VIII SA/Wa 270/19

VIII SA/Wa 270/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Koncesje
Sygn. powiązane
II GSK 1287/19 - Wyrok NSA z 2023-02-09
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2211
art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 99 ust. 1,2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1577
art. 494 par. 2 w zw. z art. 618 i art. 633
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Apteki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej także: "GIF" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 99 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm., – dalej także: "P.f."), art. 494 § 2 w związku z art. 618 i art. 633 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1577 ze zm. - dalej: "k.s.h.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "kpa"),
w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez stronę: Apteka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca"), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak [...]
w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia (koncesji) z dnia [...].05.1993 r. udzielonego przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej nr [...] zmienionej decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...].10.2002 r. znak [...] oraz decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...].05.2014 r. znak [...], na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą Apteka "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym.
Decyzją z dnia [...].05.1993 r. znak [...] Minister Zdrowia i Opieki Społecznej udzielił mgr farm. B. K. i tech. farm. A. M. prowadzącym działalność gospodarczą na podstawie umowy spółki cywilnej zezwolenia (koncesji) na prowadzenie apteki otwartej typu A w S. przy ul. R. [...] (dalej apteka). Przedmiotowe zezwolenie zostało następnie zmienione decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2002 r., znak [...], w zakresie podmiotu (mgr farm. B. M. i tech. farm. A. M.) i w zakresie nazwy apteki (Apteka "[...]"). Kolejna zmiana nastąpiła decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...].05.2014 r. znak: [...] w zakresie podmiotu (Apteka "[...]" A. M., B. M. spółka jawna z siedzibą w [...]).
Przedmiotowe postepowanie zostało wszczęte na wniosek z 1 lutego 2016 r. złożony przez Aptekę [...] Spółka z o.o. z siedzibą
w [...] (dalej: strona, spółka, skarżący) o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie podmiotu na rzecz którego jest udzielone zezwolenie. Strona wskazała we wniosku, że dotyczy on zezwolenia [...], podmiotem uprawnionym do prowadzenia apteki jest Spółka z uwagi na połączenie podmiotów: Apteka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z Apteka [...] Spółka jawna z siedzibą
w [...]. Decyzją z dnia [...].03.2016 r. [...]
w [...] odmówił dokonania zmiany zezwolenia. Wskazał, że zezwolenie zostało udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 15.09.2001 r. Kodeks spółek handlowych, zaś przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie k.s.h. nie przewidywały przejścia w wyniku połączenia spółek na spółkę przejmującą uprawnień wynikających z koncesji/zezwolenia na prowadzenie apteki.
Od powyższej decyzji organu I instancji strona skarżąca odwołała się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego podnosząc zarzut naruszenia art. 155 kpa
w zakresie w jakim WIF uznał, że w tym trybie mogła zostać zmieniona decyzja z dnia [...].05.1993 r. Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej pomimo zmiany przedsiębiorców – wspólników spółki cywilnej – i tym samym, że nie może dokonać zmiany decyzji zezwalającej na prowadzenie apteki paniom A. M. i B. M., pomimo prawidłowego przeniesienia tych uprawnień na podstawie art. 494 § 2 k.s.h. Strona skarżąca wniosła o uchylenie, bądź zmianę zaskarżonej decyzji zgodnie z jej wnioskiem.
Postanowieniem z dnia [...].07.2016 r. GIF na wniosek skarżącej zawiesił postępowanie w sprawie, a następnie postanowieniem z dnia [...].11.2018 r. podjął zawieszone postępowanie wobec wniosku strony z [...].06.2018 r. o podjęcie zawieszonego postepowania. [...].06.2018 r. strona skarżąca wniosła też pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji MWIF z dnia [...].03.2016 r." zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 155 kpa. Pismem z dnia 3.12.2018 r. Skarżąca wniosła
o zawieszenie postępowania ze względu na sytuacje zdrowotną, a wobec nie załączenia dowodów przemawiających za zasadnością ponownego zawieszenia, GIF odmówił jego zawieszenia.
