VIII SA/Wa 263/24

VIII SA/Wa 263/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 par. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c i art. 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na zgłoszenie budowy silosu uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. R. (dalej: skarżący, strona, inwestor) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 22 marca 2024 r. Nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty G. z 13 listopada 2023 r. Nr [...] wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia budowy nadziemnego silosu na materiały sypkie o pojemności do 250 m3 i wysokości 5,65 m na działce o nr. ewid. [...], położonej w miejscowości D., gmina M..
Stan faktyczno-prawny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 27 października 2023 r. do Starosty G. wpłynęło zgłoszenie inwestora dotyczące zamiaru budowy nadziemnego silosu na materiały sypkie
o pojemności do 250 m3 i wysokości 5,65 m na działce o nr. ewid. [...], położonej
w miejscowości D., gmina M..
Starosta G. (dalej: Starosta, organ I instancji) decyzją z 13 listopada 2023 r. Nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), wniósł sprzeciw od ww. zgłoszenia inwestora.
W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c) P.b. możliwa jest, po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, budowa naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 250 m3 i wysokości nie większej niż 15 m. Z załączonych do zgłoszenia rysunków (rzut, przekrój) wynika, że planowany jest walcowaty zbiornik o średnicy 2,31 m, który miałby być umieszczony na zbudowanej z czterech słupów konstrukcji o wysokości 3,34 m, nad zadaszonym zjazdem do podziemnej części istniejącego na działce budynku gospodarczego. Takie usytuowanie planowanego zbiornika nie pozwala zaliczyć go do silosu naziemnego, a co za tym idzie wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na jego budowę.
W myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym wskazała, że organ
I instancji pominął milczeniem fakt, że słupy będą niezależną konstrukcją, ich stopy będą umieszczone w gruncie bezpośrednio przy ścianach zjazdu do podziemnej części budynku, po zewnętrznej stronie tych ścian. Silos nie będzie więc opierał się bezpośrednio na zjeździe, nie będzie z nim połączony konstrukcyjnie. Starosta
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał wszechstronnej analizy okoliczności sprawy, ograniczając się jedynie do prostego zestawienia wybranych przepisów Prawa budowlanego z zamierzonym przedsięwzięciem i uznał, że jego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przez co naruszył art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty i umorzenie postępowania pierwszej instancji.
Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z 9 lutego 2024 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Starosty.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przesłanki wniesienia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 30 ust. 5 c zdanie ostatnie oraz w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 P.b. Celem postępowania w sprawie zgłoszenia jest ustalenie w pierwszej kolejności przez organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane należą do trybu zgłoszeniowego, a jeżeli tak, to czy odpowiadają one wymogom prawa
i mogą zostać realizowane, czy też organ nie powinien dopuścić do ich realizacji.
W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy uznał, że na jej realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał, że silosy dzielą się na podziemne, naziemne i nadziemne. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c) P.b. odnosi się do silosów naziemnych. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN naziemny oznacza "położony lub odbywający się na powierzchni ziemi".
W związku z powyższym zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagający zgłoszenia jest silos, który jest posadowiony bezpośrednio na ziemi, a więc jego dno posadowione jest na powierzchni ziemi. Silosy te są silosami płaskodennymi, gdzie cała ich masa opiera się równomiernie na betonowej płycie.
Ze zgłoszenia oraz odwołania wynika natomiast, że skarżący planuje silos
o kształcie walca o średnicy 2,31 m, który ma zostać posadowiony na konstrukcji zbudowanej z czterech słupów o wysokości 3,34 m. Konstrukcja ta ma zostać posadowiona nad zadaszonym zjazdem do podziemnej części budynku gospodarczego. Nogi tej konstrukcji zostaną umieszczone po zewnętrznej stronie ścian, będących ścianami ww. zjazdu.
W ocenie Wojewody silos umieszczony na konstrukcji powoduje uznanie go za silos nadziemny i z racji niemożności zakwalifikowania go do naziemnego należy uzyskać na niego pozwolenie na budowę. Poza tym przepis art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c) P.b. wskazuje, że dotyczy on budowy "obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej". Inwestor nie wskazał, że ww. silos będzie związany z produkcją rolną i będzie uzupełniał zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W świetle § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.
z 2022 r. poz. 1225, dalej: rozporządzenie z 2002 r.) przez "zabudowę zagrodową" należy w szczególności rozumieć budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W świetle natomiast art. 4 pkt 31 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82) przez "zabudowę zagrodową" rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Co więcej, zgłaszający silos musi wykazać, że posiada status rolnika i dysponuje siedliskiem.
