarami objętymi systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków.
Należy zwrócić również uwagę na okoliczność, że strona nie przedstawiła dowodów świadczących o wystąpieniu zdarzeń losowych, wyjątkowych, które zaistniały z przyczyn niezależnych, a które uniemożliwiłyby uregulowanie nałożonej kary
i wskazywałyby, że zachodzi przesłanka "ważnego interesu przewoźnika". Przeciwnie, stwierdzone naruszenia powstały na skutek niedbalstwa i braku nadzoru nad prawidłowym wypełnianiem obowiązków.
Zdaniem Sądu DIAS właściwie ocenił przesłanki odstąpienia od nałożenia kary
i rozważył w sposób wszechstronny, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej – naruszającej zasadę proporcjonalności, co przejawiało się niewspółmiernością zastosowanych środków (kary) względem celu, jaki ma osiągnąć ustawa o SENT. W tym zakresie warto powołać się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 12 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1268/22, zgodnie z którym nie można zgodzić się z upatrywaniem przez skarżącą naruszenia zasady proporcjonalności zawartej w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. Wysokość kary została bowiem określona ustawowo i w tej wysokości została nałożona. Proporcjonalność kary na gruncie ustawy o SENT została zachowana, bowiem przewidział ją sam ustawodawca, określając różne wysokości nakładanej kary
w zależności od rodzaju naruszenia. Na konieczność stosowania zasady proporcjonalności konsekwentnie wskazuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. przykładowo pkt 20 wyroku TSUE z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt C - 418/14; publ. Lex nr 2051260), a także Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, publ. OTK ZU nr 1/1999, poz. 2 i powołane tam orzecznictwo; wyrok z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04, OTK ZU nr 10/2004, poz. 110).
W rezultacie argumentacja organu odwoławczego zasługuje na akceptację jako nienaruszająca prawa. Nie mogą zostać zatem uznane za zasadne zarzuty naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 12 Prawa przedsiębiorców.
W przedmiotowej sprawie organy nie naruszyły zarzucanych w skardze przepisów postępowania, w sposób staranny wyjaśniły stan faktyczny, zebrały
i wyczerpująco rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Niesporne jest, że przewoźnik dopuścił się zarzucanych mu naruszeń z ustawy o SENT, za które przewidziana jest odpowiedzialność obiektywna, niezależna od winy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, jest jasne, logiczne i przekonujące.
W odniesieniu do ostatniego zarzutu skargi Sąd zaznacza, że zgodnie
z wiążącym w tej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1341/23, wyłączona jest możliwość zastosowania art. 165b § 1 O.p. Nie można przyjąć, że z powodu upływu terminu 6 miesięcy od daty dokonania kontroli przewozu towarów organ nie miał uprawnień do wszczęcia postępowania
w niniejszej sprawie oraz wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Do kwestii przedawnienia w niniejszej sprawie stosuje się postanowienia zawarte w art. 28 ust. 1
i 2 ustawy o SENT, zgodnie z którymi kara pieniężna nie może być nałożona, jeżeli od dnia niedopełnienia obowiązku upłynęło 5 lat, zaś obowiązek zapłaty kary pieniężnej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin zapłaty. Wobec powyższego sformułowany w skardze zarzut przedawnienia prawa do wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania należy uznać za niezasadny.
Podsumowując, wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przez organ żadnego z wymienionych w niej przepisów w stopniu mogącym zaważyć na treści podjętego rozstrzygnięcia i jego sądowej ocenie. Dlatego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.