W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., - utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2016 r.
Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 494 § 2 k.s.h., na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia
w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Natomiast art. 618 k.s.h. stanowi, iż przepisy art. 494 § 2 i art. 531 § 2 stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy, czyli po dniu 1 stycznia 2001 r., chyba, że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną.
Wskazał, że decyzja Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...].05.1993 r.
w przedmiocie udzielenia mgr farm. B. K. i tech. farm. A. M. prowadzących działalność gospodarczą na podstawie umowy spółki cywilnej zezwolenia (koncesji) na prowadzenie apteki weszła do obrotu prawnego przed wejściem w życie kodeksu spółek handlowych, który zgodnie z art. 633 ksh wszedł
w życie z dniem 01.01.2001 r. W związku z powyższym, z dniem połączenia w dniu [...].09.2015 r. nie doszło do przejścia zezwolenia (koncesji) z dnia [...].05.1993 r. na prowadzenie apteki ze spółki Apteka [...] Sp. j.
z siedzibą w S. (spółka przejmowana) na spółkę Apteka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (spółka przejmująca). Zdaniem organu,
w konsekwencji, nie istniały podstawy prawne do dokonania zmiany treści zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony, co potwierdza stanowisko zawarte w wyroku NSA
z 26.02.2015 r. II GSK 2066/13, zapadłym w bardzo zbliżonym stanie faktycznym.
Podniósł, że decyzja z [...].05.1993 r. wydana została m. in. na podstawie ustawy z 10.10.1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach, i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. z 1991 r., Nr 105, poz. 452 ze zm.), która nie reguluje kwestii przeniesienia uprawnień wynikających z koncesji w przypadku przejęcia spółki. Dopiero Kodeks spółek handlowych wprowadził kompleksową regulację łączenia i podziału spółek, przewidując w tym zakresie sukcesję uniwersalną (pełną lub częściową) praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym
i administracyjnoprawnym. Sukcesja administracyjnoprawna, o której mowa w art. 494 § 2 i art. 531 ksh dotyczy koncesji, ulg, zezwoleń przyznanych po dniu wejścia w życie ksh. Organ wskazał, że przepis art. 633 ksh stanowi, iż ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., zatem tylko ulgi, zezwolenia czy koncesje przyznane po dniu 1.01.2001 r. mogą zostać przeniesione na spółkę przejmującą, a przejęcie koncesji, ulg, zezwoleń przyznanych przed tym dniem jest możliwe, jeżeli dotychczasowe przepisy przewidywały przejście takich uprawnień.
Wskazał, że zezwolenie (koncesja) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej została wydana tylko raz – w dniu [...].05.1993 r. Wszelkie zmiany wprowadzane przez organ koncesyjny (na skutek rozpatrywania wniosków wnoszonych przez stronę uprawnioną z koncesji) miały charakter jedynie zmian w koncesji pierwotnej, odbywały się w oparciu o art. 155 kpa. Wbrew zarzutom spółki poszczególne decyzje organów Inspekcji Farmaceutycznej nie stanowiły nowej koncesji na prowadzenie Apteki, jak mylnie przyjęła strona. Za każdym razem wydając decyzje o zmianie zezwolenia organ wskazywał, że dokonuje się zmiany w pierwotnym zezwoleniu (koncesji) z dnia [...].05.1993 r., a do czasu wydania zaskarżonej decyzji sama strona nie kwestionowała, że prowadzi aptekę w oparciu o zezwolenie (koncesję) z dnia [...].05.1993 r. Dane
o zezwoleniu z [...].05.1993 r. są również ujawnione w rejestrze aptek, o którym mowa
w art. 107 u.p.f. dostępnym na stronie internetowej: https://rejestrymedyczne.csioz.gov.pl/.