W ocenie Wojewody w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów potwierdzających powyższe. Organ odwoławczy zaniechał jednak wzywania
o dodatkowe dokumenty z uwagi na niespełnienie przez silos wymogów wskazanych
w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c) P.b. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, budowa przedmiotowej inwestycji może być realizowana wyłącznie po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zamierzone przez nią przedsięwzięcie konstrukcyjnie spełnia kryteria art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c) P.b., chociaż przyznała, że w zgłoszeniu użyła nieustawowego terminu "budowa nadziemnego silosu", ale takie przejęzyczenie nie upoważniało Wojewody do uwzględnienia zastosowanej przez nią terminologii. W ocenie inwestora w przepisach P.b. nie ma podziału zbiorników na naziemne i nadziemne. Każdy zatem zbiornik umieszczony ponad powierzchnią gruntu, bez względu na jego sposób powiązania z tym gruntem, jest zbiornikiem naziemnym, a umieszczony pod powierzchnią gruntu jest zbiornikiem podziemnym.
Skarżący zwrócił uwagę na niespójność w uzasadnieniu decyzji Wojewody, kiedy z jednej strony twierdzi, że zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę
(wymagający zgłoszenia) jest silos, który jest posadowiony bezpośrednio na ziemi, tj. jego dno posadowione jest na powierzchni ziemi, a następnie stwierdza, że cała masa takiego silosu opiera się równomiernie na betonowej płycie. Przyjmując zatem za obowiązującą klasyfikację zbiorników dokonaną przez Wojewodę, należałoby zbiornik posadowiony na płycie betonowej, a nie bezpośrednio na gruncie, również zaliczyć do zbiorników nadziemnych, a nie naziemnych. Idąc dalej tym tokiem rozumowania za zbiornik nadziemny należałoby uznać zbiornik, który ignorując prawa grawitacji, wisi sobie w powietrzu bez żadnych podpór w pewnej odległości od powierzchni ziemi.
Skarżący dalej wskazał, że nieobiektywne i niemające oparcia w żadnych przepisach są również kolejne zarzuty podniesione w zaskarżonej decyzji, a odnoszące się do niewykazania, że silos będzie związany z produkcją rolniczą i będzie uzupełniał zabudowę zagrodową. Zdaniem inwestora wystarczyło spojrzeć na mapę załączoną do zgłoszenia i zdjęcia załączone do odwołania od decyzji organu I instancji. Analizując te dokumenty organ odwoławczy doszedłby do wniosku, że zabudowa przedmiotowej działki ma charakter zabudowy zagrodowej i jest to siedlisko rolnicze. Skarżący wskazał, że skoro jest właścicielem nieruchomości przeznaczonej do produkcji rolniczej, to oczywistym jest, że ma status rolnika i nie potrzebował tego w żaden inny sposób tego dokumentować.
W konkluzji skarżący uznał, że zaskarżona decyzja wynika z dokonanej przez Wojewodę we własnym zakresie subiektywnej interpretacji przepisów P.b.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zarzuty strony pertraktował jako polemikę z poczynionymi prawidłowo ustaleniami organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U.
z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c) P.b. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).
Na wstępie rozważań należy przypomnieć, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ust. 1 P.b. Wyjątkiem od tej zasady jest m. in. art. 29 P.b., który określa przypadki, gdy pozwolenie nie jest wymagane. Z kolei art. 30 P.b. wskazuje na przypadki wymagające zgłoszenia budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Jednocześnie w świetle art. 30 ust. 5c P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw w drodze decyzji w przypadku niedopełnienia przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ w drodze postanowienia.
W oparciu zaś o art. 30 ust. 6 P.b. organ wnosi sprzeciw, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, które zachodzą, jeżeli:
1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę,
2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy,
3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa
w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., w miejscu, w którym taki obiekt istnieje,
4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.
