VIII SA/Wa 269/08

VIII SA/Wa 269/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2008-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6551
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 114 poz 1191
par. 12 ust. 2 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi M.M., T. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwiększenia do renty strukturalnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. przyznał M.M. od dnia [...] czerwca 2005 r. rentę strukturalną w wysokości [...] zł.
Pismem z dnia 17 marca 2006 r. T.M. i M.M. zwrócili się z prośbą do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. zatytułowaną "podanie" i wnieśli dosłownie o "przeniesienie mnie do męża na rentę strukturalną".
Organ I instancji przedmiotowe podanie potraktował jako żądanie wznowienia postępowania i decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] odmówił wznowienia postępowania wskazując, iż strona wystąpiła o wznowienie postępowania z przyczyny nieokreślonej w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako "k.p.a."
Przedmiotowa decyzja została zaskarżona do organu wyższego stopnia, który decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku Nr [...] utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Wnioskodawcy na w/w decyzję organu II instancji wnieśli skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1364/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, iż organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien zwrócić się do wnioskodawców – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – o sprecyzowanie i jednoznaczne przedstawienie treści żądania, z jednoczesnym wskazaniem trybu postępowania.
W dalszym toku postępowania organ wystosował do wnioskodawców wezwanie w trybie art. 50 § 1 oraz 64 § 2 k.p.a. do jednoznacznego przedstawienia stanowiska, czy podtrzymują żądanie przyznania 60% dodatku do renty strukturalnej dla współmałżonka, o który wnioskowali w podaniu z dnia 17 marca 2006 r. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawcy podali, iż podtrzymują swoje żądanie przyznania 60 % dodatku na współmałżonka.
Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. działając na podstawie art. 16 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 109, poz. 750), dalej jako rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r. oraz art. 104 § 1 i 107 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy T. i M.M. odmówił przyznania 60 % zwiększenia do renty strukturalnej.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, iż po uchyleniu wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1364/06 decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, zgodnie z zaleceniami zawartymi w tym wyroku organ prowadzący postępowanie postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. wznowił postępowanie w sprawie przyznania 60 % zwiększenia do renty strukturalnej na małżonka i zawiesił postępowanie w związku z tym, iż T.M. wystąpiła z odwołaniem o zmianę decyzji poprzez przyjęcie utraty prawa do emerytury z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ( dalej jako KRUS ) do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2006 r. Sąd Okręgowy w R. oddalił przedmiotowe odwołanie, a powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. sygn. akt [...].
Organ wyjaśnił nadto, iż fakt nabycia prawa do świadczeń z KRUS jest okolicznością wyłączającą przyznanie 60 % zwiększenia na współmałżonka. Przesłanka ta została określona w § 4 w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) – dalej jako rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2004 r. W związku z nabytym prawem do emerytury z KRUS przez T.M. organ I instancji odmówił przyznania dodatku w wysokości 60 % najniższej emerytury na współmałżonka.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., po rozpatrzeniu odwołania M. i T.M. od wskazanej wyżej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, iż po dokonaniu merytorycznej oceny odwołania oraz akt sprawy uznał za zasadne wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej przyznania 60 % zwiększenia do renty strukturalnej. Organ wskazał, iż składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej w dniu [...] marca 2005 r. M.M. nie wnioskował o przyznanie zwiększenia renty na współmałżonka, ponadto w dniu składania wniosku małżonka wnioskodawcy nie spełniała warunku wieku do przyznania zwiększenia renty strukturalnej oraz posiadała przyznane prawo do emerytury rolniczej z KRUS. Ostatnia ze wskazanych okoliczności zdaniem organu przesądza o odmowie przyznania zwiększenia, co jednoznacznie wynika z § 12 ust.2 pkt 1 lit b w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r.
Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż w zaskarżonej decyzji powołana została błędna podstawa prawna. Organ I instancji wskazał bowiem § 16 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., podczas gdy prawidłowo winno być § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. W ocenie organu wskazany błąd nie miał znaczenia dla istoty zaskarżonej decyzji. Dla rent strukturalnych przyznawanych z działania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 są stosowane przepisy odnoszące się do tego planu i tego działania, z którego to działanie się wywodzi. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007r. w sprawie przyznawania rent strukturalnych odnosi się wyłącznie do rent strukturalnych objętych programem na lata 2007 - 2013.
Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się T. i M.M. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w toku instancji decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., żądając jej uchylenia i przyznania 60 % zwiększenia do renty.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli dotychczasowy przebieg postępowania. Nadto wskazali oni, iż jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] grudnia 2006 r. , sygn. akt [...] organ dopuścił się szeregu błędów w ustaleniach faktycznych oraz nie zastosował się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1364/06.
Zdaniem skarżących, T.M. wnosząc odwołanie od decyzji KRUS z dnia [...] lipca 2006 r. wnioskowała o wznowienie postępowania w sprawie pozbawienia jej prawa do emerytury rolniczej. Skarżąca wyjaśniła, iż złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie o emeryturę rolniczą, aby cofnąć wniosek o jej nabycie. Podała również, iż o możliwości skorzystania przez nią z renty strukturalnej powzięła wiadomość dopiero po złożeniu wniosku o emeryturę rolniczą. Okoliczność ta miała stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie o emeryturę rolniczą. Ponadto w ocenie skarżących nową okolicznością w niniejszej sprawie był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. nakazujący uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału ARMiR w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.
W świetle wskazanych okoliczności, zdaniem skarżących decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARMiR uniemożliwiła T.M. wybór korzystniejszego dla niej świadczenia, a co za tym idzie pozbawiła ją praw nabytych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.
Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej jako "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie kontrolą Sądu została objęta decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] wydana przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., którą organ ten po rozpatrzeniu odwołania M. i T.M. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w przedmiocie odmowy przyznania 60 % zwiększenia do renty strukturalnej.
Kontrola zaskarżonej decyzji stosownie do wskazanych wyżej kryteriów prowadzi do wniosku, iż wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotowa decyzja została wydana po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, a wydanej po rozpoznaniu podania T. i M.M. o dodatek do renty strukturalnej. Uchylając decyzję odmawiającą wznowienia postępowania sąd administracyjny stosownie do art. 153 p.p.s.a. nakazał organowi administracji podjęcie określonych procedur mających na celu dokładne wyjaśnienie zakresu żądania strony. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał organowi przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zwrócenie się do wnioskodawców – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – o sprecyzowanie i jednoznaczne przedstawienie treści żądania, z jednoczesnym wskazaniem trybu postępowania.
Powołany wyżej art. 153 p.p.s.a. stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400). Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń Sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. LexPolonica nr 420541). Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, iż badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia Sąd ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań. Analiza kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, iż organ administracji nie w pełni zastosował się do wskazówek i zaleceń sądu administracyjnego. Orzekając po uchyleniu decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania organ wystosował do wnioskodawców wezwanie, z zapytaniem czy podtrzymują swój wniosek o przyznanie dodatku do renty. Po uzyskaniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe wezwanie organ rozpoznając wniosek skarżących zawarty w podaniu z dnia 17 kwietnia 2006 r., zastosował przepisy k.p.a., dotyczące trybu zwykłego, nie zaś wznowieniowego. Należy zaznaczyć, iż z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1364/06 wynika jednoznacznie, iż organ został zobligowany