W ocenie organu II instancji, od momentu udzielenia w dniu [...].05.1993 r. zezwolenia (koncesji) na prowadzenie apteki, przedsiębiorcą uprawnionym do jej prowadzenia był cały czas ten sam podmiot – obecnie działający w formie spółki jawnej wpisanej do KRS pod numerem KRS [...] (a powstałej w wyniku przekształceń wspólników spółki cywilnej). Nie stanowiła udzielenia nowego zezwolenia zmiana zezwolenia na mocy decyzji z dnia [...].05.2014 r. dokonana w związku
z przekształceniem spółki cywilnej w spółkę jawną. Z regulacji zawartej w art. 26 § 4 zdanie pierwsze ksh wynika, że każda spółka cywilna może być przekształcona
w spółkę jawną. Zgodnie z art. 26 § 5 zdanie drugie w zw. z art. 551 § 3 ksh spółce handlowej (w tym jawnej) przekształconej ze spółki cywilnej przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników. Jednocześnie uprawnienia i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a wiec i zezwolenia, nie mogą stanowić majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej, choć nie istnieją przeszkody do przyznania zezwolenia na rzecz wielu osób fizycznych, współpracujących w ramach spółki cywilnej. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSP 6/08 art. 26 § 5 zdanie trzecie w zw. z art. 551 § 3 ksh nakazuje odpowiednie stosowanie art. 553 § 2 ksh zgodnie z którym spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem. Odpowiednie stosowanie przepisów może zaś polegać na ich stosowaniu wprost, stosowaniu z pewnymi modyfikacjami bądź ich niestosowaniu. W cyt. uchwale NSA uznał, że odpowiednie stosowanie art. 553 § 2 ksh do skutków przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową wymaga modyfikacji tego przepisu tj. zastąpienia wyrazów "spółce przed jej przekształceniem" wyrazami "wspólników spółki cywilnej przed jej przekształceniem".
Uzasadniając stanowisko GIF wskazał też na nowelizację Prawa farmaceutycznego, która weszła w życie w dniu 25.06.2017 r. Wskazał, że podmiot występujący o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki, które uzyskał przed wejściem w życie ustawy z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne (Dz. U.
z 2017 r., poz. 1015) musi spełniać wymogi nałożone obecnie obowiązującymi przepisami. Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 99 ust. 4 u.p.f. prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada: 1/ farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy
z 19.04.1991 r. o izbach aptekarskich, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą; 2/ spółka jawna lub partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenia aptek i której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1. Podniósł, że art. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność (ust.2). Przepis ten jest przepisem przejściowym i zgodnie
z wykładnia językową, mającą pierwszeństwo przed pozostałymi regułami wykładni, odnosi się wprost do postępowań uruchomionych w wyniku wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie dotyczy natomiast wniosków o zmianę zezwolenia. W konsekwencji w ocenie GIF ustawę nowelizującą należy stosować także do stosunków zaistniałych wcześniej (zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, od daty jej wejścia w życie). Tym samym celem ustawodawcy było, aby poza sytuacjami wyraźnie uregulowanymi przepisem intertemporalnym, od dnia 25.06.2017 r. stosowane były przepisy ustawy – Prawo farmaceutyczne w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, która zmieniła także treść art. 99 ust. 4 u.p.f.
Organ przywołując treść art. 155 kpa podniósł, że zmiana zezwolenia w części dotyczącej zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki dokonana od dnia 25.06.2017 r. musi uwzględniać brzmienie art. 99 ust. 4 u.p.f. nadane ustawą nowelizującą. Do postępowań w przedmiocie zmiany zezwolenia należy stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania przez organ decyzji, czyli przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone ustawa nowelizującą.