Natomiast stosownie do treści przepisu art. 30 ust. 7 P.b. organ może nałożyć,
w drodze sprzeciwu obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:
1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;
2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;
3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;
4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Sąd podziela wywody organu odwoławczego, że instytucja zgłoszenia budowy na terenie gospodarstw rolnych jest zdecydowanie prostsza od pozwolenia na budowę
i ma za zadanie uproszczenie procedur administracyjno-budowlanych dla rolników. Te uproszczenia zostały wprowadzone z dniem 3 czerwca 2023 r. ustawą z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 967, dalej: ustawa zmieniająca). Ustawa zmieniająca liberalizuje rodzaj przedsięwzięcia polegającego na budowie naziemnych silosów na materiały sypkie poprzez zwiększenie ich dopuszczalnej pojemności z 30 m3 do 250 m3 i zwiększenie wysokości naziemnych silosów z 7 m do maksymalnej wysokości 15 m.
Obecnie więc przepis art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c) P.b. przewiduje, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: naziemnych silosów na materiały sypkie, o pojemności do 250 m3 i wysokości nie większej niż 15 m.
Organ odwoławczy stanął na tożsamym stanowisku, co Starosta w odniesieniu do oceny, że budowa silosu zgłoszonego przez skarżącego wymaga pozwolenia na budowę, a więc zachodzi przypadek przewidziany w art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Uznał więc, że silos zgłoszony przez skarżącego nie spełnia wymogów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c) P.b., ponieważ zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę odnosi się do silosów naziemnych, a przedmiotowe zgłoszenie dotyczy silosu nadziemnego.
Zdaniem Sądu powyższy wniosek został podjęty na podstawie błędnie przyjętego przez Wojewodę podziału silosów na: podziemne, nadziemne i naziemne. W ocenie Wojewody przedmiotowa konstrukcja silosu na czterech metalowych słupach powoduje, że zalicza się on do silosów nadziemnych, więc nie ma możliwości zaliczenia go do silosów naziemnych, objętych zgłoszeniem. Organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na Słownik Języka Polskiego PWN, według którego "naziemny" oznacza "położony lub odbywający się na powierzchni ziemi". Tymczasem słowo "nadziemny" według Słownika Języka Polskiego PWN oznacza "znajdujący się nad ziemią lub na jej powierzchni". Z porównania znaczenia powyższych pojęć wynika, że "nadziemny"
i "naziemny" to synonimy, oba dotyczą silosu położonego na powierzchni ziemi,
w przeciwieństwie do podziemnego.
Niewątpliwie zgłoszony silos posiada wymiary objęte przepisem art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c) P.b., jest przeznaczony na materiały sypkie i usytuowany nad ziemią (nie pod ziemią), a więc jest silosem naziemnym. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że oprócz silosów naziemnych i podziemnych są jeszcze silosy nadziemne jako trzecia kategoria tych budowli, wymagająca pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy w tym rozróżnieniu jest niekonsekwentny, ponieważ za silos naziemny uznaje taki, który jest posadowiony bezpośrednio na ziemi, jak również taki, który opiera się równomiernie na betonowej płycie (strona 4 uzasadnienia decyzji), a więc jest oddzielony od gruntu.
Należy zgodzić się ze skarżącym, że Wojewoda dokonał podziału silosów na trzy kategorie, biorąc pod uwagę nieustawowy termin (silos nadziemny), jakiego strona użyła w zgłoszeniu przedmiotowego silosu, co podlegało ewentualnie sprecyzowaniu czy sprostowaniu, zwłaszcza gdy rysunek dołączony do zgłoszenia przedstawia "istniejący budynek gospodarczy naziemnych silosów na materiały sypkie", a znaczenie słownikowe obu pojęć jest tożsame.
Wojewoda błędnie uznał, że zgłoszony przez inwestora silos nie jest silosem naziemnym, a jednocześnie nie ocenił pozostałych przesłanek zgłoszenia przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c) P.b., tj. czy zgłaszający posiada status rolnika i czy dysponuje siedliskiem, na podstawie dokumentów znajdujących się
w aktach sprawy (mapa, fotografie, istniejące zabudowania na działce, przeznaczenie działki nr 619/2), a w razie konieczności uzupełnienia dokumentów - nie skorzystał
z możliwości wezwania strony w trybie art. 30 ust. 5c P.b.
Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda uwzględni stanowisko Sądu, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy silosu naziemnego i na podstawie całokształtu okoliczności rozważy prawidłowość wniesionego przez Starostę sprzeciwu.