do dokładnego ustalenia zakresu żądania strony, wraz ze wskazaniem trybu postępowania. Podanie skarżących z dnia 17 marca 2006r. zostało bowiem pierwotnie potraktowane przez organ jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją przyznającą skarżącemu M.M. rentę strukturalną. Następnie natomiast po uchyleniu decyzji odmawiającej wznowienia postępowania i powrocie do sytuacji, jaka miała miejsce w chwili złożenia podania z dnia 17 marca 2006 r., organ zastosował już zwykły tryb postępowania, przy czym decyzja co do zastosowania tegoż trybu została podjęta przez organ bez uprzedniego ustalenia, czy takie rozpoznanie podania było intencją wnioskodawców. Organ dowolnie przeszedł na zwykły tryb postępowania, nie ustalając w istocie czy taka właśnie była wola wnioskodawców, a co więcej naruszając tym samym dyspozycję art. 153 p.p.s.a., bowiem poczynienie ustaleń w tym zakresie, stanowiło jedną z wytycznych, jakie skierował do organu sąd administracyjny uchylając decyzję w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W tym miejscu podkreślić należy, iż wznowienie postępowania stanowi zupełnie odrębny, nadzwyczajny tryb postępowania, którego zastosowanie wiąże się z konkretnymi konsekwencjami w zakresie konieczności badania przesłanek wznowienia oraz terminów dopuszczalności wznowienia postępowania na etapie tzw. postępowania wznowieniowego, a następnie z przejściem do fazy postępowania wznowionego, w którym następuje merytoryczna ocena wniosku. Wznowienie postępowania jest instytucją dzięki której dopuszczone jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu skontrolowania, czy jedna lub więcej wad tego postępowania taksatywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła w sposób istotny na treść decyzji. Nie wymaga wyjaśnienia, iż konsekwencje potraktowania podania skarżących jako wniosku o wznowienie postępowania, są skrajnie różne od tych jakie rodzi rozpoznanie tego samego podania, w trybie zwyczajnym. Decyzja co do procedowania w jednym ze wskazanych trybów należy wyłącznie do strony. Tym samym, organ administracji przechodząc samodzielnie na tryb postępowania zwyczajnego, mimo jednoznacznego zalecenia zawartego w wyroku sądu administracyjnego, co do ustalenia zakresu żądania strony wraz ze wskazaniem trybu postępowania, naruszył dyspozycję art. 153 p.p.s.a., co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Należy również zaznaczyć, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera błąd merytoryczny, bowiem wynika z niego, iż zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania. Organ powołuje się bowiem na postanowienie z dnia [...] września 2007 r., którym rzekomo wznowił postępowanie w sprawie przyznania 60 % zwiększenia do renty strukturalnej na małżonka i zawiesił postępowanie. W aktach sprawy znajduje się jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania z tej daty, brak jest natomiast postanowienia o wznowieniu postępowania. Jednocześnie, jak wskazano wyżej, sentencja zaskarżonej decyzji, przebieg postępowania, jak również jego uzasadnienie wskazuje, iż po uchyleniu przez sąd administracyjny postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, toczyło się ono w dalszym ciągu w trybie zwykłym. Wobec tego powoływanie się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na nieistniejące postanowienie o wznowieniu postępowania, co jednocześnie sugeruje, iż sprawa rozpoznana została w trybie nadzwyczajnym narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadę należytego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Niezależnie od powyżej wskazanych naruszeń przepisów prawa, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż przedmiotowe postępowanie dotknięte było pierwotną wadą, gdyż już na etapie rozpoznawania wniosku M.M. z dnia [...] marca 2005 r. organ winien rozważyć możliwość przyznania dodatku dla małżonka na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. Przepis ten stanowi bowiem, iż wysokość renty strukturalnej zwiększa się o 60 % kwoty najniższej emerytury, jeżeli wnioskodawca pozostaje w związku małżeńskim i spełnione są dodatkowe określone w tym przepisie przesłanki. Przepisy powołanego rozporządzenia nie uzależniają możliwości przyznania tego dodatku od odrębnego wniosku w tym zakresie. Organ winien więc już na etapie rozpoznawania wniosku o rentę strukturalną rozważyć, czy w przypadku wnioskodawcy pozostającego w związku małżeńskim (fakt pozostawania w związku małżeńskim wynika z treści wniosku) zachodzą przesłanki do przyznania zwiększenia do renty strukturalnej.
W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenie art. 153 p.p.s.a. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ winien ustalić rzeczywisty zakres żądania strony, w szczególności czy skarżący domagają się prowadzenia postępowania w trybie zwykłym, czy też w jednym z trybów nadzwyczajnych.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.