Ostatecznie organ odmówił pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki tj. przedmiotowego zezwolenia z dnia [...].05.1993 r. przez zastąpienie podmiotu dotychczas prowadzącego aptekę Apteka [...] spółka jawna z siedzibą w [...] ponieważ:
1/ zezwolenie z dnia [...].05.1993 r. jest jedyną decyzją, później zmienianą, dotyczącą prowadzenia apteki; 2/ przejście uprawnień wynikających z w/w zezwolenia na stronę nie jest możliwe, gdyż brak jest przepisów "dotychczasowych" w rozumieniu art. 618 ksh, które pozwalały na przejście uprawnień publicznoprawnych przy połączeniu spółek; 3/w obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 99 ust. 4 u.p.f. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest uprawniona do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, przepisy w tym brzmieniu mają zastosowanie również do zmiany zezwolenia.
W skardze skarżąca Apteka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2019 r. Wnosząc
o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
I) przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:
1. art. 7, art. 107 § 1kpa przez ich błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na tym, że organy administracji publicznej nie uwzględniły, że decyzja z dnia [...].10.2002 r. Głównego Inspektora Farmaceutycznego nr [...] zawiera wszystkie niezbędne elementy, które są wymagane dla decyzji, a wówczas obowiązujące przepisy prawne w ustalonym stanie faktycznym nie pozwalały na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, co narusza zasadę prawdy obiektywnej pomimo, że
u podstaw decyzji organu administracji publicznej odmawiającej przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą jest wadliwe przyjęcie, że dotyczy ono zezwolenia z 1993 r. (wydanego na inne osoby fizyczne),
a nie zezwolenia z 2002 r. (wydanego na osoby fizyczne, które następnie przekształciły spółkę cywilną na jawną);
2. art. 155 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że organy administracji publicznej przyjęły, że w tym trybie doszło do zmiany decyzji (koncesji pierwotnej) wydanej na inne osoby fizyczne na rzecz kolejnych osób fizycznych
w sytuacji, kiedy biorąc pod uwagę wszystkie elementy które musi zawierać decyzja, to wskazuje na fakt, że [...].10.2002 r. została wydana decyzja – zezwolenie na prowadzenie apteki;
II) przepisów prawa materialnego:
3. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 19.11.1999 Prawo działalności gospodarczej (Dz. U.
z 1999 r. , Nr 101, poz. 1178 ze zm.) w brzmieniu na dzień 31.10.2002 r. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że organy administracji publicznej pominęły że skoro zgodnie z powołaną normą prawną przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, to zezwolenie z 1993 r. wydane na innych przedsiębiorców nie mogło
w trybie art. 155 kpa przejść na nowego przedsiębiorcę rozpoczynającego działalność gospodarczą w październiku 2002 r.;
4. art. 104 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 4 ustawy z 9.09.2001 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 16, poz. 1381 ze zm.) Prawo farmaceutyczne w brzmieniu na dzień 31.10.2002 r. poprzez jego niezastosowanie, polegające na tym, że organy administracji publicznej pominęły fakt, że zezwolenie z [...].10.2002 r. jest nowym zezwoleniem, a nie kontynuacją zezwolenia z 1993 r. skoro jest ono udzielane osobą fizycznym, a jeden
z przedsiębiorców, na których wydana była koncesja pierwotna z 1993 r. zaprzestał działalności gospodarczej, co jest jednoznaczne z tym, że zezwolenie z 1993 r. wygasło i tym samym nie mogło być przedmiotem jakichkolwiek zmian w trybie administracyjnym;
5. art. 494 § 2 w zw. z art. 618 i art. 633 ksh poprzez błędną wykładnie polegająca na niewłaściwej subsumcji przez nieprawidłowo ustalony stan faktyczny będący wynikiem naruszeń wskazanych wyżej norm prawnych polegający na przyjęciu przez organy administracji publicznej, że przedmiotem sukcesji ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą jest koncesja pierwotna z 1993 r., pomimo że wydana była na przedsiębiorców którzy nie przekształcili swojej spółki cywilnej w jawną, a jeden z nich zaprzestał działalności gospodarczej w październiku 2002 r., zamiast przyjęcia, że przedmiotem sukcesji było zezwolenie z 2002 r. wydane na przedsiębiorców, którzy następnie przekształcili wiążącą ich umowę spółki cywilnej w spółkę jawną;
6. art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne z dnia 7.04.2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1015) w zw. z art. 99 ust. 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne
w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ administracyjny nieprawidłowo przyjął, że ta norma prawna znajdzie zastosowanie do sukcesji generalnej, która nastąpiła z mocy prawa przed dniem wejścia w życie powołanych przepisów oraz nieprawidłowe przyjęcie, że postępowanie administracyjne związane z poświadczeniem sukcesji generalnej jest postępowaniem o zmianę zezwolenia o charakterze decyzji prawokształtujacej.
W uzasadnieniu skargi spółka wskazała m. in., że zgodnie z ustawą Prawo działalności gospodarczej przedsiębiorcą nie jest spółka cywilna, a osoba fizyczna, która może działalność gospodarczą wykonywać na podstawie zawartej umowy spółki cywilnej. Wpisom do działalności gospodarczej podlegał każdy ze wspólników, a prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiadała osoba fizyczna, osoba prawna, oraz nie mająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego (art. 99 ust. 4 ustawy Prawo farmaceutyczne w brzmieniu nadanym przez ustawę z 30.08.2002 r.). Rezygnacja przedsiębiorcy z prowadzenia działalności gospodarczej pociąga za sobą skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia z mocy samego prawa (art. 104 ust. 1 pkt 2
w zw. z art. 104 ust. 2 i art. 99 ust. 2). Prawa i obowiązki o charakterze administracyjnym są związane z osobą dla której zostały ustanowione. Ustanowienie praw i obowiązków o charakterze administracyjnym łącznie dla przedsiębiorców oznacza, że prawa i obowiązki wynikające z zezwolenia/koncesji przysługują przedsiębiorcom łącznie, a nie każdemu z osobna, co do zasady są nieprzenoszalne, chyba że odmiennie stanowi wyraźna norma prawna. Wskazała, że w trybie art. 155 kpa nie można dokonać zmiany decyzji, jeżeli zmianie uległ stan prawny i faktyczny. Przemawia to za stanowiskiem skarżącej, że przedmiotowa koncesja z 1993 r. nie mogła być zmieniona w trybie art. 155 kpa, a musiało zostać wydane nowe zezwolenie na w istocie nowy skład osobowy. Nadto podniosła, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy załącznika do decyzji, a to czy akt administracyjny jest w istocie decyzją sprowadza się do badania czy spełnia wymogi formalne z art. 107 § 1 kpa. Wskazała też, że nieprawidłowo wydane poświadczenie przejścia praw i obowiązków na spółkę jawną nie zostało skorygowane na etapie wydawania poświadczenia przejścia praw i obowiązków ze spółki przejmowanej (spółki jawnej) na spółkę przejmującą (spółkę z o.o.), co prowadzi do pogwałcenia zasady, że nie można przenieść więcej praw niż się posiada. Skoro spółka jawna nie stała się sukcesorem praw i obowiązków wynikających z zezwolenia z 1993 r., a jedynie zezwolenia z 2002 r., to w sposób oczywisty skarżąca nie nabyła praw i obowiązków na zasadzie sukcesji generalnej potwierdzonych w zezwoleniu z 1993 r., a wyłącznie tych określonych w zezwoleniu z 2002 r.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zgodności obu spornych decyzji, a więc zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2016 r., z przepisami prawa materialnego, tj. przede wszystkim ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne oraz ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie, przy wydawaniu przedmiotowych decyzji organy administracji publicznej, wbrew zarzutom strony skarżącej, nie dopuściły się obrazy powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni i właściwego zarazem zastosowania do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy.
W ocenie Sądu, wydając obie sporne decyzje administracyjne, organy Inspekcji Farmaceutycznej nie dopuściły się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 107 § 1 i art. 155 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia dwóch zasadniczych kwestii:
- po pierwsze - ustalenia, czy zmiana dotycząca danych podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną, dokonywana decyzją organu koncesyjnego (vide: decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2002 r.,) zmieniona następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r., stanowiła nową koncesję na prowadzenie apteki, jak sugeruje strona skarżąca, czy też - jak twierdzą organy obu instancji - koncesja na prowadzenie apteki udzielona w dniu [...] maja 1993 r. na rzecz [...], wspólników spółki cywilnej, stanowi koncesję "pierwotną", która jedynie była zmieniana powyżej powołanymi decyzjami Inspektora Farmaceutycznego; Skarżąca spółka, stwierdzając w skardze, że decyzja zmieniająca koncesję na prowadzenie apteki z dnia [...] października 2002 r. stanowiła odrębną, pierwotną koncesję na prowadzenie wspomnianej apteki, wywodziła z powyższego stanowiska, że koncesja na prowadzenie apteki ogólnodostępnej została wydana już po wejściu w życie ustawy - Kodeks spółek handlowych, a więc po dniu 1 stycznia 2001 r.,
- po drugie - ustalenia, czy w wyniku zaistniałego połączenia (przejęcia) spółek: spółka Apteka [...] Spółka Jawna z siedzibą w S. (spółka przejmowana), spółka Apteka [...] Sp. z o.o. (spółka przejmująca) doszło do przekazania przez spółkę przejmowaną uprawnień wynikających z koncesji - zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na spółkę przejmującą; W konsekwencji powyższego skarżąca wywodzi, że skoro koncesja udzielona w dniu [...] maja 1993 r. nie stanowi koncesji "pierwotnej", a koncesję "pierwotną" stanowi decyzja z dnia [...] października 2002 r. to przedmiotem sukcesji było zezwolenie z 31.10.2002 r. wydane na przedsiębiorców, którzy następnie przekształcili wiążącą ich umowę spółki cywilnej w inną spółkę - to do sprawy ma zastosowanie Kodeks spółek handlowych, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., a co za tym idzie - jak uznaje strona skarżąca - istnieje możliwość przejęcia przez skarżącą spółkę wszelkich praw wynikających z decyzji koncesyjnej z dnia [...].10. 2002 r.
Główny Inspektor Farmaceutyczny w/w decyzją z dnia [...].10.2002 r. o zmianę zezwolenia w zezwoleniu nr [...] z dnia [...].05.1993 r. wydanym dla mgr farm. B. K. i techn. Farm. A. M. – Spółka Cywilna na prowadzenie apteki w [...] wprowadził zmianę polegającą na dopisaniu w udzielonym zezwoleniu nazwiska mgr farm. B. M. w związku z przystąpieniem do spółki z dniem 10.10.2002 r., wykreśleniu nazwiska mgr farm. B. K. w związku z wystąpieniem ze spółki z dniem 31.10.2002 r. oraz dopisaniu w udzielonym zezwoleniu nazwy apteki – Apteka [...]. Podstawą do wydania w/w decyzji był przepis art. 155 kpa. Decyzję wydano w uwzględnieniu wniosku B. M. i A. M., która to decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i w związku
z tym nadal wywołuje skutki prawne.
Bezspornym jest w sprawie, iż skarżąca przeprowadziła proces połączenia poprzez przejęcie ze Spółką przejmowaną, który zakończył się wpisem do Rejestru Przedsiębiorców KRS faktu połączenia skarżącej (jako Spółki przejmującej) ze Spółką przejmowaną. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 roku wystąpiła ona o zmianę zezwolenia (przysługującego uprzednio Spółce Przejmowanej) poprzez wpisanie jako podmiotu uprawnionego do prowadzeni apteki objętej zezwoleniem skarżącej. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. "Spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki". Zgodnie § 2 ww. przepisu "na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej". Powyższa zasada sukcesji uniwersalnej jest m.in. ograniczona przez przepisy przejściowe ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U.2013.1030 ze zm.), tj.: art. 618 k.s.h., zgodnie z którym: "przepisy art. 494 § 2
i art. 531 § 2 stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy, chyba że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną". Decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1993 r. weszła do obrotu prawnego przed wejściem
w życie ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, która zgodnie
z art. 633 k.s.h. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. W związku z powyższym,
z dniem połączenia nie doszło do przejścia koncesji na prowadzenie apteki nr [...] z dnia [...] maja 1993 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej Apteka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W konsekwencji prawidłowa była konkluzja organów obydwu instancji o braku podstawy prawnej do dokonania zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem strony.
Odnośnie zarzutu wskazanego w punkcie 1 i 2 należy podnieść, że zmiana treści zezwolenia na prowadzenie apteki może nastąpić w drodze decyzji zmieniającej zezwolenie, wydawanej na podstawie art. 155 kpa. Prawo farmaceutyczne nie zawiera samodzielnej podstawy do zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki w przypadku zmiany przedsiębiorcy. Za wyłączną podstawę rozstrzygnięcia nie może być uznany przepis art. 99 ust. 2 p.f. , bowiem jest to przepis kompetencyjny, który określa organ administracji publicznej właściwy do wydania m. in. decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia. Skoro zmiana zezwolenia może być dokonywana także w drodze decyzji administracyjnej, to oznacza, że podstawą do zmiany decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki może być jedynie przepis art. 155 kpa. Zmiany w zezwoleniu miały charakter jedynie zmian w koncesji pierwotnej z 1993 r. i odbywały się w oparciu
o przepis art. 155 kpa. Dokonując każdorazowo zmiany w pierwotnej koncesji/zezwoleniu organ wskazywał, ze zmiana dotyczy koncesji z [...].05.1993 r. Do daty wydania zaskarżonej decyzji także skarżąca nie kwestionowała, ze prowadzi aptekę w oparciu o zezwolenie z 1993 r. Z regulacji zawartej w art. 26 § 4 ksh wynika, że każda spółka cywilna może być przekształcona w spółkę jawną. Zgodnie z art. 26 § 5 ksh z chwilą wpisu do rejestru spółka o której mowa w § 4 staje się spółką jawną. Spółce tej przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników. Przepisy art. 553 § 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Z kolei jak stanowi art. 553 § 2 ksh spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej.
W uchwale 7 sędziów z dnia 14.01.2009 r. NSA wskazał m.in., że spółka komandytowa powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej, której wspólnicy prowadzili działalność gospodarczą na podstawie udzielonego im zezwolenia na prowadzenie apteki o jakim mowa w art. 99 ust. 4 ustawy z 6.09.2001 r. Prawo farmaceutyczne
(tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271) pozostaje w rozumieniu art. 553 § 2 k.s.h. podmiotem tego zezwolenia. Aczkolwiek uchwała podjęta została na podstawie stanu faktycznego dotyczącego przekształcenia spółki cywilnej w spółkę komandytowa, to
w oparciu o przepisy, które umożliwiają przekształcenie spółki cywilnej także w spółkę jawną argumentację zawartą w cyt. uchwale odnieść można również do stanu faktycznego sprawy niniejszej.
Reasumując należy wskazać, iż przepis art. 494 § 2 k.s.h. wprowadził do polskiego systemu zasadę sukcesji generalnej w przypadku fuzji (także w przypadku fuzji per incorporationem mającej miejsce w niniejszej sprawie), odniesioną do praw
i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego. Fuzja per incorporationem polega na przeniesieniu całego majątku spółki przejmowanej na spółkę przejmującą -
w zamian za co spółka przejmująca wydaje udziały lub akcje wspólnikom spółki przejmowanej. Połączenie następuje z dniem wpisu do odpowiedniego rejestru właściwego według siedziby spółki przejmującej. Wpis ten powoduje skutek w postaci wykreślenia spółki przejmowanej. Wykreślenie następuje z urzędu (vide: m. in. /w:/ Kodeks spółek handlowych. Komentarz, (red.) Prof. Janusz A. Strzępka, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012 r., s. 1198 i nast.).
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, iż prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane
z osobą, dla której zostały ustanowione (zob. m. in. G. Łaszczyca, R. Sasiak, Łączenie spółek kapitałowych a sukcesja praw i obowiązków ze sfery publicznoprawnej (wybrane zagadnienia), Prawo Spółek z 1999, nr 4, s. 3). Zasadniczo są one nieprzenoszalne (zob. także A. Szumański /w:/ Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2003, t. IV, s. 244 i nast.). Dla zmiany tej reguły konieczna jest wyraźna norma prawna. Ta generalna zasada doznaje jednak pewnych wyjątków. I tak, art. 494 § 2 k.s.h. wprowadza wyjątek od generalnej reguły. Przyjęta zasada sukcesji administracyjnoprawnej ma dwie istotne cechy: wskazuje przykładowo prawa
i obowiązki administracyjnoprawne oraz ma ograniczony charakter (w kilku aspektach). Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się
w trybie fuzji. Jednakże sukcesja administracyjnoprawna ma ograniczony charakter. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo, gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi.
W ocenie Sądu należy wyraźnie zaznaczyć, że przepis art. 618 k.s.h. stanowi ograniczenie w stosunku do zasady sukcesji generalnej. W myśl tego przepisu art. 494 § 2 k.s.h. ma zastosowanie jedynie do koncesji, zezwoleń, ulg przyznanych po wejściu w życie kodeksu spółek handlowych, chyba że przepisy dotychczasowe akceptowały przejście takich uprawnień na sukcesorów. Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że dopiero Kodeks spółek handlowych (w przeciwieństwie do Kodeksu handlowego z 1934 r.) wprowadził kompleksową regulację łączenia i podziału spółek, przewidując w tym zakresie sukcesję uniwersalną (pełną lub częściową) praw i obowiązków, w tym
o charakterze administracyjnoprawnym.
Skoro przepis art. 633 k.s.h. stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., to wobec tego uznać trzeba, że możliwe jest jedynie przejęcie koncesji, ulg, czy zezwoleń przyznanych po dniu 1 stycznia 2001 r., chyba że przepisy dotychczasowe akceptowały przejście takich uprawnień na sukcesorów. A contrario, skoro pod rządami Kodeksu handlowego brak było regulacji dotyczącej sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, nie jest możliwe przeniesienie w tym trybie zezwolenia na prowadzenie apteki, przyznanego przed tą datą.
Podkreślenia wymaga, iż analogiczne poglądy wypowiedział Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 2462/12, a Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował je w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 2066/13 (dostępne w bazie orzeczeń CBOIS). Poglądy prezentowane w uzasadnieniach ww. wyroków Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela.
Odnosząc się do zarzutu z pkt 6 skargi wskazać należy, że przepis art. 99 ust. 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą określa, kto posiada prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że odnosi się on do sytuacji wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki, czyli sytuacji w której podmiot nabywa uprawnienie na mocy decyzji. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydając zezwolenie na prowadzenie apteki zobowiązany jest dokonać oceny przesłanek dotyczących podmiotu ubiegającego się o zezwolenia, w tym określonych w art. 99 ust. 4 P.f. Wspomniany przepis nie daje jednak, w ocenie Sądu, żadnej podstawy do badania tych przesłanek
w sytuacji, gdy ewentualną podstawą do przejścia zezwolenia jest art. 494 § 2 k.s.h.,
a więc w sytuacji kiedy spółka przejmująca nabywa zezwolenie z mocy prawa bez potrzeby i możliwości wydania w tej sprawie decyzji. Powyższe nie stanowi jednak podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro koncesja z dnia [...].05.1993 r. jest jedyną decyzją (później zmienianą) dotyczącą prowadzenia apteki, a przejście uprawnień dotyczących koncesji z 1993 r. nie jest możliwe, wobec braku przepisów dotychczasowych o jakich mowa w art. 618 ksh, pozwalających na przejście uprawnień publiczno-prawnych przy połączeniu spółek.
Z uwagi na powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.